Формирование имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации

ФОРМИРОВАНИЕ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И. В. БЕРЕНШТЕЙН

Беренштейн И. В., соискатель кафедры предпринимательского права Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, председатель Правления некоммерческого партнерства "Центр перспективного развития", заместитель Генерального директора, партнер ООО "Лекс-Инвест Аудит".

Система мер, направленных на реформирование коммунального комплекса Российской Федерации, подразумевает необходимость включения государственного и муниципального имущества в рыночные отношения путем создания и развития новых форм взаимодействия государства и бизнеса в целях повышения эффективности управления и привлечения капиталовложений в отрасль. В настоящее время большая часть основных имущественных фондов систем водоснабжения и водоотведения находится в государственной и муниципальной собственности и передана в хозяйственное ведение государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Необходимость повышения эффективности использования систем водоснабжения и водоотведения, привлечения технологических и финансовых ресурсов для их реконструкции, модернизации и нового строительства ставит вопрос об изменении имущественных отношений в данной сфере. Анализ зарубежного опыта в области организации управления и использования систем водоснабжения и канализации позволяет выделить три основные модели преобразований <1>, направленных на решение вышестоящих задач. Первая модель, назовем ее условно "английская", предполагает полную приватизацию инженерной инфраструктуры с переложением всех рисков ее функционирования на частный сектор. Вторая модель, назовем ее "немецкая", поскольку она получила наиболее широкое распространение в Западной Германии, подразумевает акционирование государственных или муниципальных унитарных предприятий в соответствии с законодательством о приватизации, в результате чего инженерная инфраструктура переходит в собственность акционерного общества, где все или часть акций принадлежат государству (муниципалитету). Третья модель, "французская", в наибольшей степени отвечает задаче построения партнерских отношений государства и бизнеса, о чем так много говорится в настоящее время с высоких трибун. Согласно этой модели инженерная инфраструктура остается в собственности муниципальных образований или субъектов Российской Федерации, а право ее использования в целях производства и продажи товаров (работ, услуг) передается (делегируется) на конкурсной основе управляющей компании на основе договора. -------------------------------- <1> См.: Сиваев С. И низы не прочь, и верхи могут! Реформа коммунального хозяйства - это прежде всего революция в системе отношений // Материалы интернет-сайта www. urbaneconomics. ru.

Пока выбор модели для публичного собственника законодательно не регламентирован. Каждый муниципалитет либо субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, как поступить со своим водоснабжающим предприятием, вплоть до того, чтобы оставить его как есть - унитарным предприятием. Однако в рамках реформы ЖКХ проводятся попытки законодательным путем направить процесс структурных преобразований в отрасли по "французским" рельсам, а именно: ограничить объекты инженерной инфраструктуры в обороте, исключив возможность их отчуждения из муниципальной собственности и одновременно запретив их передачу в хозяйственное ведение или оперативное управление. Таким образом, собственники таких объектов - муниципальные образования - будут вынуждены на договорной основе передавать их во временное владение или пользование эксплуатирующим организациям. Действительно, в настоящее время использование механизма приватизации в целях включения инженерной инфраструктуры в рыночные отношения представляется нецелесообразным, поскольку в стране отсутствуют условия, которые могли бы обеспечить эффективность применения такого механизма. Как уже упоминалось выше, концептуальные подходы к реформированию жилищно-коммунального хозяйства предусматривают в качестве задач реформирования в том числе создание конкуренции на рынке коммунальных услуг и привлечение инвестиций в коммунальный сектор. С нашей точки зрения, ни та ни другая задача не может быть решена путем передачи основных фондов коммунального комплекса в частные руки. Когда речь идет о деятельности монополиста, то говорить о конкуренции на рынке не приходится вообще. Можно говорить лишь о конкуренции за рынок. Передача имущества, составляющего основу деятельности по оказанию коммунальных услуг, в частные руки пресекает возможность создания условий конкуренции за рынок: вместо государственного монополиста на рынок выходит частный монополист. Что касается инвестиций, то применение предусмотренной законодательством о приватизации процедуры создания на базе унитарного предприятия открытого акционерного общества, где 100% акций принадлежит муниципалитету, можно считать обоснованной лишь в том случае, если бюджет соответствующего муниципального образования может обеспечить акционерное общество необходимым объемом инвестиционных ресурсов. Привлечение частных инвестиционных ресурсов путем продажи части акций такого акционерного общества представляется на настоящем этапе затруднительным. Как показывает практика, несмотря на плачевное состояние сетевого хозяйства, стоимость переоценки сетей, которыми владеют предприятия коммунального комплекса, превышает их остаточную балансовую стоимость в три-четыре раза. Ни один заявивший о себе на сегодняшний день потенциальный инвестор не готов выкупать у государства или муниципального образования акции коммунального предприятия по цене, исчисленной исходя из стоимости переоценки основных фондов такого предприятия (мы не говорим здесь о желании "инвесторов" сначала выкупить акции, а уже затем провести переоценку имущества и привлечь инвестиции путем выпуска акций в обращение на организованном рынке ценных бумаг). Необходимо также отдавать себе отчет в том, что системы коммунального снабжения имеют ключевое значение для жизнеобеспечения населения Российской Федерации. В масштабах страны можно констатировать отсутствие у частного бизнеса опыта управления коммунальными инфраструктурными системами, отсутствие условий для формирования сбалансированной тарифной политики, а также отсутствие необходимых инвестиционных возможностей у заинтересованных операторов. При таком положении дел передача прав собственности на инфраструктурные объекты в частные руки чревата непредсказуемыми социально-экономическими последствиями. В то же время в соответствии с действующим законодательством муниципальные образования вправе самостоятельно определять судьбу объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе и принимать решение об их приватизации. Ранее приватизация объектов инженерной инфраструктуры (в том числе электро-, тепло - и газоснабжения, водопроводно-канализационного хозяйства, наружного городского освещения) и внешнего благоустройства городов, а также предприятий, осуществляющих эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов, была запрещена Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий". Аналогичное положение было закреплено в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г. (утверждена Постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. N 2980-1). В дальнейшем вышеуказанные нормы утратили силу. Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425 была утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. В ней, в частности, говорится: "Основные фонды подотраслей коммунального хозяйства целесообразно подразделять на две группы. Одна (так называемые технологические фонды) включает инженерную инфраструктуру - сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и тому подобное. Вторая (производственные фонды) состоит из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой группы. Сюда входят гаражи, мастерские, производственные здания и тому подобное... При акционировании предприятий жилищно-коммунального хозяйства необходимо учитывать различный порядок приватизации производственной и технологической частей основных фондов". Хотя, как показано выше, концепция реформирования ЖКХ и предусматривает необходимость применения различных подходов к приватизации технологических и производственных фондов предприятий коммунального комплекса, законодательство в сфере приватизации этого никак не учитывает. Следует признать, что на сегодняшний день возможность приватизации имущества предприятий коммунального комплекса напрямую не ограничена законом. Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлены особенности приватизации отдельных видов имущества. В частности, указано, что не могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия используемые по назначению жилищный фонд и объекты его инфраструктуры. До настоящего времени ни одно ведомство не дало разъяснений о том, какое именно имущество относится к объектам инфраструктуры жилищного фонда. Думается, что вступлением в силу с 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЖК РФ) в этом вопросе следует руководствоваться его положениями, определяющими понятие жилищного фонда как совокупности жилых помещений, а также устанавливающими состав общего имущества многоквартирного дома. На основе анализа норм ЖК РФ к объектам инженерной инфраструктуры жилищного фонда следует относить внутридомовые сети и оборудование, а также сети и иное имущество, находящееся как на земельном участке, составляющем общее имущество многоквартирного дома, так и за его пределами, если они предназначены для обслуживания жилых помещений в этом доме. Иными словами, сети и иные сооружения систем электро-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, эксплуатируемые ресурсоснабжающими предприятиями, объектами инженерной инфраструктуры жилищного фонда не являются. Законодательство о банкротстве предусматривает возможность перехода объектов коммунальной инфраструктуры, принадлежащих должнику на праве хозяйственного ведения, в частную собственность. Законодательство об исполнительном производстве не содержит запрета на реализацию таких объектов с торгов, хотя и предусматривает ряд особенностей при их проведении. В таком положении вещей нет, казалось бы, ничего опасного - любое имущество, не изъятое из оборота и не ограниченное в обороте, может свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом. Однако, как уже говорилось, в отсутствие четкого представления о составе технологической части основных фондов предприятий сферы коммунального обслуживания, ее реальной стоимости, в отсутствие разработанных программ по поддержанию, восстановлению и модернизации имущества, при наличии у водоснабжающих предприятий многомиллионных долгов приход частного собственника нельзя признать подготовленным. В Англии к приватизации в сфере водоснабжения тщательно готовились на государственном уровне. Сначала сотни муниципальных компаний были переведены в собственность десяти региональных государственных компаний, а затем приватизированы. Перед приватизацией государство списало все долги водоснабжающих предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на балансовый учет <2>. Опыт проведения работ по технической инвентаризации, описанию и государственной регистрации ведущих водоканалов России показывает, что в результате выявляется несоответствие данных балансового учета с реальным положением вещей, которое может достигать 60%. Это яркая иллюстрация отсутствия у публичного собственника мало-мальски приближенного к действительности представления о составе принадлежащих ему объектов ВКХ, что, с нашей точки зрения, также говорит не в пользу приватизации инфраструктурных объектов. -------------------------------- <2> См.: Материалы на сайте www. comhoz. ru. Реформа ЖКХ по-английски. 2004 г.

На волне неприятия приватизации в коммунальной сфере была предпринята попытка ее запрета законодательным путем. В качестве обоснования необходимости запрета приватизации имущества коммунальной сферы, перехода его в частную собственность в процессе реализации процедур банкротства и исполнительного производства приводился тезис о необходимости обеспечения имущественной основы для реализации муниципальными образованиями полномочий в сфере организации коммунального обслуживания в соответствии с законодательством о местном самоуправлении. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> на местное самоуправление возложено осуществление функций по обеспечению коммунального обслуживания: организации водоснабжения и водоотведения, а также снабжения газом, теплом и электричеством населения и предприятий муниципального образования. В свете указанных положений Федерального закона, а также общей концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации требуется создание экономических, организационных и правовых механизмов, которые позволили бы муниципальным образованиям самостоятельно и эффективно решать вопросы местного значения, для чего необходимо установить, какие инструменты следует иметь муниципальному образованию для решения вопроса организации газо-, электро-, тепло-, водоснабжения и водоотведения потребителей в своем регионе. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Одним из эффективных рычагов для выполнения этой задачи является наличие у муниципального образования имущественной основы для организации коммунального обслуживания, а именно: осуществление муниципальным образованием права собственности в отношении имущества, составляющего технологическую часть основных фондов коммунального комплекса. Данный тезис вовсе не означает необходимости эксплуатации указанного имущества непосредственно муниципальным образованием. Напротив, для управления объектами коммунальной инфраструктуры целесообразно привлекать частные компании, способные предоставить в этих целях как инвестиционные, так и технологические, управленческие ресурсы. В целях обеспечения указанного механизма предлагалось ограничить объекты коммунальной инфраструктуры в обороте, установив на них исключительное право муниципальной собственности. Именно этому служил проект Федерального закона "Об особенностях регулирования оборота имущества коммунальной сферы". Он устанавливал порядок отнесения имущества, составляющего технологические фонды предприятий коммунального комплекса, и необходимого для реализации полномочий муниципальных образований в вопросах организации водоснабжения, водоотведения, снабжения потребителей газом, теплом и электричеством, к исключительной собственности муниципальных образований. Отнесение объектов имущества сферы коммунального обслуживания к собственности муниципальных образований предлагалось производить в соответствии с территориальным признаком и полномочиями, которые отведены муниципальным образованиям различных уровней Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления". Как бы то ни было, но ограничение объектов коммунальной инфраструктуры в обороте затрагивает права частных собственников на эти объекты, а таких в сфере водоснабжения и канализации на начало 2004 г. насчитывалось не менее 17% <4>, а в коммунальной электроэнергетике - 37% (за 2004 - 2005 гг. эти показатели только возросли). Таким образом, принятие федерального закона о порядке отнесения отдельных видов имущества коммунальной сферы к исключительной муниципальной собственности повлекло бы необходимость принудительного отчуждения ранее приватизированного имущества в муниципальную собственность, т. е. его деприватизацию. -------------------------------- <4> Вестник Госстроя России. 2004. N 5. С. 20.

Возможность осуществления деприватизации как одной из разновидностей национализации в принципе признается специалистами в области управления публичной собственностью. Так, авторы учебника "Управление государственной собственностью" под редакцией В. И. Кошкина полагают, что национализацию целесообразно осуществлять, например, для сохранения отраслей, имеющих стратегическое значение для обеспечения безопасности страны, отраслей, необходимых обществу, но в которые частный капитал не идет либо идет в недостаточном объеме, а также для защиты потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий. При этом авторы ссылаются на западный опыт, когда к национализации прибегали "там, где не было возможности преодолеть негативные последствия естественной монополии рыночными методами" <5>. -------------------------------- <5> Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В. И. Кошкина. М., 2002. С. 269.

Соглашаясь с этой точкой зрения, полагаем все же, что в рассматриваемом случае было бы нецелесообразно обязывать собственника передавать принадлежащие ему объекты коммунальной инфраструктуры в муниципальную казну, а на муниципальную казну возлагать бремя выкупа этих объектов. В противном случае необходимость компенсации собственникам рыночной стоимости передаваемого в казну имущества потребовала бы от муниципалитетов немалых финансовых затрат и организационных ресурсов. В этой связи предлагалось распространить действие Федерального закона "Об особенностях регулирования оборота имущества в коммунальной сфере" только на те объекты, которые на момент вступления закона в силу не находились в собственности физических или юридических лиц. Иными словами - ограничить в обороте только те объекты, которые не были ранее приватизированы либо перешли в частную собственность по иным предусмотренным законом основаниям. В результате принятия законопроекта собственниками объектов коммунальной инфраструктуры наряду с муниципальными образованиями могли бы быть юридические и физические лица, если они приобрели указанные объекты до момента введения ограничений. Имущество этих лиц находилось бы в свободном обороте (отчуждалось, передавалось по наследству и т. п.). Кроме того, лица, инвестирующие собственные средства в создание объектов коммунальной инфраструктуры, смогли бы приобретать право собственности на них, если иное не установлено инвестиционными договорами. Таким образом, можно предположить, что если бы в муниципальном образовании на момент вступления в силу закона имущество коммунального комплекса было муниципальным, то возможность его перехода в частную собственность была бы существенно затруднена и коммунальный комплекс развивался бы на основе арендных и концессионных отношений, как это происходит во Франции. Если же на момент введения ограничений в муниципальном образовании сложились бы хозяйственные общества, имеющие в собственности объекты коммунальной инфраструктуры, эксплуатирующие и обслуживающие эти объекты, то принятие закона не препятствовало бы их текущей и инвестиционной деятельности. Помимо установления ограничений на оборот отдельных видов имущества коммунальной сферы законопроект "Об особенностях регулирования оборота имущества коммунальной сферы" был призван определить ряд особенностей оборота имущества, попадающего в сферу его действия. Отнесение имущества к исключительной собственности муниципальных образований сопряжено с наложением запрета на совершение с таким имуществом сделок, которые направлены или могут повлечь отчуждение такого имущества (продажа, внесение в уставный капитал хозяйственных обществ или товариществ, внесение в качестве паевого взноса в кооператив, залог и т. д.). Данное имущество подлежало бы изъятию из конкурсной массы предприятий-банкротов, которым такое имущество ранее было передано на праве хозяйственного ведения. На это имущество не могло бы быть обращено взыскание по долгам предприятий, которые осуществляют управление таким имуществом, например, в случае передачи его в доверительное управление. Кроме того, в целях стимулирования развития механизмов повышения эффективности использования муниципальной собственности в коммунальном секторе упомянутый законопроект устанавливал запрет на передачу объектов коммунальной инфраструктуры в хозяйственное ведение и оперативное управление, обязывая тем самым публичного собственника передавать их в эксплуатацию хозяйствующим субъектам на основе договора. Как видим, в результате принятия такого закона сложилась бы ситуация, когда одни и те же виды имущества, используемые предприятиями коммунального комплекса в своей деятельности, в одних местностях были бы ограничены в обороте, а в других - были бы полностью оборотоспособны. С нашей точки зрения, это необоснованно поставило бы муниципальные образования, а также потенциальных инвесторов в заведомо неравные условия, преградив ряду муниципальных образований возможность самостоятельно определять судьбу муниципального имущества, в том числе путем его приватизации, а предпринимателям - свободно избирать способ ведения предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения на данной территории, в том числе путем участия в уставном капитале водоснабжающих предприятий. Муниципальные образования, где имущество коммунальной сферы ограничивалось бы в обороте, вынуждены были бы отвечать по долгам коммунальных унитарных предприятий иным имуществом муниципальной казны. Кроме того, в этом случае аргументация необходимости ограничения оборота имущества коммунальной сферы как меры, обеспечивающей имущественную основу для осуществления муниципальным образованием своих полномочий, утрачивает свой первоначальный смысл. Получается, что те муниципальные образования, в которых предприятие водоснабжения к моменту принятия закона было приватизировано, не нуждаются в такой имущественной основе. В экономической литературе в отношении целей управления публичной собственностью справедливо отмечается, что развитие публичной собственности как цель управления не подразумевает ее объемный рост, наращивание массы объектов публичной собственности, сопротивление ее преобразованию в частную собственность. "Было бы глубоко ошибочным сводить всю гамму разнообразных экономических отношений к отношениям собственности и считать, что эффективность управления и функционирования экономики в целом и экономических объектов зависит только от того, кому они принадлежат, от формы собственности на средства производства. Обладать правом собственности на объект еще не значит заведомо быть рачительным хозяином и умелым управленцем" <6>. -------------------------------- <6> Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В. И. Кошкина. М., 2002. С. 23.

Думается, что законодательное обеспечение процесса структурных преобразований в отрасли должно носить иной характер и основываться на других теоретических предпосылках. Мы понимаем, что с учетом жизнеобеспечивающего значения систем водоснабжения и водоотведения ограничений избежать не удастся. Но эти ограничения должны носить не частичный, произвольный, а системный характер, быть обоснованными и направленными на достижение вполне определенных целей: обеспечение безопасности Российской Федерации, защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц, обеспечения единства экономического пространства и т. п. Так, с древних времен различным правовым порядкам известны ограничения права собственности, круг которых достаточно разнообразен. В юридической литературе нет единого мнения о природе ограничений права собственности <7>. Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ признают принцип неприкосновенности собственности и курса развития национальной экономики по рыночной модели, которая в целом не приемлет каких-либо ограничений в осуществлении собственниками правомочий владения, пользования и распоряжения. Однако по мысли профессора А. Г. Быкова, "гражданское право как право гражданского оборота по сути своей асоциально и политически индифферентно и не может быть иным... Государство, коль скоро оно провозглашено Конституцией Российской Федерации как социальное, имеет право и обязано возложить на предпринимательскую деятельность (базовую и единственную пока выработанную современной цивилизацией общественную форму организации экономической деятельности по производству и реализации товарного продукта) социальные функции и решение социальных задач. По существу, это означает, что наряду с экономической составляющей предпринимательской деятельности имеет место социальная составляющая" <8>. Поэтому законодательное ограничение абсолютного вещного права - права собственности, если оно обосновано необходимостью решения социальных задач, "не означает возврат к административно-плановому управлению экономикой государства, но свидетельствует о возвращающемся понимании необходимости возложения социальной ответственности на собственника" <9>. -------------------------------- <7> См.: Камышанский В. П. Право собственности на недвижимость: вопросы ограничений. Элиста, 1999. С. 133 - 217. <8> Быков А. Г. О содержании курса предпринимательского права и принципах его построения. Предпринимательское право в рыночной экономике. М., 2004. С. 61. <9> Блинкова Е. В. Ограничение права собственности на объекты электросетевого хозяйства // Правовые вопросы недвижимости. М., 2004. N 2. С. 9.

Классическим примером ограничения правомочий владения, пользования и распоряжения является установление целевого назначения для некоторых объектов права собственности. Так, в соответствии с земельным законодательством собственник не вправе использовать предоставленный ему земельный участок не по целевому назначению, а нарушение собственником земельного участка экологических требований, требований рационального землепользования влечет риск утраты им права собственности на земельный участок. Строго целевое назначение имеют также объекты жилого фонда - дома, квартиры, комнаты, которые предназначены исключительно для проживания в них граждан. "Установление целевого назначения для соответствующих объектов и связанное с этим ограничение возможностей их собственников служит обеспечению важного публичного интереса. При этом собственник вовсе не лишается своих правомочий. Речь идет об установлении законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным" <10>. -------------------------------- <10> Гражданское право: Учебник. Том 1 / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М., 2003. С. 487.

Профессор Е. А. Суханов различает установление границ права собственности и установление ограничения (пределов) осуществления права собственности, к каковым относится, например, необходимость получения плательщиком ренты согласия рентополучателя на совершение сделки по отчуждению имущества, приобретенного по договору пожизненного содержания с иждивением (ст. 601 ГК РФ) <11>. -------------------------------- <11> Там же.

Собственники объектов культурного наследия (а ими могут быть как публичные образования, так и частные лица) должны обеспечивать допуск граждан к этим объектам, получать разрешения на совершение определенных действий в отношении этих объектов, отчуждать объекты только тем лицам, которые удовлетворяют требованиям, предъявляемым к ним законом, не вправе по своему усмотрению уничтожать объекты, несут иные обязанности, установленные законодательством об объектах культурного наследия (см. Федеральный закон N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"). Тем самым вне зависимости от принадлежности имущества обеспечивается его сохранность, общедоступность и использование в культурных целях. Так или иначе, но упомянутые примеры ограничений права собственности или ограничений собственников в осуществлении своего права представляются вполне совместимыми с принципами неприкосновенности права собственности, свободы осуществления предпринимательской деятельности и рыночным характером складывающихся в обществе экономических отношений. Полагаем, что подобный механизм можно использовать и для обеспечения безопасного, бесперебойного функционирования систем водоснабжения и водоотведения. Тем более что он уже воспринят энергетическим законодательством. Так, в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" Правительство Российской Федерации Постановлением от 28 октября 2003 г. N 648 утвердило Положение об отнесении объектов электросетевого хозяйства к Единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в Единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть. Собственники и иные законные владельцы таких объектов ограничиваются в осуществлении своих прав. Федеральный закон "Об электроэнергетике" установил ограничение права пользования и распоряжения объектами электросетевого хозяйства. Во-первых, Законом установлены особенности вывода объектов электроэнергетики из эксплуатации. В целях недопущения ущемления прав и иных законных интересов субъектов энергетического рынка и потребителей электрической энергии собственники и иные законные владельцы оборудования по производству электрической энергии, объектов электросетевого хозяйства обязаны осуществлять согласование с системным оператором временного вывода объектов электроэнергетики из эксплуатации для осуществления ремонта, за исключением аварийных ситуаций. Окончательный вывод объектов электросетевого хозяйства производится их собственниками и иными законными владельцами по согласованию с системным оператором и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Системный оператор и уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти обязаны предоставить собственнику или законному владельцу такое согласование, но в случае угрозы возникновения дефицита электрической энергии на оптовом рынке (дефицита пропускной способности на отдельных участках электрической сети) они вправе приостановить вывод из эксплуатации оборудования и объектов электросетевого хозяйства на срок до двух лет с обязательством компенсировать собственнику или иному законному владельцу убытки от продолжения эксплуатации таких объектов. Более того, в случае уведомления собственником или иным законным владельцем объектов электроэнергетики об их намерении прекратить использование данных объектов Правительство РФ вправе потребовать от собственника или иного законного владельца выставить эти объекты на продажу, а при отсутствии желающих приобрести такие объекты осуществить их выкуп в целях сохранения системы жизнеобеспечения населения, проживающего на данной территории. Таким образом, Федеральный закон "Об электроэнергетике" ограничил право собственников и иных законных владельцев в части отказа от использования объектов электросетевого хозяйства, входящих в Единую национальную электрическую сеть. Во-вторых, Федеральным законом "Об электроэнергетике" установлено ограничение на использование объектов электросетевого хозяйства в части права заключения договоров на оказание с их использованием услуг по передаче электрической энергии. Как правильно замечает Е. В. Блинкова, "данное ограничение не следует смешивать с ограничением принципа свободы договора и конструкцией ст. 426 ГК РФ (публичный договор), поскольку первое касается именно права собственности. Если собственник (коммерческая организация или индивидуальный предприниматель) осуществляет предпринимательскую деятельность по оказанию услуг по передаче электрической энергии, то для него заключение договора обязательно в силу ст. 426 ГК РФ. Если собственник не оказывает подобные услуги, но на законных основаниях владеет, пользуется и распоряжается объектами электросетевого хозяйства, то на него ст. 426 ГК РФ не распространяется, а обязательность заключения договора ограничивает именно право собственности" <12>. -------------------------------- <12> Блинкова Е. В. Ограничение права собственности на объекты электросетевого хозяйства // Правовые вопросы недвижимости. М., 2004. N 2. С. 9.

Замечательно еще и то, что указанные ограничения относятся не только к пределам осуществления права собственности, но и к пределам осуществления иных прав в отношении данных объектов, которые могут находиться в аренде, доверительном управлении или принадлежать унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения. Наряду с ограничениями прав собственников и иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства закон устанавливает достаточно эффективные механизмы их защиты. Не допускается введение иных, кроме установленных законом, ограничений прав собственников или иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, входящих в Единую национальную электрическую сеть. В случае нарушения Единой национальной электрической сетью существенных условий договора о порядке использования входящих в нее объектов ограничения прав собственников или иных законных владельцев в части ограничения права заключения договоров оказания услуг по передаче электрической энергии не применяются. Разногласия о праве заключения таких договоров разрешаются во внесудебном порядке, определяемом Правительством РФ. Таким образом, энергетический рынок Российской Федерации воспринял возможность введения ограничений правомочий пользования и распоряжения объектами электросетевого хозяйства в целях обеспечения единства экономического пространства в сфере обращения электрической энергии, недопущения распада единой энергосистемы Российской Федерации, возникновения на рынке дефицита электрической энергии. По нашему мнению, практику введения подобных ограничений можно распространить и на отношения собственности, складывающиеся в сфере водоснабжения и водоотведения. Здесь, правда, не существует единого национального (общероссийского) рынка. Однако масштабы рынка в данном случае не имеют принципиального значения. Если сегодня существует определенный страх перед приходом частных собственников к управлению водоканалами, то необходимо установить для них такие рамки осуществления прав собственности в отношении объектов водопроводно-канализационного хозяйства, которые бы сделали поступки собственника предсказуемыми. Необходимо исключить ситуацию, когда предприниматель, владеющий на праве собственности, например, сооружениями по очистке сточных вод, утратив коммерческий интерес в их использовании, просто повесит на дверь амбарный замок и прекратит эксплуатацию объекта, являющегося обязательным звеном в технологическом процессе приема стоков, либо уничтожит его. Речь, как мы видим, идет об ограничении гражданских прав, которое может устанавливаться только законами Российской Федерации, но не ее субъектов и уж тем более не актами муниципальных образований. Следовательно, потребуется урегулировать данные вопросы путем принятия федерального закона. Можно ли сделать это в рамках технических регламентов? Полагаем, что это будет затруднительно. Ведь объектами технического регулирования, в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", являются продукция, процессы ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а не общественные отношения, складывающиеся по поводу имущества, являющегося средством производства такой продукции. Таким образом, мы приходим к выводу о необходимости принятия федерального закона, который регулировал бы общие начала построения и функционирования водопроводно-канализационного комплекса на территории Российской Федерации, устанавливал бы принципы осуществления предпринимательской деятельности и государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения. Выше уже упоминалось о том, что действующие концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства рассматривают в качестве одного из наиболее влиятельных факторов, тормозящих внедрение рыночных механизмов в коммунальный комплекс, преобладание в нем доли унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Вопрос об отказе от использования права хозяйственного ведения в коммунальной сфере стоит действительно очень остро <13>. Периодически с высоких трибун произносятся речи о необходимости "ликвидации" права хозяйственного ведения <14>, причем сроки называются самые разные - начиная с 2006 и кончая 2010 г. При этом, насколько нам известно, правовой механизм, обязывающий публичных собственников отказаться от передачи объектов коммунальной инфраструктуры в хозяйственное ведение, до настоящего времени не выработан. -------------------------------- <13> См., например: Марафон вокруг "Петровского" // Недвижимость и строительство Санкт-Петербурга. 2002. N 01(183). <14> Автор прослушал выступление главы Департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Минрегионразвития С. И. Круглика на VI Всероссийском форуме "Стратегия развития жилищной и коммунальной сфер Российской Федерации". Москва, Отель "Космос", 16 - 17 марта 2005 г.

Тезис о необходимости исключения институтов права хозяйственного ведения и права оперативного управления из сферы их применения по отношению к имуществу коммунального комплекса заслуживает более подробного исследования. В юридической литературе вопрос о перспективах использования в современном гражданском праве институтов права хозяйственного ведения и права оперативного управления поднимается довольно часто. Так, профессор Е. А. Суханов считает, что наличие в гражданском обороте Российской Федерации субъектов-несобственников является "прямым следствием переходного характера этого оборота, сохранения в нем некоторых элементов огосударствленной экономики" <15>. Речь идет о том, что "юридическая конструкция унитарного предприятия представляет собой порождение государственной экономики, в которой госпредприятия были основными хозяйствующими субъектами. Государство как единый собственник создавало предприятия, утверждало им уставы, назначало их органы управления и, по сути, руководило всей деятельностью предприятий, формально не отвечая за ее результаты, но оставаясь при этом собственником их имущества. Само госпредприятие признавалось самостоятельным юридическим лицом, по долгам которого учредитель (государство) ответственности не несло. Фактически государство в лице своих предприятий, заключавших сделки друг с другом, имело дело с самим собой, поскольку никакого отчуждения из государственной собственности при этом не происходило. Поэтому и основные фонды таких предприятий были забронированы от взыскания кредиторов, а ответственность предприятий ограничивалась имеющимися у предприятия денежными средствами. Ясно, что с такими контрагентами могли иметь дело лишь подобные им организации, а для частных собственников такое сотрудничество не только странно, но опасно" <16>. Аналогичной точки зрения придерживается В. А. Дозорцев <17>. -------------------------------- <15> Суханов Е. А. Юридические лица, государственные и муниципальные образования // Хозяйство и право. 1995. N 4. С. 8 - 9. <16> Гражданское право: Учебник. Том 1 / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2003. <17> См.: Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 252 - 254.

Альтернативой унитарным предприятиям предлагается организационно-правовая форма акционерных обществ. Преобразование унитарных предприятий в акционерные общества с государственным участием выдается зачастую за панацею от неэффективности института хозяйственного ведения <18>. При этом, однако, не учитывается, что "неумение отдельных лиц эффективно управлять имуществом не сможет при отказе от институтов хозяйственного ведения и оперативного управления превратиться в высококвалифицированное и результативное управление имуществом публичного собственника через хозяйственные общества" <19>. Сложившаяся "практика хозяйствования свидетельствует о неэффективности участия публичных образований в коммерческих организациях в результате перехода к последним права собственности на имущество РФ, субъектов РФ, муниципальных образований" <20>. Так, Ю. К. Толстой считает, что отказ использования права хозяйственного ведения в гражданском обороте является, по сути, "втискиванием соответствующих юридических лиц в прокрустово ложе хозяйственного товарищества или общества" <21>. -------------------------------- <18> См., например: Грязневич В. КУГИ "закручивает гайки" // Дело. 1999. 28 июня. С. 7; Козырев М. Денег не дадут, но советом помогут // Эксперт. 1997. N 7. С. 21. <19> Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. С. 226. <20> Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 34. <21> Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права. М., 2000. С. 111.

Одним из мотивов сохранения и расширения использования институтов хозяйственного ведения и оперативного управления в гражданском праве РФ называется "внутренне присущее" указанным правам свойство совмещать в себе, "с одной стороны, значительные полномочия учредителя носителей данных прав (учредителя, сохраняющего право собственности на имущество, переданное учреждению и унитарному предприятию), с другой - возможность учреждения, унитарного предприятия обособлять имущество на указанных правах как собственное. Иными словами, правовая конструкция хозяйственного ведения и оперативного управления позволяет удачно совмещать значительную степень контроля со стороны собственника с достаточной для успешного ведения уставной деятельности самостоятельностью унитарного предприятия и учреждения. Данное свойство незаменимо для тех видов деятельности и сфер общественной жизни, в которых получение прибыли является лишь сопутствующей, не первоочередной целью, а именно в сферах общественно полезных интересов" <22>. В подтверждение указанного тезиса приводится пример успешного функционирования субъектов, аналогичных российским унитарным предприятиям и учреждениям, в Западной Европе и Америке. "Предприятия и организации, принадлежащие государству, играют ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожных и авиаперевозок... а в ряде стран, например в Великобритании, Германии, Италии, Нидерландах, Франции, - и в энергетике" <23>. В Европе "общепризнанным стало мнение, согласно которому общественные интересы при осуществлении" деятельности по удовлетворению спроса населения в услугах транспорта, связи, ресурсоснабжения "будут лучше обеспечены при условии публичного управления" <24>. -------------------------------- <22> Петров Д. В. Там же. С. 222. <23> Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М., 1996. С. 28. <24> Фурнье Ж. Предприятия публичного сектора в странах Европейского Союза. М., 2001. С. 66.

Изучение практического опыта работы предприятий водопроводно-канализационного комплекса показало, что в действительности многие из них испытывают определенные неудобства в осуществлении предпринимательской деятельности, причиной которых служит конфликт интересов собственника, создавшего унитарное предприятие для выполнения определенной социально значимой цели, и самого предприятия, деятельность которого должна быть подчинена целям извлечения прибыли, поскольку в противном случае ставится под сомнение коммерческий характер такого предприятия. В ряде случаев действия собственника, направленные на изъятие у предприятия доходов от отдельных сделок и лишение его тем самым доверия кредиторов, ставят унитарное предприятие в заведомо невыгодное положение по сравнению с другими лицами. Широко используются методы административного давления на руководство предприятия, что зачастую заставляет его принимать решения, идущие вразрез с интересами предприятия как коммерческого юридического лица, например, отказ от взыскания дебиторской задолженности по исполнительным листам к предприятиям и организациям с участием собственника и т. п. В ряде регионов происходит изъятие имущества (части имущества) из хозяйственного ведения унитарных предприятий при сохранении за ними установленных уставами функций, что противоречит действующему законодательству о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Такая практика получила широкое распространение в тех муниципальных образованиях, где коммунальные предприятия не имеют перспективы расплатиться со своими долгами. Передача имущества таких предприятий в казну муниципального образования бронирует его от взыскания кредиторов предприятия. Такое положение вещей несомненно нарушает стабильность гражданского оборота, создает унитарным предприятиям имидж "мыльных пузырей", которые могут лопнуть в любой момент, удобный собственнику и не удобный кредиторам. Те унитарные предприятия коммунальной сферы, которые работают достаточно стабильно, испытывают трудности при организации управления предприятием, поскольку принятие мало-мальски серьезных управленческих и экономических решений требует длительной процедуры согласования с собственником. И все же возьмем на себя смелость утверждать, что даже при всех перечисленных недостатках отказаться от использования института права хозяйственного ведения для организации деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения, особенно в крупных населенных пунктах, пока не представляется возможным. Мы вовсе не считаем, что не надо ничего менять, но придерживаемся той точки зрения, что "нельзя искусственно душить государственные предприятия" <25>, тем более не создав для них эффективной альтернативы. -------------------------------- <25> Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2001. С. 150.

Как утверждалось выше, приватизация путем создания на базе имущественного комплекса унитарного предприятия акционерного общества со 100%-ным государственным (муниципальным) участием не решает проблем, стоящих перед предприятиями водопроводно-канализационного комплекса. Для перехода же на договорные отношения в этой сфере требуется ряд предпосылок, в том числе создание правовой базы эксплуатации имущества "социального назначения" частными компаниями. В этом смысле мы считаем большим шагом вперед принятие закона о концессионных соглашениях, который регулировал бы отношения по предоставлению имущества муниципальной казны во временное владение и пользование хозяйствующим субъектам независимо от их организационно-правовых форм, с возложением на последних обязательств по использованию муниципального имущества в общественно значимых целях, а также инвестированию в объекты имущества, переданные в концессию. Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы: - основной тенденцией развития общественных отношений по поводу имущества, составляющего основу деятельности по снабжению населения водой и отведению стоков, является отказ от использования института права хозяйственного ведения в данной системе отношений как тормозящего применение рыночных механизмов в сфере водоснабжения и канализации. Данная тенденция продиктована скорее политическими факторами, нежели соображениями экономического или правового порядка, поскольку экономическая эффективность деятельности субъектов естественных монополий в наименьшей степени зависит от организационно-правовой формы таких субъектов и формы собственности на средства производства; - альтернативой передачи основных имущественных фондов ВКХ в хозяйственное ведение унитарным предприятиям являются, во-первых, передача данного имущества в собственность открытого акционерного общества в процессе приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия либо изъятие имущества в казну с последующей передачей эксплуатирующей организации на основе договора; - данным преобразованиям должна предшествовать большая работа в части технической инвентаризации и регистрации прав собственности на объекты недвижимости водопроводно-канализационного хозяйства. Для ускорения и облегчения данного процесса предлагается нормативно закрепить понятие и принципы формирования производственно-технологических комплексов систем водоснабжения и канализации как объектов недвижимого имущества, признав за собственником право самостоятельно формировать такие комплексы; - предоставить публичным собственникам на местах самостоятельно определять пути преобразования имущественных отношений в водопроводно-канализационном комплексе, сохранив за ними возможность использования института права хозяйственного ведения для организации водоснабжения и канализации на своей территории; - принять меры для законодательного ограничения прав собственников объектов коммунальной инфраструктуры и иных лиц, владеющих данными объектами на законных основаниях, в целях обеспечения непрерывного и безопасного обеспечения населения и предприятий коммунальными услугами, закрепив такие ограничения федеральным законом. Наряду с этим признать нецелесообразным ограничение оборота имущества, составляющего основные фонды предприятий ВКХ.

------------------------------------------------------------------

Название документа