Спорные вопросы правового режима имущества территориального общественного самоуправления

СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ИМУЩЕСТВА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Е. В. РАЗДЪЯКОНОВА

Раздъяконова Евгения Владимировна - заместитель начальника Управления по кадровой и правовой работе Сибирского университета потребительской кооперации, ассистент кафедры теории и истории государства и права, конституционного права Новосибирского государственного университета (Новосибирск).

Рассматриваются разные подходы к определению правового режима собственности территориального общественного самоуправления (ТОС), анализируется финансовая основа ТОС, сравниваются признаки муниципальной собственности и собственности ТОС, проводится различие между собственностью ТОС, не обладающего статусом юридического лица, и собственностью ТОС - юридического лица.

Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, право муниципальной собственности, правовой режим имущества ТОС.

Disputable issues of territorial public self-government property legal regime Ye. V. Razdyakonova

Some approaches to defining the legal regime of territorial public self-government property are represented. The author examines the financial basis of territorial public self-government, comparing attributes of municipal property and TPS property, making distinction between the property of TPS without status of artificial person and property of artificial person TPS.

Key words: territorial public self-government, municipal property rights, the legal regime of TPS property.

С конца 90-х гг. XX в. наметилась тенденция к увеличению количества ТОС. Так, в настоящее время почти 75% населения Новосибирска охвачено таким самоуправлением. Однако остаются актуальными вопросы, касающиеся правового статуса ТОС. В частности, правовой режим имущества ТОС в юридической литературе вызывает споры. О форме собственности ТОС в науке существует двоякое мнение. Одни считают ее особой разновидностью общественной собственности, аргументируя это тем, что исходным субъектом - носителем прав муниципальной собственности - является само население в лице представительного органа и администрации <1>. Кроме того, ст. 29 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131-ФЗ) не относит собственность ТОС к муниципальной собственности. Другие рассматривают ее как разновидность муниципальной собственности <2>, а при этом часть имущества может находиться и в собственности ТОС на праве частной собственности. -------------------------------- <1> Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 91, 97. <2> Желтухова Н. А. Финансово-экономическая организация территориального общественного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 36.

Имущество ТОС обладает теми же признаками, что и собственность муниципальная. Основной признак - принадлежность населению, осуществляющему местное самоуправление. ТОС - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Следовательно, любое имущество ТОС должно служить реализации собственных инициатив ТОС по вопросам местного значения. Исполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения должно служить и муниципальное имущество. Таким образом, имущество ТОС - часть муниципальной собственности. Положением о территориальном общественном самоуправлении в городе Новосибирске <3> закрепляется, что мэрия Новосибирска содействует ТОС путем предоставления помещений, оборудованных мебелью, оргтехникой и телефонной связью, в порядке, определенном мэром города. -------------------------------- <3> Вечерний Новосибирск. 2006. 13 мая.

Сегодня большинство ТОС обеспечены необходимыми для их деятельности помещениями, как совершенно новыми, так и требующими ремонта. По инициативе Совета депутатов Новосибирска администрации районов подыскивают помещения для деятельности активистов ТОС, резервируют их, в частности исключая из прогнозного плана приватизации. Затем эти помещения предоставляются ТОС безвозмездно на основании решения Совета депутатов. Однако существует проблема содержания помещения. Во многих муниципальных образованиях предусматриваются расходы на поддержание ТОС. Например, в Железнодорожном районе Новосибирска граждане подняли вопрос об оплате коммунальных услуг за помещения, занимаемые органами ТОС. Средства на содержание ТОС в размере 3 млн. 330 тыс. руб. были выделены из бюджета города <4>. -------------------------------- <4> Вечерний Новосибирск. 2009. 24 марта.

Актуальны для развития ТОС вопросы об источниках формирования имущества ТОС, оплате труда активистов ТОС. Финансовую основу ТОС главным образом составляют личные средства граждан, а также материальные средства, поступающие из муниципального бюджета. В Перми в бюджете города предусмотрено отдельной строкой "Содержание советов самоуправления", где заложены средства на поощрение актива. Распоряжением главы города советам самоуправления рекомендовано участвовать в распределении средств, поступающих в район <5>. Участие в конкурсах и грантах - тоже источник финансовых средств на нужды ТОС. ТОС также вправе иметь хозяйственные полномочия, выступая заказчиком при обеспечении нужд жителей (вопросы благоустройства территории, коммунальное обслуживание населения) с использованием предусмотренных на эти цели средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов. К примеру, финансирование деятельности ТОС Пролетарского района Саранска осуществляется главным образом за счет средств, выделяемых из районного бюджета; спонсорских средств, привлекаемых на проведение конкретных мероприятий; средств ЖКХ <6>. В Новосибирске Совет депутатов города пересмотрел систему материальных вознаграждений старшим по домам, подъездам, председателям уличных комитетов. С руководством ТОС заключается договор о предоставлении субсидии, которую они могут использовать как в деятельности ТОС, так и для поощрения отличившихся активистов <7>. -------------------------------- <5> Галанова А. Пермский опыт территориального общественного самоуправления // Территориальное общественное самоуправление: от энтузиазма к профессии (четыре сюжета на одну тему) / Науч. ред. И. Е. Кокарев, К. Ю. Зендриков. М., 2001. С. 58. <6> Демьянов Е. А., Королев П. П. Развитие территориального общественного самоуправления в Республике Мордовия // Проблемы местного самоуправления. 2003. N 3. С. 89. <7> Вечерний Новосибирск. 2009. 24 марта.

ТОС в соответствии с его уставом может быть юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Пока законодатель не определяет вид некоммерческой организации для регистрации ТОС в качестве юридического лица, что, безусловно, является пробелом. Но в данном случае, как отмечает З. А. Ахметьянова, к владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом подключаются вполне самостоятельные звенья в виде юридических лиц, выступающих в гражданском обороте не от имени собственника имущества, а от своего и наделенных на закрепленное имущество относительно самостоятельным вещным правом <8>. -------------------------------- <8> Ахметьянова З. А. Ограничение прав публичного собственника // Закон. 2003. N 11. С. 72.

ФЗ N 131-ФЗ закреплены права собственности за одним субъектом - муниципальным образованием, а актами муниципальных образований устанавливается иной собственник того же имущества - уполномоченные муниципальные органы. Но права последних всегда производны от прав муниципального образования, которые они представляют, а также от прав населения. На недопущение расширения круга собственников муниципального имущества направлено постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, который указал, что гражданским законодательством не предусмотрена возможность осуществления прав собственника муниципального имущества иными органами, кроме названных в ст. 125 Гражданского кодекса РФ. Полномочия собственника городского имущества осуществляют комитеты по управлению имуществом города <9>. -------------------------------- <9> Пункт 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 28 апреля 1997 г. N 13 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. N 7.

Однако ни само население, ни органы местного самоуправления не могут создавать имущество и оказывать социальные услуги населению. Этим занимаются специализированные предприятия, юридические лица. Такая практика соответствует положению ст. 125 ГК РФ, где закреплено право органов местного самоуправления делегировать полномочия по управлению и распоряжению муниципальной собственностью отдельным предприятиям и организациям. Без выявления признаков муниципальной собственности невозможно разрешить данную коллизию. Становление права муниципальной собственности связано с признанием населения территориальных образований, местных общин коллективными субъектами права публичной собственности. Под муниципальной собственностью в российском законодательстве понимается собственность муниципального образования <10>. Согласно ч. 1 ст. 215 ГК РФ муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Почти все территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, представляют собой административно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы, сельские округа (волости, сельсоветы) и иные поселения <11>. -------------------------------- <10> ФЗ N 131-ФЗ не дает непосредственного определения понятия муниципальной собственности. Согласно ст. 49 этого Закона экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также права муниципальных образований. В ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" давалось такое определение: муниципальная собственность - собственность муниципального образования. <11> Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление: Учеб. 2-е изд. Ростов н/Д, 2003. С. 123.

В связи с этим можно говорить о субъектах права муниципальной собственности, которые различаются по кругу предметов ведения как административно-территориальные образования - общины-поселения и иные муниципальные образования, названные ФЗ N 131-ФЗ. Из вышеуказанного, на наш взгляд, видно, что отличие муниципальной собственности от других форм состоит в том, что первичным субъектом - носителем прав муниципальной собственности - является население муниципального образования, объединенное не по признаку цели, а по признаку проживания на данной территории. Однако ГК РФ не признает правосубъектности населения муниципального образования, закрепляя в ст. 215, что от имени муниципального образования права собственности осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 <12>. Согласно Конституции РФ права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью принадлежат населению муниципального образования (ст. 130). Никакая часть населения не может выступать от имени всех иначе как по их поручению, данному в установленном законом порядке. -------------------------------- <12> Колюшин Е. И. Муниципальное право: Курс лекций. М., 2008. С. 347.

Права всех других субъектов производны от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам. От имени и в интересах муниципального образования действуют органы местного самоуправления, реализуя правомочия владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Однако реализация этих правомочий осуществляется ими необязательно и не главным образом в гражданско-правовых формах, каковыми служат разнообразные сделки, а в специфических формах управления и контроля. Осуществление отдельных вещных прав жителями некоторых территорий в отношении определенного имущества возможно на локальном уровне, на уровне ТОС. По своей природе это самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения в подъезде многоквартирного жилого дома, многоквартирном жилом доме, группе жилых домов, жилом микрорайоне, сельском населенном пункте, не являющемся поселением, на иных территориях проживания граждан. Во владении и пользовании ТОС могут находиться денежные средства физических и юридических лиц, построенные на эти средства сооружения, другое имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения. Как правило, многое входит в состав муниципальной собственности <13>. -------------------------------- <13> См., например: ст. 58 Устава Новосибирска // Бюл. органов городского самоуправления Новосибирска. 2007. N 58.

Как известно, для передачи любой собственности в управление (имеются в виду владение и пользование) с учетом специфического статуса, уникальной природы ТОС и его органов необходимо предусматривать возможность получения на особых условиях имущества от органов местного самоуправления. Думается, данный порядок должен быть закреплен в муниципальных правовых актах. Кроме того, этими же нормативными актами должны устанавливаться порядок владения, пользования и распоряжения имуществом ТОС, гарантии сохранения используемого и полученного от деятельности ТОС имущества непосредственно за этим ТОС, а также судьба данного имущества в случае ликвидации ТОС. Некоторые из этих вопросов уже решаются в муниципальных актах. Так, решением Совета депутатов Новосибирска от 4 марта 2003 г. N 222 "Об основных положениях о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования города Новосибирска" <14> предусмотрена возможность передачи имущества в безвозмездное пользование, в том числе ТОС. -------------------------------- <14> Вечерний Новосибирск. 2003. 2 апр.

Однако ТОС, обладая статусом юридического лица, может в соответствии с законом вести хозяйственную деятельность, получать от этого прибыль и расходовать ее на уставные цели, в частности на приобретение имущества, на которое уже не будет распространяться режим муниципальной собственности. В этом случае остается нерешенным вопрос об отнесении имущества ТОС к той или иной форме собственности. Определение "собственность ТОС" не включает, как уже упоминалось, указанные в цивилистической науке правомочия владения, пользования и распоряжения в полном объеме. В связи с этим говорить о собственности ТОС как об отдельной форме собственности неуместно. При обращении ТОС - юридического лица за регистрацией права собственности на приобретенное им недвижимое имущество оно должно получать свидетельство о праве частной собственности. Поэтому имущественные объекты, находящиеся в ведении ТОС, будут различаться по правовому режиму. Муниципальная собственность как форма публичной собственности принципиально отличается от собственности частной: первая служит общему благу, вторая удовлетворяет интересы одного лица (группы лиц) <15>. Особенности права муниципальной собственности предопределяют необходимость выхода за традиционные для советского и современного российского права рамки понимания юридического лица как организации либо коммерческой, либо некоммерческой. Для однозначного определения правового режима имущества ТОС, возможно, нужны институализация и закрепление в российском праве понятия "юридическое лицо публичного права". -------------------------------- <15> Колюшин Е. И. Указ. соч. С. 351.

------------------------------------------------------------------

Название документа