Институт правопреемства муниципальных образований в отношении собственности: некоторые выводы в связи с конкретным судебным решением

ИНСТИТУТ ПРАВОПРЕЕМСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ОТНОШЕНИИ СОБСТВЕННОСТИ: НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ В СВЯЗИ С КОНКРЕТНЫМ СУДЕБНЫМ РЕШЕНИЕМ <*>

Е. В. РУДАКОВА

-------------------------------- <*> Rudakova E. V. Institute of legal succession of municipal formations with regard to ownership: certain conclusions in connection with a concrete judicial decision.

Рудакова Е. В., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

В статье анализируется решение Арбитражного суда Брянской области от 19 февраля 2009 г., в котором институт правопреемства приобретает не только гражданско-правовой смысл в отношении собственности, но и предполагает учет правопреемства в конституционном и муниципальном праве.

Ключевые слова: правопреемство, муниципальные образования, собственность, имущество, судебное решение.

The article analyses the decision of Arbitrazh court of Bryansk region of 19 february 2009 where the institute of legal succession acquires not only civil-law sense with regard to ownership but also provides for account of legal succession in constitutional and municipal laws.

Key words: succession, municipal formations, ownership, property, judicial decision.

Правопреемство - это переход прав от одного субъекта правоотношений к другому. Распространено мнение, что понятие правопреемства относится только лишь к сфере гражданско-правовых или международно-правовых интересов. Однако это не вполне верно. Факт правопреемства возникает и при переходе прав от одного властного субъекта к другому в рамках государства - будь то орган государственной власти, орган местного самоуправления или, например, субъект Федерации. Сказанное имеет как общее значение, так и конкретные проявления. Как раз в связи со вторым аспектом наше внимание привлекло решение Арбитражного суда Брянской области от 19 февраля 2009 г. Краеугольным камнем спора явился земельный участок, перешедший муниципальному образованию по факту правопреемства. И для решения этого спора понадобилось учесть, что при вынесении решения по данному конкретному случаю надо было учитывать, что институт правопреемства приобретает не только гражданско-правовой смысл в отношении собственности, но и предполагает учет давно существующего, но не выделяемого до сих пор правопреемства в конституционном и муниципальном праве. Но обратимся к обстоятельствам дела. 1. Материалы дела. Итак, муниципальное учреждение "Мичуринская сельская администрация" от имени муниципального образования - Мичуринского сельского поселения обратилось в Арбитражный суд с иском к Брянскому муниципальному району в лице муниципального учреждения "Администрация Брянского района" и Управлению имущественных отношений Брянской области о признании права собственности за сельским поселением (как муниципальным образованием) на земельный участок, расположенный в поселке Мичуринский Брянского района. Управление имущественных отношений Брянской области представителя в судебное заседание не направило, а заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя. Требования истца были основаны на абз. 3 п. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которому в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим образованиям, созданным указанными органами местного самоуправления. Решением исполнительного комитета Брянского районного Совета народных депутатов от 29 августа 1991 г. N 286 в ведение Мичуринского сельского Совета народных депутатов были переданы земли сельских населенных пунктов. Истец посчитал, что в свете действующего земельного законодательства данные земли следует отнести к категории земель, право государственной собственности на которые разграничено. Напротив, по мнению администрации Брянского муниципального района, ссылка истца на решение Брянского райисполкома несостоятельна, поскольку в соответствии с п. 4 Указа Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" деятельность Мичуринского сельского Совета народных депутатов была прекращена. Мичуринское сельское поселение относится к вновь образованным муниципальным образованиям и не является правопреемником указанного в решении органа местного самоуправления. Как видим, руководство районной администрации не учло тот факт, что нельзя ни один орган просто так отправить в небытие, даже если он ликвидирован, упразднен, не может никому не принадлежать имущество, ранее находившееся в чьей-то власти. Именно для урегулирования подобных коллизионных ситуаций и был создан неоднократно упоминавшийся ранее институт правопреемства. В целях проведения реформы местного самоуправления на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органам государственной власти субъектов РФ было предписано до 1 марта 2005 г. установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Не стала исключением в отношении данной реформы и Брянская область. Муниципальное образование в границах Брянского района было наделено статусом муниципального района, а в его пределах образованы новые муниципальные образования - городские и сельские поселения. Подобные преобразования происходили и в других регионах страны. Как следует из материалов дела, 1 августа 2008 г. Мичуринская сельская администрация обратилась в Управление федеральной регистрационной службы по Брянской области с заявлением о государственной регистрации за муниципальным образованием "Мичуринское сельское поселение" права собственности на земельный участок, образованный из земельного участка, предоставленного органу местного самоуправления решением Брянского райисполкома "О передаче земель в ведение Мичуринского сельского Совета народных депутатов". Но сообщением Брянского УФРС по Брянской области от 24 сентября 2008 г. заявителю было отказано в проведении государственной регистрации права собственности на том основании, что названный ненормативный акт о передаче земель не содержит описания земельного участка и информацию о предоставлении его на заявленном к регистрации виде права. Решение рассматриваемого дела всячески затягивалось. 2. Вопросы территории муниципального образования. Нелишним было бы заметить, что Федеральный закон 2003 г. не дает определения муниципального образования; напомним, что Федеральный закон 1995 г. муниципальное образование определял как городское, сельское поселение, иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Закон 2003 г. просто перечисляет возможные виды муниципальных образований, и при этом как бы отходят на второй план два основных критерия, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований: организационный (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальный (наличие муниципальной собственности и местного бюджета). Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять структуру муниципального образования и его территории, а также понятие населенного пункта. Федеральный закон 2003 г. предлагает исходить из того, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с рядом требований. 1. По общему правилу территории включаются в состав тех или иных первичных муниципальных образований - сельских поселений или городских поселений. 2. Территории всех сельских и городских поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Вообще территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся: - создание муниципального образования; - состав территории муниципального образования; - границы муниципального образования; - изменение состава территории муниципального образования; - упразднение муниципального образования. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ. Инициатива такого изменения может принадлежать: населению; органам местного самоуправления; органам государственной власти субъекта РФ; федеральным органам государственной власти <1>. -------------------------------- <1> См. об этом: Муниципальное право России: Учебник / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин, В. А. Сивицкий, Н. С. Тимофеев; Отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 173.

Законом Брянской области от 9 марта 2005 г. N 3-З в составе территории Брянского района Мичуринское муниципальное образование наделили статусом Мичуринского сельского поселения. Показательно, что в Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основывается на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. В деле же, рассмотренном Арбитражным судом Брянской области, спорный земельный участок со всех сторон, словно кольцом, окружен землями, принадлежащими на праве собственности муниципальному образованию. Со стороны администрации Брянского муниципального района крайне необдуманно было предъявлять претензии по поводу прав собственности на подобный участок. 3. Кому принадлежит муниципальная собственность? Обратим внимание еще на один пункт решения. Суд постановил: "...от имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления, которые своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ч. 2 ст. 125 ГК РФ)". И действительно, согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". Это конституционное положение позволяет увидеть, что муниципальная собственность существует на равных основаниях как с частной, так и с государственной и другими формами собственности <2>. -------------------------------- <2> Там же. С. 398.

В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" находящееся в муниципальной собственности имущество является составной частью экономической основы органов местного самоуправления и признается и защищается государством наравне с другими видами собственности. Суд, излагая свою позицию, говорит: "...муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права...", - нельзя не признать, что от имени муниципального образования его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять согласно п. 2 ст. 215 ГК РФ органы местного самоуправления, но это не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и органы государственной власти, органы местного самоуправления выступают в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296 ГК РФ). В этом смысле говорить о правопреемстве органов местного самоуправления по отношению к муниципальному образованию просто нельзя. Орган является лишь представителем интересов тех, кто не имеет статуса юридического лица. В подобном случае понятие "правопреемство" употребляется исключительно в гражданско-правовом контексте. Органами же местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что вытекает из ст. 2 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. При определении сферы реализации местного самоуправления Конституция указывает в ч. 1 ст. 130 на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Муниципальная собственность, самостоятельность населения по владению, пользованию, распоряжению ею не только расширяют каталог вопросов местного значения, но и одновременно влияют на их качественные (материальные) характеристики. Она, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в ряде его решений, обеспечивает населению соответствующего публично-территориального образования право на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни <3>. -------------------------------- <3> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 993.

Таким образом, именно население является первичным субъектом права муниципальной собственности, а наличие муниципальной собственности является обязательным условием самого существования местного самоуправления. Органы же местного самоуправления занимаются управлением муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в ст. 131 Конституции в контексте местного самоуправления понятие "территория" не совпадает с понятием "поселение". Пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений (населенных пунктов). 4. Собственность или имущество? Обращаясь к правовой доктрине, следует обратить внимание еще на ряд спорных вопросов. Федеральный закон 2003 г. использует два понятия - "муниципальная собственность" и "муниципальное имущество". Каково их соотношение? Исходя из общего понятийного аппарата Гражданского кодекса РФ, имущество - это конкретные виды материальных (духовных) объектов, которые могут находиться в той или иной собственности. Также допустима такая ситуация, когда собственник какого-то имущества передает его в пользование муниципального образования на постоянной основе или на определенный срок, однако не отказывается от своих прав собственника. Муниципальное образование с согласия собственника может пользоваться переданными ему объектами, как и муниципальным имуществом, но с обладанием ограниченных прав на него. Таким образом, на соответствующий период это имущество имеет режим, во многом сходный с муниципальным имуществом. На первом месте в ряду наиболее важных предметов ведения органов местного самоуправления значится управление муниципальной собственностью, что является конституционным признанием не только самих по себе полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, но и фундаментальной, системообразующей роли муниципальной собственности для становления и реального осуществления местного самоуправления. Наличие объектов муниципальной собственности является обязательным условием самого существования муниципального образования, что, кстати, в Законе о местном самоуправлении 1995 г. имело прямое закрепление <4>. -------------------------------- <4> См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 340 - 407.

Федеральный закон 2003 г. о разграничении этих понятий ничего не говорит. В экономическую основу местного самоуправления он включил лишь имущество, находящееся в муниципальной собственности. Учитывая все сказанное выше, совершенно логичным представляется признание отсутствия факта правопреемства между органом местного самоуправления и муниципальным образованием. Подобное утверждение не требует дальнейших доказательств. 5. Практика Конституционного Суда РФ в отношении схожих вопросов. Важное значение с точки зрения толкования конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью имеют также правовые позиции Конституционного Суда, относящиеся к правовому режиму ее неприкосновенности, недопустимости передачи муниципального имущества в государственную собственность без волеизъявления местного самоуправления. В частности, в Определении от 2 ноября 2006 г. N 540-О Конституционный Суд, опираясь на ранее сформулированные в Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П правовые позиции о порядке безвозмездной передачи имущества из государственной собственности субъектов РФ в федеральную государственную собственность, указал, что порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность субъектов РФ предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а потому не может рассматриваться как позволяющий уполномоченному исполнительному органу государственной власти РФ или субъекта РФ, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность РФ или субъекта РФ, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления. Данная правовая позиция была подтверждена в Определении КС РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О <5>. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117; ВКС РФ. 2006. N 6.

Специфической формой проявления режима неприкосновенности муниципальной собственности явился рассмотренный Конституционным Судом вопрос о возможности принудительной передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в состав муниципального имущества (см. Определение от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П) <6>. Опираясь на ранее выраженные правовые позиции о разграничении публичной собственности, Суд сделал вывод, что действующее правовое регулирование предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в государственную собственность имущества, находящегося в государственной собственности, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти и не может рассматриваться как позволяющее исполнительному органу государственной власти РФ (либо субъекта РФ), осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из государственной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. Отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность наименее эффективных в экономическом плане имущественных объектов. Их безоговорочное принятие муниципальными образованиями, в частности в отсутствие дополнительных мер финансовой поддержки, могло бы повлечь за собой непосильные для муниципальных образований расходы на содержание имущества и создавало бы существенные препятствия для реализации конституционных функций местного самоуправления на конкретной территории и в интересах населения <7>. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 129. <7> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 1014.

6. Непосредственно о публично-правовом правопреемстве. Согласно действующему законодательству муниципальным образованиям должна быть гарантирована возможность располагать по общему правилу любыми имущественными объектами, которые обеспечат наиболее полное покрытие его расходных обязательств и сформируют адекватный программному плану социально-экономического развития материально-экономический базис. Поскольку в анализируемом деле в понятие собственности входит земельный участок, находящийся на территории поселения, то можно говорить о том, что в силу п. 20 ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и пп. 11 п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ вопросы использования земель поселения относятся к вопросам местного значения и муниципальное учреждение "Мичуринская сельская администрация" как орган местного самоуправления является правопреемником сельского Совета в отношении использования и контроля земель на территории сельского поселения, включавшего в свой состав населенные пункты, административно, географически и экономически связанные между собой. Между тем в соответствии с п. 10 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территориях указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов РФ, с даты, начиная с которой указанные органы местного самоуправления приступают к исполнению полномочий. Неоспоримым является тот факт, что такие вопросы местного значения, как местные финансы, исполнение местного бюджета, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, являются длящимися и непрерывными в своей реализации. Как отметил в своем решении суд, по действовавшему ранее законодательству, регулировавшему деятельность органов местного самоуправления, сельсоветы осуществляли муниципальную власть на тех территориях, на которых на день вступления в силу ФЗ "Об общих принципах организации..." местное самоуправление стали осуществлять новообразованные органы местного самоуправления (см. п. 1 ст. 2 ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ). Таким образом, администрация упраздненного Постановлением Брянской областной Думы от 25 марта 1999 г. N 2-742 Мичуринского сельского муниципального образования и муниципальное учреждение "Мичуринская сельская администрация" связаны между собой отношениями публично-правового правопреемства. Подобные выводы суда представляются единственно верными. В своем Постановлении от 9 июня 2009 г. Двадцатый арбитражный апелляционный суд в г. Тула посчитал указанный вывод Арбитражного суда Брянской области законным и обоснованным. Иной ситуации и не могло сложиться. Институт правопреемства существует объективно и независимо от желания признавать или не признавать его сущность тем или иным субъектом. Если есть права и обязанности, они не могут беспричинно появляться и бесследно исчезать у участников правоотношений, будь то гражданские отношения или же конституционно-правовые.

------------------------------------------------------------------

Название документа