Некоторые проблемные аспекты приватизации и отчуждения муниципального имущества (на материалах г. Искитима Новосибирской области)

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРИВАТИЗАЦИИ И ОТЧУЖДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА (НА МАТЕРИАЛАХ Г. ИСКИТИМА НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ)

А. Г. МИХАЙЛОВ

Михайлов А. Г., соискатель Сибирской академии государственной службы.

Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя и распоряжаясь муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы. Государство признает за местным самоуправлением право самостоятельно решать все эти вопросы. Поэтому население муниципального образования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами. В соответствии со ст. 130, 132 Конституции РФ органы местного самоуправления обладают муниципальной собственностью и правами по владению, пользованию и распоряжению такой собственностью без указания на какие-либо ограничения. Этот принцип получил свое развитие в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно в ст. 29, которая логично предписывает, что "порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно". На формирование муниципальной собственности заметное влияние оказал процесс приватизации, от которого, однако, органы местного самоуправления практически были отстранены и не играли в нем сколько-нибудь существенной роли <1>. -------------------------------- <1> См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 235 - 236.

Под приватизацией в законодательстве принято понимать отчуждение (переход) имущества, главным образом недвижимого, из государственной (муниципальной) собственности в частную собственность граждан или юридических лиц в порядке и на условиях, которые предусмотрены специальным законодательством. На первом этапе приватизация государственного и муниципального имущества осуществлялась на основе Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" <2>. -------------------------------- <2> См.: Муниципальное право / Под ред. А. И. Коваленко. М., 1998. С. 41 - 43.

Принятие Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" стало следующим шагом в развитии процесса приватизации государственной и муниципальной собственности. Негативная оценка первого этапа приватизации общеизвестна: имущественные ресурсы в итоге не соответствовали все возрастающим задачам органов местного самоуправления и требованиям, предъявляемым к ним. Постоянно шел процесс передачи в муниципальную собственность ведомственного жилого фонда, детских учреждений и прочих объектов, содержать которые в неблагоприятных экономических условиях предприятия не могли. Это увеличивало бремя расходов, ложащихся на органы местного самоуправления. Необоснованно сужались способы приватизации, не оправдал себя на практике порядок оценки приватизируемого имущества; исключалось участие органов публичной власти в управлении делами акционерных обществ путем закрепления специального права ("золотой акции"); не обеспечивалось право государственных и муниципальных органов власти на владение, пользование и распоряжение результатами инвестиций и на участие в доходах от эксплуатации объектов приватизации, имелся ряд других негативных моментов. Как справедливо отмечалось в литературе, приватизация проводилась комитетами госимущества без всякого согласования с местными органами. В результате лучшие предприятия бытового обслуживания, магазины, ремонтно-строительные предприятия ушли из ведения органов местного самоуправления. У них остались убыточные, ущербные объекты. Местному самоуправлению сбросили все, что было малопригодно для использования предприятиями и организациями. Поэтому в значительной мере муниципальная собственность не только не приносит дохода, но и требует огромных финансовых вливаний <3>. -------------------------------- <3> См.: Ежкова А. А. Особенности управления муниципальной собственностью // Муниципальное право. 2002. N 9-10. С. 72 - 73.

Конституционный Суд РФ неоднократно высказывал свои правовые позиции, касающиеся различных аспектов приватизации. Так, в Определении от 15 июня 1999 г. N 64-О Конституционный Суд фактически подтвердил, что цена объекта муниципальной собственности при его приватизации должна определяться самими органами местного самоуправления. При этом Конституционный Суд пришел к выводу, что такое положение дел вытекает из действующего законодательства о приватизации в его систематическом истолковании. В отличие от ранее действовавшего законодательства в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен исчерпывающий перечень видов имущества, которое может находиться у органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 85 органы местного самоуправления обязаны были до 1 января 2009 г. осуществить в порядке, предусмотренным законодательством о приватизации, отчуждение или произвести перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям ст. 50, устанавливающей перечень имущества. При разработке Федерального закона N 131-ФЗ законодатели исходили из принципов эффективного использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, для решения тех или иных вопросов местного значения. Однако не предусмотрено использование муниципального имущества для решения таких вопросов местного значения, как создание условий для обеспечения жителей муниципальных образований услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, содействия в развитии сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и ряда других. В результате приватизации муниципальные образования в целом по стране столкнулись с проблемой ликвидации в городах социально значимых объектов: парикмахерских, аптек, швейных, обувных, ремонтных ателье, размещаемых в настоящее время на муниципальных площадях. При продаже муниципального имущества местные предпринимательские структуры просто не готовы и не могли конкурировать с иногородними организациями. Кроме того, при приватизации органы местного самоуправления несут и финансовые потери, поскольку налог на имущество организаций, который заменяет арендную плату, не муниципальный, а региональный. Можно отметить, что опыт продаж 2006 - 2008 гг. в городе Искитиме показывает в целом общероссийскую тенденцию. Так, после продажи помещений в 2007 г. город остался без высококлассного фотоателье, так как арендатор, работавший там на протяжении многих лет, оказался не способен конкурировать с выигравшим торги банком. Вместо магазина "Книги", в котором можно было купить литературу различных направлений и для различных возрастов, получили филиал банка, салон связи и отдел ювелирных изделий. Более чем 1000 кв. м площадей, выкупленных иногородними организациями в 2006 - 2007 гг. (в том числе и две общественные бани), в настоящее время пустует, ремонт не производится, деятельность не ведется. Более 500 кв. м выкупленных муниципальных помещений выставлено на перепродажу. С 1 июля 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который призван урегулировать отношения, возникающие в связи с отчуждением из муниципальной собственности недвижимого имущества, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства. Однако в условиях кризиса банковской системы и с учетом имеющихся неясностей применения правовых норм данного Закона воспользоваться правом выкупа муниципальных помещений смогли лишь единицы (к примеру, в г. Новосибирске - менее 10 субъектов малого предпринимательства воспользовались данным правом, в г. Искитиме - 1). В настоящее время, в частности, неясна норма "Преимущественное право может быть предоставлено субъектам малого и среднего предпринимательства при условии, что арендная плата за аренду такого имущества перечислялась надлежащим образом". Формулировка "надлежащим образом" не позволяет выявить четкие критерии оценки этого самого "надлежащего образа". Исходя из смысла ст. 614 Гражданского кодекса Российской Федерации, надлежащим может быть признано внесение арендной платы в порядке, на условиях и в сроки, которые определены договором аренды. В настоящее время имеются лишь единицы арендаторов, которые вносили арендную плату без задержек, у некоторых имеются задержки внесения арендной платы на несколько дней, при этом договор аренды не расторгался, претензии не предъявлялись. Будет ли это рассматриваться как "ненадлежащее перечисление арендной платы"? Подобная формулировка позволяет по-разному трактовать положения Закона N 159-ФЗ и может привести к многочисленным судебным спорам и отказам в приватизации арендуемых помещений. В настоящее время имеются многочисленные обращения по данному поводу, однако официальных разъяснений до сих пор не получено. В целях обеспечения правовых и имущественных гарантий деятельности органов местного самоуправления представляется возможным внести изменения в действующее законодательство, в частности в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ст. 50 данного Закона есть часть первая, которая говорит, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления государственных полномочий и для обслуживания органов местного самоуправления. Учитывая, что вопросы местного значения муниципальных образований определены ст. 14 - 16 Закона, возможно исключить из ст. 50 вторую, третью и четвертую части, устанавливающие закрытый перечень имущества. Часть пятую ст. 50 при этом следует изложить в следующей редакции: в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения, перечисленных в ст. 14 - 16, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению. При этом отпадет необходимость в продлении предельных сроков перепрофилирования или приватизации муниципального имущества. В Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О Конституционный Суд установил, что ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований. В данном Определении Конституционного Суда важен не только сам факт недопустимости установления закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, но и прямое указание на возможность наличия в муниципальной собственности имущества, предназначенного для формирования собственных доходов муниципальных образований. В констатирующей части данного Определения указано также, что споры о праве собственности на имущество между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления разрешаются судами в порядке, установленном действующим законодательством. Другим Определением, от 7 декабря 2006 г. N 542-О, Конституционный Суд защитил права местного самоуправления на учет его интересов при безвозмездной передаче муниципального имущества другим органам публичной власти. Определением установлено, что порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации включает направление органом местного самоуправления соответствующего предложения, при этом передача имущества из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, не указанного в предложении, не допускается, т. е. безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную либо собственность субъектов Российской Федерации предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Тем самым федеральный законодатель исключил возможность принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке, без достижения соответствующей договоренности, решения о безвозмездной передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности. В целях исключения возможности принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке, без достижения соответствующей договоренности, решения о безвозмездной передаче имущества из муниципальной собственности (либо в муниципальную собственность) является целесообразным внести изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 г. N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность..." и предусмотреть включение в перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества, решения о согласии (предложении) органа местного самоуправления. Для осуществления функций по распоряжению муниципальным имуществом (в частности, передача имущества в долгосрочную аренду, приватизация) необходимо наличие государственной регистрации прав на это имущество. В соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" для государственной регистрации необходимо проведение технической инвентаризации муниципальных объектов. У большинства муниципальных образований для проведения закрепленного за ними комплекса работ по оформлению прав муниципальной собственности на объекты недвижимости не хватает финансовых средств. Возникает серьезная угроза для формирования постоянной доходной базы местных бюджетов (земельный налог, налог на имущество физических лиц) и для решения вопросов местного значения. Поскольку все перечисленные мероприятия являются разовыми, представляется необходимым выделение из федерального бюджета специального разового финансирования на разработку документов территориального планирования муниципальных образований и на проведение учетно-инвентаризационных работ. Государственная регистрация права муниципальной собственности и организация учета объектов, находящихся в собственности муниципалитетов, несомненно, приведут к эффективности ее использования за счет обеспечения прозрачности деятельности объектов собственности, оценки целесообразности сохранения указанных объектов, расширения доступа частных инвесторов на рынок муниципальной собственности. В настоящее время процесс реального обеспечения гарантий муниципальным образованиям права самостоятельного владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью происходит не просто. Многое не было, да и не могло быть учтено законодателем, поскольку лишь практика может служить безошибочным индикатором жизнеспособности нормы права. Некоторые трудности в реализации института можно связать с низким уровнем правовой грамотности муниципальных служащих, с новизной происходящих событий, а также противоречиями законодательства, которые до сих пор не устранены и которые должны стать предметом дальнейшего рассмотрения и изучения в том числе и представителями научного сообщества.

------------------------------------------------------------------

Название документа