Учреждения на современном этапе развития законодательства

УЧРЕЖДЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

С. А. СОМЕНКОВ

Соменков Семен Алексеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.

Под учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК). Организационно-правовая форма учреждения позволяет его учредителю реализовывать с помощью создания такого юридического лица свои интересы, при этом оставаясь собственником его имущества и осуществляя весьма значительный контроль в области управления организацией и распоряжения ее имуществом. Имущество за учреждением закрепляется на праве оперативного управления (ст. 296 ГК). Таким имуществом учреждение владеет, пользуется и распоряжается в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества <1>. -------------------------------- <1> В ст. 35 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930, в абз. 2 содержится следующая норма: "Общественные учреждения, являющиеся юридическими лицами и владеющие имуществом на праве оперативного управления, могут быть собственниками созданного и (или) приобретенного ими иными законными способами имущества". Указание на возможность учреждения быть собственником имущества полностью противоречит ст. 296 ГК и его следует рассматривать как ошибочное. На это противоречие обращалось внимание и в Концепции развития законодательства о юридических лицах (проект) // Вестник гражданского права. 2009. N 2. (При подготовке этой статьи автором использовалась СПС "КонсультантПлюс".)

При этом собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Изъятым имуществом собственник вправе распорядиться по своему усмотрению. Важно отметить, что собственник может распорядиться только изъятым имуществом. Не изъятым же имуществом собственник не вправе распоряжаться независимо от наличия или отсутствия на это согласия учреждения <2>. -------------------------------- <2> Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации", п. 9 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

Как видим, в действующей редакции ст. 296 ГК конкретизировано, что речь идет об изъятии имущества либо непосредственно собственником предоставленного, либо приобретенного за счет выделенных им средств. Таким образом, возможности учреждений как титульных владельцев имущества несколько расширяются, поскольку во владении учреждения могут согласно п. 2 ст. 298 ГК находиться также доходы, полученные учреждением от разрешенной ему в соответствии с учредительными документами деятельности, приносящей доходы, и приобретенное за счет этих доходов имущество. Они поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Статья 296 ГК в редакции ФЗ от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ <3> исключает возможность собственника изъять такое имущество как излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению. В науке существуют различные взгляды по поводу того, что представляет собой право самостоятельного распоряжения. Одни ученые считают это право самостоятельным вещным правом <4>, другие - правом хозяйственного ведения <5>. Последние изменения в законодательстве дают дополнительные основания в пользу признания самостоятельного характера данного вещного права (особенно это касается автономных учреждений). -------------------------------- <3> "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627. <4> Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 2003. С. 489; Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. проф. В. П. Мозолина и проф. М. Н. Малеиной. М.: Норма, 2004. С. 451, 600 - 601. <5> Гражданское право: В 2 т. Том I: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: БЕК, 1998. С. 609.

Практика не исключает возможности споров о правомерности изъятия имущества собственником. При этом бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с ГК основаниями для изъятия либо иного распоряжения имуществом (п. 2 ст. 296), возложено на соответствующий управомоченный собственником орган <6>. Так, санаторно-курортное учреждение Центросоюза РФ пансионат "Джубга" обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным Постановления Правления Центросоюза РФ, которым из оперативного управления учреждения изымались объекты недвижимого имущества в количестве 28 единиц. Постановление было мотивировано целями более эффективного использования недвижимого имущества собственника. В дальнейшем изъятое имущество было реализовано по договору купли-продажи ООО. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 14 июля 2009 г. требования заявителя удовлетворены в полном объеме. Признавая Постановление незаконным, суд исходил из того, что Центросоюз РФ не доказал, что изъятое у заявителя имущество не использовалось или использовалось не по назначению, а также правомерность такого изъятия. Данный вывод суда первой инстанции был поддержан и судом апелляционной инстанции <7>. -------------------------------- <6> Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", п. 41 // Вестник ВАС РФ. 1996. N 9. <7> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2009 г. N 09АП-18856/2009-АК по делу N А40-33629/09-120-155 // СПС "КонсультантПлюс".

Учреждения могут участвовать в различных сделках (в пределах установленных ограничений), в частности выступать в качестве арендодателей. В некоторых случаях это право может быть прямо предусмотрено законом, как это сделано в отношении высших учебных заведений (п. 4 ст. 27 ФЗ от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <8>). В других случаях это также возможно, но при условии согласия собственника имущества. На это прямо указано в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21. Это может быть сделано в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества. При этом передача имущества в аренду с установленными ограничениями не может повлечь за собой квалификацию этого имущества как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению <9>, и, соответственно, собственник не может в этом случае ставить вопрос об изъятии такого имущества. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135. <9> Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации", п. 9 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

Следует отметить, что сделки учреждений, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (ст. 168 ГК). Так, например, будет ничтожной сделка, направленная на получение бюджетным учреждением кредита (займа) в силу противоречия запрету, содержащемуся в п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ). В случае если специальная правоспособность учреждения установлена не законом или иным правовым актом (например, ненормативным правовым актом органа местного самоуправления), сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, могут быть признаны недействительными по основанию, предусмотренному ст. 173 ГК <10>. -------------------------------- <10> Там же. П. 1.

Федеральные законы от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <11> и от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ <12> существенным образом изменили институт учреждения, установив официальную структуру данной организационно-правовой формы. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626. <12> ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627.

Все учреждения теперь подразделяются в зависимости от статуса их учредителя на частные, создаваемые гражданами или юридическими лицами, и государственные или муниципальные, создаваемые соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием. Государственное или муниципальное учреждение, в свою очередь, может быть бюджетным или автономным учреждением. Все учреждения являются согласно ГК некоммерческими организациями, однако ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <13> действует только в отношении частных учреждений (ст. 9 Закона), на государственные и муниципальные же учреждения (как бюджетные, так и автономные) он не распространяется (п. 5 ст. 1 Закона). -------------------------------- <13> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетное учреждение (далее - БУ) - это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. Государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. А бюджетная смета - это документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения. В п. 1 ст. 161 БК РФ предусмотрено, что БУ осуществляет операции с бюджетными средствами через открытые ему в соответствии с положениями БК РФ лицевые счета. Операции по расходованию бюджетных средств БУ осуществляет в соответствии с бюджетной сметой. Частные и бюджетные учреждения роднят признаки полного или частичного их финансирования собственником, ответственность по своим обязательствам только находящимися в распоряжении учреждения денежными средствами, а также субсидиарная ответственность собственника по их обязательствам при недостаточности указанных денежных средств. Одинаково ограничены и их возможности по распоряжению имуществом: и частное, и бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Но если создание частного учреждения определяется исключительно частным интересом тех или иных физических или юридических лиц, то создание государственного или муниципального учреждения (как бюджетного, так и автономного) определяется интересами населения соответствующего публично-правового образования. В п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации", указано, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. В практике отмечалось в этой связи, что обязанность субсидиарного должника нести субсидиарную ответственность по обязательствам основного должника сама по себе не является основанием для его обязательного участия в деле о взыскании задолженности с основного должника, поскольку п. 2 ст. 120 ГК обусловливает возникновение данной обязанности отсутствием у основного должника денежных средств <14>. Хотя Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 касается только государственных и муниципальных учреждений, указанные разъяснения, думается, применимы и к частным учреждениям. -------------------------------- <14> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 8 июля 2009 г. по делу N А05-11060/2008 // СПС "КонсультантПлюс".

Включение в ст. 120 ГК упоминания бюджетного учреждения, понятие которого изначально имелось в БК РФ, устранило некоторые расхождения между частным и публичным правом, что, безусловно, следует оценивать положительно. Однако это не устранило всех противоречий, связанных с трактовкой правового положения учреждений в гражданском и финансовом праве. Так, согласно п. 3 ст. 161 БК РФ в случае уменьшения БУ главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения БУ бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, БУ должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо - и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. При этом другая сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от БУ возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора. Представляется, что данная норма вторгается в сферу гражданского права и нарушает принцип равенства участников регулируемых им отношений (п. 1 ст. 1 ГК). В абз. 3 п. 2 ст. 120 ГК говорится об определении законом порядка "финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений". Но каких-либо особенностей участия бюджетных учреждений в обязательственных отношениях в ГК не предусматривается. Как уже отмечалось выше, с гражданско-правовой точки зрения бюджетное и частное учреждения функционируют на сходных началах - это касается как их финансирования собственником, так и ответственности (п. 2 ст. 120 ГК). Таким образом, п. 3 ст. 161 БК РФ ставит в привилегированное положение как бюджетные учреждения, так и их собственников по сравнению с частными учреждениями и их собственниками и ущемляет права контрагентов бюджетных организаций, не только предписывая им изменять договоры при сокращении бюджетного финансирования, но и лишает их права на компенсацию убытков в полном объеме (включая упущенную выгоду), как это предусмотрено в ст. 15 ГК. Интересно, что и до внесения в ст. 161 БК РФ изменений ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ <15> эта статья содержала сходную норму, на несправедливость которой обращалось внимание в литературе <16>. -------------------------------- <15> ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117. <16> См.: Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 124; Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М.: Юристъ, 2003. С. 194 - 195.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным исключить из п. 3 ст. 161 БК РФ второй абзац. Что касается первого абзаца, посвященного изменению государственных (муниципальных) контрактов и иных договоров, то само его наличие можно признать оправданным, так как указанные в нем обстоятельства являются для бюджетного учреждения непредвиденными и данную ситуацию можно даже рассматривать как существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора (см. ст. 451 ГК). Но такая же ситуация не исключена и для частных учреждений, о которых БК, естественно, ничего не говорит и не должен говорить. Поэтому в интересах справедливости следует дополнить п. 2 ст. 120 ГК положением примерно следующего содержания: "При уменьшении собственником средств, выделенных для финансирования договоров, заключаемых частным или бюджетным учреждением, учреждение и другая сторона подобного договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия договора". Этот абзац должен идти сразу после нынешнего четвертого. ФЗ от 2 августа 2009 г. N 217-ФЗ <17> существенно расширил возможности бюджетных научных учреждений, бюджетных вузов, а также созданных государственными академиями наук научных учреждений и вузов (далее - бюджетные научные и образовательные учреждения). Этим Законом были внесены, в частности, изменения в ст. 5 ФЗ от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" <18> и в ст. 27 ФЗ от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <19>. Такие учреждения получили право без согласия собственника их имущества, но при условии уведомления Министерства образования и науки РФ быть учредителями (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ. Для этих обществ законом предписана специальная правоспособность: деятельность их должна заключаться в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат данным учреждениям). В качестве вклада в уставные капиталы таких хозяйственных обществ эти учреждения вносят право использования вышеуказанных результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые сохраняются за данными учреждениями. Для того чтобы участие бюджетных научных и образовательных учреждений в хозяйственных обществах не было формальным, предусмотрено, что доля такого учреждения в уставном капитале акционерного общества должна составлять более чем 25% или в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью - более чем одну треть. При этом предусмотрено, что распоряжаться принадлежащими им долями (акциями) в уставных капиталах хозяйственных обществ учреждения смогут только с предварительного согласия собственников своего имущества. Данное нововведение не противоречит ГК и вписывается в рамки предусмотренной в п. 3 ст. 120 ГК возможности определять особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений законом и иными правовыми актами. -------------------------------- <17> ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности" // СЗ РФ. 2009. N 31. Ст. 3923. <18> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137. <19> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

Наибольший интерес представляет вторая разновидность государственных (муниципальных) учреждений - это автономные учреждения. Ранее данное понятие в нашем законодательстве не встречалось. Далее будут рассмотрены отдельные особенности правового положения АУ. ФЗ "Об автономных учреждениях" был разработан в соответствии с Принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 годах и на период до 2006 года во исполнение распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. N 1688-р <20>. В указанных Принципах была изначально заложена идея необходимости глубоких преобразований, направленных на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг. Как отмечает Т. А. Гусева, принятие ФЗ "Об автономных учреждениях" имело своей целью "снять с бюджетного финансирования те организации бюджетной сферы, в которых имеет место высокая доля платных услуг (до 70%)". По ее же мнению, "общая идея данного Закона заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений" <21>. -------------------------------- <20> Распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. N 1688-р "О плане мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы" // СЗ РФ. 2003. N 47. Ст. 4584. <21> Гусева Т. А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений // Право и экономика. 2006. N 12.

Необходимость подобных изменений назрела давно. Накануне принятия Закона "Об автономных учреждениях" возникла острая полемика по вопросу полезности этих нововведений. Зачастую высказывания носили критический характер. Опасения были в основном связаны с тем, что в результате реформы учреждения социальной сферы не выдержат условий работы в рыночных условиях. Однако тогда же звучали голоса и в пользу нового закона. Для тех учреждений, которые нашли свое место на рынке, успешно работают и зарабатывают деньги, "получение автономии" явится благом, повысит их финансовую свободу, а вследствие этого еще более возрастет эффективность их работы и повысится заработная плата сотрудников. Разработчики Закона "Об автономных учреждениях" исходили из того, что "автономные учреждения будут действовать наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями. Однако в отличие от государственных и муниципальных учреждений будут обладать большей свободой в отношении переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей, закрепленных в уставе автономного учреждения" <22>. -------------------------------- <22> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об автономных учреждениях" // СПС "КонсультантПлюс".

Итак, автономное учреждение (далее также - АУ): 1) это некоммерческая организация; 2) создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. При этом автономное учреждение может иметь только одного учредителя (п. 2 ст. 6 Закона). Как указывал В. В. Залесский, это связано с необходимостью "четкого разграничения государственного и муниципального имущества во избежание неправомерного присвоения функций управления объектами чужой собственности" <23>. Учредитель утверждает устав АУ, наделяет его имуществом, находящимся, соответственно, в государственной (федеральной или субъекта РФ) или муниципальной собственности. Поскольку публично-правовые образования выступают в гражданско-правовых отношениях через свои органы, функции и полномочия учредителя автономного учреждения осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ <24>, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в порядке, определяемом высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта, органом местного самоуправления - в порядке, определяемом местной администрацией; -------------------------------- <23> Залесский В. В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) // Журнал российского права. 2007. N 4. <24> См.: Постановление Правительства РФ от 10 октября 2007 г. N 662 "Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения" // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 5056.

3) перед АУ ставится задача выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления; 4) АУ осуществляет свою деятельность в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Возможны два пути создания АУ: 1) путем его учреждения (АУ создается "с нуля"); 2) путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (АУ создается на базе бюджетного учреждения). Решение о создании федерального автономного учреждения принимается Правительством РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти (иной порядок может быть предусмотрен нормативным правовым актом Президента РФ). Решение о создании автономного учреждения субъекта РФ или муниципального образования принимается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования. Наибольшую остроту еще на стадии обсуждения законопроекта вызывал вопрос о превращении существующих бюджетных учреждений в автономные, а также опасения, что это нарушит права граждан-потребителей. В этой связи законодательство очень подробно регулирует именно порядок изменения типа учреждения. В отношении существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения вообще не допускается изменение их типа (ч. 3 ст. 20 Закона). Следует отметить, что изменение типа учреждения не признается его реорганизацией. Считается, что это то же самое юридическое лицо - просто в его устав вносятся соответствующие изменения. Тем не менее Законом прямо предусмотрено, что некоторые правила о реорганизации применяются и в этом случае. В ч. 13 ст. 5 Закона "Об автономных учреждениях" в этой связи дается отсылка к п. п. 1 и 2 ст. 60 ГК. В связи с изменением редакции ст. 60 ГК <25> возникла определенная проблема - не вполне ясно, о каких именно пунктах ст. 60 ГК в настоящее время идет речь в ч. 13 ст. 5 Закона, поскольку в данную норму никакие коррективы не вносились. Сопоставив предыдущую и действующую редакцию ст. 60 ГК, можно сделать вывод, что теперь речь должна идти о применении пунктов 1, 2, 4 и 5 ст. 60 ГК. -------------------------------- <25> См.: ФЗ от 30 декабря 2008 г. N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 23.

Однако другие нормы, применяемые в случае реорганизации, при смене типа учреждения не применяются. Так, АУ вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий в соответствии со ст. 11 ФЗ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <26>, и переоформления иных разрешительных документов. Аналогичное по смыслу положение содержится в п. 2 ст. 34 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <27>. -------------------------------- <26> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430. <27> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.

В Законе закреплено важное положение о том, что при создании АУ учредитель должен закрепить за ним имущество (в том числе денежные средства), достаточное для обеспечения возможности осуществлять учреждением предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у учреждения до изменения его типа. Также не допускается изъятие или уменьшение того имущества, которое уже было закреплено за учреждением до изменения его типа. Большое внимание уделяется в Законе процессу подготовки предложения о создании АУ путем изменения типа учреждения <28>. Это предложение готовит орган, в ведении которого находится соответствующее учреждение (например, Федеральное агентство по образованию в отношении государственного вуза), по согласованию с органом, на который возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Необходимым условием для такого предложения является собственная инициатива или по крайней мере согласие учреждения, тип которого предполагается изменить. При этом не должны нарушаться конституционные права граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни. Если в учреждении имеется высший коллегиальный орган (например, ученый совет в вузе), в предложении должны содержаться сведения об одобрении им изменения типа учреждения. -------------------------------- <28> Порядок подготовки таких предложений определяется соответственно Правительством РФ (см.: Правила подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений, утв. Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. N 924 // СЗ РФ. 2007. N 53. Ст. 6620), высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования.

В соответствии с ч. 7 ст. 5 Закона "Об автономных учреждениях" Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 325 <29> утверждена форма предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Такое предложение, помимо прочего, должно содержать описание целесообразности изменения типа существующего учреждения с учетом возможных социально-экономических последствий, оценку доступности предоставления предполагаемых услуг населению создаваемым автономным учреждением, описание ожидаемого качества выполняемых работ и оказываемых услуг, описание основных целей и направлений деятельности создаваемого автономного учреждения, реквизиты решения об одобрении изменения типа учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа) <30> или руководителем этого учреждения (при отсутствии коллегиального органа) и др. -------------------------------- <29> СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2794. <30> В этом случае к форме прикладывается копия соответствующего документа, заверенная руководителем государственного (муниципального) учреждения или руководителем органа государственной власти (органа местного самоуправления).

Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления (ст. ст. 296, 298 - 300 ГК), но в отличие от бюджетных и частных учреждений содержание этого права значительно шире. Изначально имуществом автономное учреждение наделяет его учредитель - соответствующее публично-правовое образование. Другую часть имущества АУ составляют его доходы от разрешенной ему деятельности и приобретенное за их счет имущество. Собственник имущества АУ не имеет права на получение доходов от деятельности, осуществляемой АУ, и на использование закрепленного за АУ имущества. Собственник имущества АУ будет, как и ранее, играть значительную роль в формировании имущественной базы и деятельности АУ. Не только в момент создания АУ, но и в дальнейшем собственник может передавать АУ то или иное имущество, включая денежные средства. Так, в ст. 4 Закона "Об автономных учреждениях" определяются условия, на которых осуществляется финансовое обеспечение деятельности АУ его учредителем. Это - субвенции и субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников. Учредителем финансируется не любая деятельность АУ, а только связанная с выполнением работ, оказанием услуг в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Задания устанавливаются учредителем для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано (ст. 4 Закона). Эти цели указываются в уставе АУ (ст. 7 Закона). Помимо заданий учредителя и обязательств перед страховщиком по обязательному социальному страхованию АУ может на возмездной основе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, гражданам и юридическим лицам "на одинаковых при оказании однородных услуг условиях" (ч. 6 ст. 4 Закона) <31>. Иные виды деятельности автономное учреждение вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. Особенности финансового обеспечения автономных учреждений могут предусматриваться в специальном законодательстве (см. ст. 46 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. N 3612-1) <32>. Во избежание дискриминации Законом "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что объем финансового обеспечения выполнения задания учредителя не может зависеть от типа учреждения (бюджетное или автономное). -------------------------------- <31> Здесь, как видим, не упомянуты работы, о которых было ранее сказано в той же ч. 6 ст. 4 Закона. Несомненно, законодателем допущена неточность, и данное положение следует толковать расширительно и распространять не только на услуги, но также и на работы, выполняемые АУ по договорам с гражданами и организациями. <32> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.

В состав имущества, предоставляемого АУ его учредителем, входит как движимое (включая денежные средства), так и недвижимое имущество. При этом в составе движимого имущества выделяется особо ценное движимое имущество - новая категория для российского гражданского права. Без согласия учредителя АУ не может распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Эти виды имущества подлежат согласно Закону "Об автономных учреждениях" обособленному учету в установленном порядке. Остальным же имуществом, в том числе недвижимым, АУ по общему правилу распоряжается самостоятельно (ч. 2 ст. 3 Закона). В этой связи большое значение приобретают критерии отнесения движимого имущества к особо ценному. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона "Об автономных учреждениях" под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление АУ своей уставной деятельности будет существенно затруднено. В Постановлении Правительства РФ от 31 мая 2007 г. N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения" <33> приведены основные ориентиры для признания того или иного имущества федеральных автономных учреждений <34> особо ценным. -------------------------------- <33> СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2802. <34> Порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, и на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, будет устанавливаться соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления с учетом требований указанного Постановления в части определения видов особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений.

В таком качестве, во-первых, не рассматривается имущество, приобретенное автономным учреждением за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности. Это связано с тем, что согласно ч. 2 ст. 3 Закона "Об автономных учреждениях" таким имуществом АУ распоряжается самостоятельно. Во-вторых, имущество, признаваемое особо ценным, должно быть предназначено для осуществления основной деятельности АУ. Кроме этого, данным Постановлением установлены три критерия, которые можно условно обозначить как стоимостный, функциональный и нормативный. В соответствии со стоимостным критерием в категорию особо ценного включается движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. руб. В соответствии с функциональным критерием в эту категорию включается движимое имущество, балансовая стоимость которого не превышает 500 тыс. руб., если без него осуществление автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено. И наконец, в соответствии с нормативным критерием к особо ценному относится все то имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Речь идет, в частности, о музейных коллекциях и предметах, находящихся в федеральной собственности и включенных в состав государственной части Музейного фонда РФ, библиотечных фондах, отнесенных в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документах Архивного фонда РФ. Представляется, что если за счет доходов автономного учреждения им было приобретено имущество, подпадающие под третий (нормативный) критерий, например музей приобрел у коллекционера картину, включенную в состав Музейного фонда РФ, то тем не менее АУ не может свободно распоряжаться таким имуществом, поскольку специальные правила, регулирующие его отчуждение, все равно действуют и имеют приоритет (см., например, ст. 12 ФЗ от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" <35>). -------------------------------- <35> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591.

Постановление N 337 расширяет положение, содержащееся в ч. 3 ст. 3 Закона "Об автономных учреждениях", поскольку в Законе назван только функциональный критерий. Таким образом, Постановление входит в противоречие с Законом, что нежелательно. Тем не менее характеристика критериев, которым должно отвечать особо ценное движимое имущество, данная в Постановлении, лучше той, что имеется в Законе. Поэтому следует для устранения противоречия изменить редакцию ч. 3 ст. 3 Закона "Об автономных учреждениях", изложив ее аналогично п. 2 Постановления N 337. Согласно указанному Постановлению виды особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений должны определяться совместным решением соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативному правовому регулированию в той сфере, в которой действует соответствующее АУ, и Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущества) на основе тех ориентиров, которые даны в п. 2 Постановления и являются общими для автономных учреждений всех сфер деятельности <36>. -------------------------------- <36> См.: Приказ Минобрнауки РФ N 385, Росимущества N 416 от 16 декабря 2008 г. "О видах особо ценного движимого имущества федеральных автономных научных учреждений" // Российская газета. 2009. 20 февр.; Приказ Минобрнауки РФ N 72, Росимущества N 58 от 4 марта 2009 г. "О видах особо ценного движимого имущества федеральных автономных образовательных учреждений" // Российская газета. 2009. 17 апр.

На основании определенных таким образом видов особо ценного движимого имущества федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя соответствующего АУ, по согласованию с Росимуществом принимает окончательное решение об отнесении имущества АУ к категории особо ценного (или об исключении его из этой категории). Решение об отнесении имущества к категории особо ценного принимается учредителем одновременно с принятием решения о закреплении данного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение. Земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования (ч. 7 ст. 3 Закона "Об автономных учреждениях"). Однако если АУ за счет своих доходов приобретет землю, у него возникнет право самостоятельного распоряжения ею (см. п. 2 ст. 298 ГК и ч. 2 ст. 3 Закона). Несмотря на значительное расширение свободы хозяйственной деятельности, АУ, однако, только с согласия своего учредителя может передавать денежные средства и иное имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (ч. 6 ст. 3 Закона "Об АУ"). Можно отметить, что АУ в некотором отношении получили больше прав по распоряжению имуществом, чем государственные и муниципальные унитарные предприятия (ГУПы и МУПы), владеющие имуществом на праве хозяйственного ведения. Так, унитарные предприятия не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом, в том числе и тем, которое приобретено ими за счет своих доходов (см. п. 2 ст. 295 ГК). И это при том, что АУ, в отличие от унитарных предприятий, является организацией некоммерческой, для которой извлечение прибыли не является самоцелью - предпринимательская деятельность для них вторична (см. п. 3 ст. 50 ГК). Представляется, что такая имущественная самостоятельность не вполне вписывается в концепцию некоммерческой организации, и в отношении недвижимого имущества следовало бы установить режим, аналогичный тому, что существует для ГУПов и МУПов. Учитывая, что создание АУ преследует конкретные общественно полезные цели, и принимая во внимание очень широкие возможности АУ по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом, находящимся в его оперативном управлении, есть смысл ввести в Закон ограничительную норму примерно следующего содержания: "Движимым и недвижимым имуществом автономное учреждение распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого учреждения. Сделки, совершенные автономным учреждением с нарушением этого требования, являются ничтожными". Аналогичная норма имеется в ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <37> и ее необходимость не оспаривается. -------------------------------- <37> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

Значительная свобода хозяйственной деятельности АУ сочетается с расширенной по сравнению с бюджетными и частными учреждениями ответственностью. Последние, как и ранее, отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества (п. 2 ст. 120 ГК). Автономное же учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением того имущества, которым АУ, согласно закону, не вправе распоряжаться. При этом учредитель - собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения, а автономное учреждение, в свою очередь, не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения. Однако, освободив собственника от субсидиарной ответственности по обязательствам АУ, законодатель не решил вопрос, что делать в случае, если имущества, которым АУ может отвечать по своим обязательствам, окажется недостаточно для удовлетворения требований кредиторов в полном объеме. Учреждения согласно п. 2 ст. 1 ФЗ от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <38> и п. 1 ст. 65 ГК не могут быть признаны банкротами. В этой связи в литературе правильно указывается, что "автономное учреждение, как и учреждения других типов, вследствие признания его несостоятельным (банкротом) ликвидировано быть не может" <39>. Понятно желание законодателя вывести АУ из-под такой опасной процедуры, как банкротство (хотя, например, унитарные предприятия, за исключением казенных, могут быть признаны банкротами). Но такое положение снижает доверие к автономным учреждениям как участникам гражданского оборота. Необходимы меры должной защиты интересов кредиторов. Возможным вариантом была бы разработка специального механизма страхования ответственности АУ по своим обязательствам. В противном случае потенциальные контрагенты будут избегать установления деловых связей с таким субъектом хозяйственной деятельности. -------------------------------- <38> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190. <39> Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону "Об автономных учреждениях" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

Библиографический список

1. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону "Об автономных учреждениях" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". 2. Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М.: Юристъ, 2003. 3. Гражданское право: В 2 т. Том I: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: БЕК, 1998. 4. Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 2003. 5. Гусева Т. А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений // Право и экономика. 2006. N 12. 6. Залесский В. В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) // Журнал российского права. 2007. N 4. 7. Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. проф. В. П. Мозолина и проф. М. Н. Малеиной. М.: Норма, 2004. 8. Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3.

------------------------------------------------------------------

Название документа