Об универсальности понятия "публично-правовое преследование" (о Постановлении Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 N 9-П)

ОБ УНИВЕРСАЛЬНОСТИ ПОНЯТИЯ "ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЕ ПРЕСЛЕДОВАНИЕ" (О ПОСТАНОВЛЕНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ ОТ 16.06.2009 N 9-П) <*>

В. В. СТРЕЛЬНИКОВ

-------------------------------- <*> Strelnikov V. V. On universality of the concert of "public-law persecution" (on Decree of the Constitutional Court of the RF of 16.06.2009 #9-P).

Стрельников В. В., преподаватель кафедры финансового права МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Конституционный Суд в своих решениях часто отодвигает отраслевые барьеры, путем конституционно-правового толкования придавая какому-либо отраслевому понятию или принципу качества общего характера, наделяя тем самым свойством универсальности в масштабах всей системы права. К таким принципам можно отнести, например, обеспечение права каждого на защиту и справедливое разбирательство его дела, недопущение рассмотрения дела без участия лиц, о правах и об обязанностях которых принято решение, и др. Примером такого подхода является Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 N 9-П, где сделан вывод об универсальном характере "публичного преследования" как особой деятельности государственных органов. Данный вывод имеет значение для всех без исключения сфер публично-правового регулирования.

Ключевые слова: КоАП, административная ответственность, постановление Конституционного Суда, проверка, прокурор.

The Constitutional Court in its decisions often removes branch barriers by constitutional-law interpretation, by assigning to any branch concept or principle the quality of general character, giving the feature of universality all over the whole system of law. Among these principles there are for example securing the right of each person to protection and just consideration of his case, non-admission of consideration of the case without participation of persons, whose rights and obligations are influenced by the decision and etc. The example of such approach is Decree of the Constitutional Court of the RF of 16.06.2009 #9-P which makes the conclusion on universal character of "public persecution" as a special activity of state agencies. The said conclusion is important for all spheres of public-law regulation without exclusion.

Key words: Code of Administrative Violations, administrative responsibility, Decree of the Constitutional Court, inspection, procurator.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 КоАП РФ, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 ГК РФ и статьи 60 ГПК РФ в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова" затрагивает ряд концептуальных проблем как административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях, так и юрисдикционной деятельности в целом. Действующий КоАП РФ 2001 г. по духу и букве многое унаследовал от КоАП РСФСР. Как и его предшественник, КоАП РФ базируется на доктрине уголовного права и процесса, по сути представляя собой УК и УПК в миниатюре. Те же задержания, аресты, приводы, досмотры, расследования, наказания, но вроде бы с меньшей интенсивностью, продолжительностью, тяжестью, последствиями и т. п. В девяностые годы при демократизации общественной жизни и правовой системы стало ясно, что КоАП содержит пробоины, несовместимые с функционированием в новых условиях правового государства. Стало явным его несоответствие "общечеловеческим ценностям", "общепризнанным принципам и нормам", Конституции РФ. А главное - Кодекс безнадежно отстал от темпов развития российского процессуального права. К примеру, все процессуальные кодексы традиционно предусматривали возможность пересмотра судебных решений, принятых по первой инстанции. Причем допускалось неоднократное обжалование в нескольких последовательных инстанциях. И только в ч. 2 ст. 266 КоАП РСФСР по непонятным причинам было закреплено, что постановление районного (городского) народного суда или судьи о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Союза ССР и РСФСР. Исправить ситуацию оказалось возможным только после вмешательства Конституционного Суда РФ, который в Постановлении от 28.05.1999 N 9-П признал положения ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях исключающими возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки, не соответствующими Конституции Российской Федерации. Действующий КоАП РФ 2001 г. не изменил ситуацию коренным образом. По-прежнему унаследованные им концептуальные недостатки устраняются не иначе как волей Конституционного Суда РФ, которая и была проявлена в Постановлении от 16.06.2009 N 9-П. В данном Постановлении Конституционный Суд указал на необходимость предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, не меньшего объема гарантий, чем это предусмотрено для лиц, подвергшихся уголовному преследованию, в частности гарантий по возмещению вреда вследствие необоснованного задержания. Остановимся на наиболее важных, на наш взгляд, выводах Постановления от 16.06.2009 N 9-П. Основываясь на своей более ранней правовой позиции, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что понятия "задержанный", "обвиняемый", "предъявление обвинения", "публичное преследование" применительно к обеспечению конституционных прав граждан должны толковаться в их конституционно-правовом, а не в узкоспециальном смысле, в котором они используются в уголовно-процессуальном законе. Оно действует и при выявлении конституционно-правового смысла административного задержания как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, при котором - в целях реализации конституционных прав граждан - необходимо учитывать не только формальное процессуальное, но и фактическое положение лица, в отношении которого осуществляется публичное преследование за совершение административного правонарушения. Далее в п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционный Суд уже явно использует язык УПК РФ: как следует из ст. ст. 1.2 - 1.6 КоАП Российской Федерации, производство по делам об административных правонарушениях имеет своими целями, прежде всего, защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от правонарушений, защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и свобод. Административное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению административного судопроизводства, что и отказ от административного преследования невиновных. Как известно, ничего из вышеперечисленного в КоАП РФ нет, а именно не указаны следующие цели производства по делам об административных правонарушениях: - защита потерпевших от правонарушений; - защита личности от незаконного и необоснованного обвинения; - отказ от административного преследования невиновных. Для сравнения согласно ч. 1 ст. 6 УПК РФ уголовное судопроизводство имеет своим назначением: 1) защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; 2) защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Главное, что постановлением в российский правовой лексикон введен новый термин - "публичное преследование" и "публичное преследование за совершение административного правонарушения". До этого публичное преследование понималось исключительно в уголовно-процессуальном значении. Напомним, что по УПК РФ (ст. 20) публичное уголовное преследование рассматривается как противоположность частному уголовному преследованию. Согласно п. 55 ст. 5 УПК РФ уголовное преследование - процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Конституционный Суд включил в понятие "публичное преследование" деятельность по обличению лица в совершении административного правонарушения. Одновременно с этим Конституционный Суд не ограничил публичное преследование только двумя видами юрисдикционного процесса, урегулированными УПК и КоАП, призвав к анализу сущности правоотношений, а не их отраслевого прикрытия. По нашему мнению, это может иметь большое значение для науки и практики. Любая деятельность госорганов, сопряженная с обвинением - налоговым, экологическим, санитарным и т. д., - должна рассматриваться как публичное преследование. В частности, не иначе как публичное преследование можно расценивать иски по ст. 169 ГК РФ о взыскании в доход бюджета всего полученного по антисоциальной сделке, совершенной с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности. Однако сущность публичного преследования состоит не только в том, что претензии госоргана вытекают из его властно-контрольной деятельности. Неотъемлемая черта публичного преследования - это его связь с принципом публичности. Данный принцип в настоящее время нигде, помимо УПК РФ, не раскрывается. Суть его выражена в ч. 2 ст. 21 УПК: в каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные настоящим Кодексом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Перенося этот принцип на иные сферы регулирования (прием, использованный Конституционным Судом), мы приходим к выводу о том, что не может быть публичного преследования (налогового и т. д.) без публичности, т. е. одинаково нетерпимого отношения госорганов ко всем без исключения случаям нарушения закона. Например, налоговая проверка сопровождается получением массива доказательств по контрагентам налогоплательщика, указывающих на виновность контрагента, виновность контрагента контрагента и т. д. Но где реакция на эти нарушения со стороны единой централизованной системы налоговых органов? Как правило, реакция отсутствует. Нет ни проверок, ни арестов счетов, ни тем более санкций в отношении недобросовестных поставщиков. Как номинальные, так и фактические собственники и организаторы фирм-однодневок не подвергаются никакому преследованию. Вместо этого вся тяжесть обвинения и имущественных рисков ложится не на правонарушителей, а на жертвы. Не лишним здесь будет вспомнить основные постулаты публичного преследования: защита потерпевших от правонарушений, защита субъекта от незаконного и необоснованного обвинения, отказ от преследования невиновных. С другой стороны, нередко то или иное административное расследование, будь то таможенное, экологическое, санитарное и т. д., становится рычагом воздействия на субъектов хозяйственной деятельности с целью побуждения совершения ими определенных действий. Однако после таких действий отношение к расследованию резко меняется, производство по делу прекращается. Все это противоречит принципу публичности - если факт нарушения имел место, то расследование должно продолжаться в установленной законом процессуальной форме, независимо от каких-либо внешних факторов. Укрывательство преступлений и преследование невиновных является должностным преступлением, но почему-то только для сотрудников милиции. Очевидно, что нет оснований делать исключение из этого правила для административных органов, осуществляющих публичное преследование вне рамок уголовного процесса. В уголовном процессе принцип публичности обеспечивается прокурорским надзором. Прокурор в целом контролирует ход расследования, в частности может отменить как постановление о возбуждении уголовного дела, так и постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Попытка привлечь прокурора к обеспечению законности при осуществлении административно-контрольной деятельности была предпринята совсем недавно Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Не лишним было бы сделать это и в других областях правоприменения, не подпадающих под действие Закона N 294-ФЗ, например в налоговой сфере. Так, попытка в ходе законотворческой работы осенью 2008 г. установить прокурорский контроль за приостановлением операций по счетам налогоплательщиков в банках (ст. 76 НК РФ) не увенчалась успехом. В настоящий момент санкция прокурора требуется только при наложении ареста на имущество налогоплательщика (ст. 77 НК РФ). Не потому ли налоговые органы так редко прибегают к этой статье, используя менее трудоемкий путь ареста счетов? В качестве вывода можно подчеркнуть, что Постановление КС РФ от 16.06.2009 N 9-П, посвященное проблемам несовершенства КоАП РФ, обозначило ряд принципиальных положений, связанных с регулированием любой деятельности государства по расследованию каких-либо правонарушений и изобличению виновных лиц (публичное преследование).

------------------------------------------------------------------

Название документа