Планирование как функция управленческих стратегий в сфере реализации права государственной собственности

ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ СТРАТЕГИЙ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ

О. И. КОРОТКОВА

Короткова О. И., заместитель начальника отдела судебного представительства и договорной работы правового управления аппарата губернатора и правительства Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета.

Управление - это процесс организованного воздействия на состояние социальных, экономических, культурных и иных отношений в обществе со стороны компетентных структур в целях обеспечения эффективного функционирования всех подсистем общества и упорядочения социальных процессов через постановку целей и реализацию механизмов их организационного достижения <1>. -------------------------------- <1> Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 38.

Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, т. е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления. А. Савченко среди общих принципов управления государственной собственностью выделяет необходимость оценивать его результативность на основе критериев социальной и экономической эффективности; целеполагание; прогрессивную мотивацию; социальную и экономическую ответственность субъектов управления за устойчивость расширенного воспроизводства собственности и эффективность использования ее объектов; комплексность и системность управления; непрерывную эволюционную реорганизацию; обязательность качественного правового регулирования; профессионализм <2>. -------------------------------- <2> Http://vasilievaa. narod. ru

Ужесточение контроля над эффективностью использования государственного имущества, деятельностью руководителей предприятий, учреждений, представителей государства в органах управления хозяйственных обществ и товариществ, привлечение их к ответственности за неправомерные действия, усиление роли органов государственной власти, ведение и формирование полной базы данных о государственном имуществе позволит не только улучшить планирование и усилить воздействие хозяйственного механизма на повышение эффективности производства, качества работы, но и увеличить вес государственного сектора в экономике. Существуют различные методики управления, среди которых наиболее распространенными являются различные виды планирования: стратегическое, бюджетное, рыночное, комплексное социально-экономическое. Без планирования развитие государства в целом становится хаотичным. Чтобы объекты собственности приносили наибольшую пользу, крайне важно стратегическое управление, которое выражается в действиях, направленных на извлечение наибольших выгод из преимуществ субъекта управления и благоприятных наружных и внутренних влияний. Стратегическое управление основано на стратегическом планировании, позволяющем установить желаемое состояние объекта управления, связать совокупность величин управляемых параметров и главные цели развития субъекта управления. Идеальный процесс стратегического планирования - это ряд повторяющихся действий, включающих исследование, анализ, принятие решений и оценку <3>. -------------------------------- <3> Эффективность государственного управления: Пер. с англ. / Под ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М.: Консалтбанкир, 1998. С. 678.

Оперативное управление включает три основные группы задач: планирование, контроль и принятие управленческих решений <4>. -------------------------------- <4> http://www. hr-portal. ru

Как указывает Л. И. Кошкин в своей работе "Основные принципы, структура и механизмы системы государственного управления земельно-имущественными отношениями", управление собственностью обеспечивают общие типовые функции управления - анализ, прогнозирование, планирование, учет (регистрация), оценка, экспертиза, контроль, надзор <5>. -------------------------------- <5> http://www. dis. ru

Так, при управлении государственной собственностью реализуется система функций, включающая прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, контроль и т. д. При этом могут быть использованы административные, экономические и другие методы. Следует также заметить: общественные и государственные интересы могут как совпадать, так и не совпадать. Государство нередко выражает интересы не всего общества, а в первую очередь крупного капитала, бюрократического аппарата и т. д. <6>. -------------------------------- <6> http://vasilievaa. narod. ru

В научных трудах некоторых ученых-цивилистов обосновывается перспектива формирования единого процесса управления государственной собственностью в целях материального (имущественного) обеспечения публичных функций государства. Так, данный процесс, который по своему охвату выходит за рамки осуществления права государственной собственности, должен состоять из следующих основных стадий: - прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, выявление и закрепление публичных функций (интересов), которые должны быть обеспечены "неденежным" государственным имуществом; - планирование управления едиными фондами федерального и регионального имущества на определенный период времени; - непосредственное осуществление правомочий собственника путем издания индивидуальных административных актов и их исполнения; - контроль над управлением и осуществлением правомочий собственника в публичных интересах <7>. -------------------------------- <7> http://www. nauka-shop. com

Так, планирование занимает особое место среди функций управления государственной собственностью. В связи с этим оно выражает целенаправленный и целесообразный характер управленческого воздействия на реализацию правомочий в сфере управления и распоряжения государственной собственностью. Планирование представляет собой процесс определения целей и путей их достижения. Плановые решения могут быть связаны с постановкой целей и задач, выработкой стратегии, распределением и перераспределением ресурсов, определением стандартов деятельности в предстоящем периоде. В принятии таких решений состоит процесс планирования в широком смысле. В узком смысле планированием является составление специальных документов - планов, определяющих конкретные шаги организации по достижению поставленных целей. В ходе планирования разрабатываются планы - намеченная на определенный период работа с указанием ее целей, содержания, объема, методов, последовательности, сроков выполнения; замысел, предусматривающий ход, развитие чего-либо. В сфере реализации права государственной собственности планирование необходимо. Его отсутствие ставит государственные организации в такое положение, когда они: - не понимают поставленные цели, будущие задачи; - хозяйствование не рассматривают как непрерывный процесс, где текущие действия органически связаны с будущими; - теряют ориентацию в хозяйственном мире, так как руководствуются в основном краткосрочными интересами и не понимают глубинный смысл происходящих событий; - оказываются в более уязвимой позиции по сравнению с конкурентами. В то же время применение планирования улучшает координацию действий в организации, позволяет ей учитывать быстрые изменения во внешней среде, делает возможным реализацию благоприятных для нее возможностей, совершенствует информационный обмен в организации, способствует оптимальному распределению ресурсов, четко очерчивает обязанности и ответственность, стимулирует работников к лучшему исполнению своей работы, к большей обоснованности и реализации своих решений, улучшает контроль в организации. Процесс планирования является инструментом, способствующим принятию управленческих решений. Можно выделить четыре основных функции управленческой деятельности в рамках процесса планирования: распределение ресурсов, адаптация к внешней среде, внутренняя координация и организационное стратегическое предвидение. В условиях рыночной экономики устойчивость и успех любого хозяйствующего субъекта может обеспечить только эффективное планирование его экономической деятельности. Планирование функционирует в таких сферах, как планирование деятельности отдельной хозяйственной единицы и планирование хозяйственных отношений. Планирование как центральное звено управления охватывает систему принципов, методов, форм и приемов регулирования рыночного механизма в области использования ограниченных ресурсов с целью повышения конкурентоспособности хозяйственного субъекта <8>. -------------------------------- <8> Кобец Е. Л. Планирование на предприятии: Учеб. пособие. Таганрог: ТРТУ, 2006. С. 3.

Организациям, создаваемым государством, необходимо адаптироваться к внешним благоприятным и опасным возможностям, выявляя соответствующие ситуации и обеспечивая эффективное приспособление стратегии к окружающим условиям. Планирование преуспевающих государственных предприятий имеет дело с созданием новых благоприятных возможностей посредством разработки более совершенных производственных систем путем взаимодействия с правительством и обществом в целом и т. д. Внутренняя координация подразумевает координацию деятельности государственных организаций, учитывая ее сильные и слабые стороны, с целью достижения эффективной интеграции внутренних операций. Суть осознания организационных стратегий государственных предприятий состоит в том, что деятельность предусматривает осуществление систематического развития мышления руководителей государственных предприятий путем формирования государственной организации, которая может учиться на прошлых стратегических решениях. Так, способность учиться на опыте позволяет руководителям государственных организаций корректировать свое стратегическое направление и повышать профессионализм в данной области. Устойчивый успех организаций обеспечивает постоянное стремление руководства учиться на прошлом опыте и прогнозировать будущее. К задачам планирования как к процессу практической деятельности относятся: - формулирование состава предстоящих плановых проблем, определение системы ожидаемых опасностей или предполагаемых возможностей развития предприятия; - обоснование выдвигаемых стратегий, целей и задач, которые планирует осуществить предприятие в предстоящий период, проектирование желаемого будущего организации; - планирование основных средств достижения поставленных целей и задач, выбор или создание необходимых средств для приближения к желаемому будущему; - определение потребности в ресурсах, планирование объемов и структуры необходимых ресурсов и сроков их поступления; - проектирование внедрения разработанных планов и контроль над их выполнением <9>. -------------------------------- <9> http://www. aup. ru

Как указывает президент Гильдии инвестиционных и финансовых аналитиков Александр Идрисов (и с ним нельзя не согласиться), низкая эффективность управления государственным имуществом обусловлена в первую очередь отсутствием практики как стратегического, так и оперативного планирования на уровне предприятий. В результате государство как собственник (совладелец) предприятия не в состоянии решать задачи управления, поскольку не обладает необходимой информацией для принятия управленческих решений. Обязательным условием для эффективного управления является наличие целей. Целями для управления предприятием как экономическим объектом являются финансово-экономические показатели, определяемые в результате прогнозирования будущей деятельности предприятия. Целевые показатели могут быть определены только в случае, если предприятие имеет разработанный бизнес-план, из которого следует, как, в какие сроки и почему определенные финансово-экономические показатели могут быть достигнуты <10>. -------------------------------- <10> http://www. aup. ru

Так, в современных условиях государственным предприятиям приходится добиваться своих целей в условиях динамичной, изменчивой и неопределенной среды, и реализация этого невозможна без их планирования. Ученые выделяют три основных типа планов: 1) планы-цели, представляющие собой набор качественных и количественных характеристик желаемого состояния объекта управления и его отдельных элементов в будущем; 2) планы для повторяющихся действий, предписывающие их сроки, а также порядок осуществления в стандартных ситуациях; 3) планы для неповторяющихся действий, составляемые для решения специфических проблем, возникающих в процессе развития и функционирования организации. По срокам выполнения планы также делят на долгосрочные (свыше пяти лет), относящиеся в основном к категории планов-целей; среднесрочные (от года до пяти лет), выполняемые в виде различного рода программ; краткосрочные (до года), имеющие форму бюджетов, сетевых графиков и проч. Разновидностью краткосрочных планов являются оперативные, составляемые на срок от одной смены до одного месяца. При осуществлении планирования учитывается связь уровней управления. Так, планирование может происходить сверху вниз (детализация); снизу вверх (обогащение внизу спущенных сверху указаний); отсутствовать как таковое на данном уровне (делегирование); происходить в "зоне результата" (частичное делегирование). Планирование в сфере управления государственной собственностью базируется на ряде принципов, которые включают в себя: - участие максимального числа сотрудников организации в работе над планом уже на самых ранних этапах его составления; - непрерывность, обусловленную соответствующим характером хозяйственной деятельности государственной организации. В соответствии с этим принципом планирование рассматривается как не единичный акт, а постоянно повторяющийся процесс, в рамках которого все текущие планы разрабатываются с учетом выполнения прошлых и того, что они послужат основой составления планов в будущем; - гибкость, предполагающую возможность корректировки или пересмотра в любой момент ранее принятых решений в соответствии с изменяющимися обстоятельствами; - координацию и интеграцию плановой деятельности между различными подразделениями; - экономичность, предполагающую, что затраты на составление плана должны быть меньше эффекта, приносимого его выполнением; - создание необходимых условий для выполнения плана (организационных, ресурсных, идеологических и т. п.). Безусловно, кризисное состояние экономики тяжело отражается на ситуации в сфере реализации государственными организациями своих функций, зачастую отторгая от них широкие массы населения в условиях высокой инфляции и падения жизненного уровня трудящихся, когда доходов хватает только на удовлетворение жизненно необходимых потребностей. Растущий дефицит государственного бюджета ослабляет государственные организации, а остаточный принцип бюджетного финансирования в условиях гиперинфляции ставит их на грань разрушения. Попытки исправить финансовое положение государственных организаций не всегда оказываются успешными, а в ряде случаев могут вести к их упадку и вытеснению из рыночной среды, преимущественному развитию непрофильных видов услуг и деятельности. При разработке и проведении преобразований в хозяйственном механизме государственных организаций необходимы адекватное отражение специфики этой сферы и ее подсистем, комплексный и органичный учет различных факторов, определяющих ее функционирование: содержательных, социальных, экономических и т. д. При проведении организационно-экономических преобразований в государственных организациях в качестве возможных альтернатив необходимо формировать и планировать перспективные направления развития организационно-экономических отношений в данных сферах. Так, необходимо формирование системы государственного управления не столько для реализации распоряжений "центра", сколько для решения задач, возникающих у субъектов, формирование системы государственного управления на принципах интеграции в ней на паритетных началах всех субъектов, ограничение сферы действия административных методов управления рамками государственного заказа, формирование каналов и механизмов методов управления, увеличение экономической и хозяйственной самостоятельности государственных организаций, создание условий для существования многообразия вариантов, моделей государственных организаций и систем управления ими, отказ от фиксированной типологии государственных организаций, их внутренней организации и системы управления при наличии достаточно простой возможности смены этих образцов, обеспечение широты выбора и множественности альтернативных форм деятельности, реализуемых государством. В связи с этим важнейшим направлением деятельности государства является создание целостной системы государственного протекционизма для защиты внутреннего рынка и отечественных производителей. Таким образом, в современных условиях значение планирования резко возрастает. Поэтому место централизованного планирования распределения ресурсов должна занять ориентация на источники самообеспечения и саморазвития, внутренние и местные ресурсы. Внедрение в функционирование государственной сферы таких стимулов и рычагов, в частности, означает переход от волевого распределения и административного планирования к гибкой системе социальных заказов и договорных отношений на конкурсной основе. Как известно, управление государственной собственностью как административно-правовой институт представляет собой относительно обособленную в рамках административного права совокупность правовых норм, которые дифференцированы и объединены в следующие ассоциации, приобретающие признаки субинститутов: основы управления государственной собственностью; планирование управления государственной собственностью; процедуры непосредственной реализации правомочий собственника государственного имущества; учет и контроль использования государственного имущества. В связи с изложенным невозможно не оценить необходимость введения государственного планирования, которая обосновывается в данном случае в основном причинами организационно-технического характера. Хотя в последние годы наметился процесс перехода к межотраслевой интеграции собственности, формированию ассоциированного собственника как субъекта макроэкономического государственного планирования. Во многих развитых странах появился сектор государственных и смешанных корпораций, становление которого объективно сопровождается вынужденным внедрением макроэкономического или государственного планирования. Таким образом, практика вносит коррективы в отношения собственности, возвращая роль государства. Вместе с тем закономерно возрастает и значение планирования, поскольку только планово-рациональное взаимодействие государственных организаций при распределении усилий и ресурсов позволит эффективно достигать приоритетных целей развития экономики России.

Библиография

Кобец Е. А. Планирование на предприятии: Учеб. пособие. Таганрог: ТРТУ, 2006. Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. Эффективность государственного управления: Пер. с англ. / Под ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М.: Консалтбанкир, 1998.

------------------------------------------------------------------

Название документа