Особенности ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц государственных органов

ОСОБЕННОСТИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ НЕЗАКОННЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

А. В. КАРАЧЕВ

Карачев А. В., соискатель кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России.

Проблема строгого соблюдения конституционных прав граждан является одной из основных в процессе построения правового государства, которое основывается на принципе верховенства закона. Однако деятельность государственных органов несвободна от ошибок, а иногда и злоупотреблений. Права личности, закрепленные в Конституции РФ, гарантирующие неприкосновенность лица в физическом его бытии и духовной сущности, зачастую нарушаются. Гражданам причиняется тяжкий и порой невосполнимый урон. Государство обязано защитить интересы своих граждан, предоставив им право требовать возмещения причиненного ущерба за счет государственной казны. Следует указать, что в настоящее время идея ответственности государства перед лицами, пострадавшими от неправомерных действий государственных органов, получила национальное и международное правовое признание. Так, согласно ст. 53 Конституции РФ декларируется право каждого гражданина на возмещение вреда, причиненного неправомерными действиями органов государства. И особым случаем является ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, предусмотренная ст. 1070 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ). В условиях становления правового государства законодатель придает все большее значение институту возмещения вреда в связи с постоянным взаимодействием граждан с указанными органами. Согласно ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, предусмотренном законом. Таким образом, субъектом, обязанным возмещать вред, согласно ст. 1070 ГК РФ является государство, а не конкретный государственный орган, причинивший вред. По нашему мнению, возложение ответственности именно на государство обусловлено тем, что конкретное учреждение (государственный орган), действиями должностных лиц которого причинен вред, как юридическое лицо, обладающее имущественной обособленностью, может вступать в гражданско-правовые отношения лишь в сфере реализации обычной гражданской правосубъектности юридических лиц, но не как орган дознания, следствия, прокуратуры или суда. Целесообразность возложения обязанности по возмещению вреда за счет казны обусловлена и тем, что незаконная деятельность органов дознания, следствия, прокуратуры и суда рассматривается как нарушение государством своей обязанности по охране прав, свобод и законных интересов граждан, необеспечение им законного функционирования указанных органов. В этой связи, как отмечает В. А. Тархов, каждая правовая обязанность непременно должна быть подкреплена юридической ответственностью. Без этого обязанность утрачивает характер необходимости определенного поведения, т. е. юридический характер <1>. -------------------------------- <1> См.: Тархов В. А. О юридической ответственности. Саратов, 1978. С. 14.

В литературе также отмечается, что возложение ответственности за вред на государство объясняется в том числе тем, что: - государство располагает большими возможностями, чем любой другой орган, по восстановлению потерпевшему его прежнего состояния, особенно в случаях, когда такое восстановление выходит за рамки выплаты денежного возмещения (восстановление жилищных, трудовых, пенсионных и других прав); - в результате тесного переплетения деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, которой может быть причинен вред, бывает трудно определить конкретное виновное звено в цепи этой деятельности <2>. -------------------------------- <2> См.: Ярошенко К. Б. Возмещение вреда, причиненного действиями должностных лиц // Советское государство и право. 1982. N 8. С. 138.

Определяя субъектом ответственности государство, публичная власть гарантирует сбалансированность правовой системы, стабильность установленных общественных отношений. Следует обратить внимание, что установление правового режима, при котором вред возмещается за счет казны, существенно повышает эффективность института возмещения вреда, так как обеспечивает гражданам более надежный источник компенсации, своевременную защиту и полное восстановление социальной справедливости. Казна располагает большими возможностями, чем конкретный орган, и тем более должностное лицо, по восстановлению потерпевшему прежнего состояния. Необходимо отметить, что ранее действовавшее законодательство предусматривало возмещение вреда не за счет государства, а за счет конкретного органа. Как отмечает Л. В. Бойцова, публичная деятельность приносит выгоды всем членам общества, поэтому обязанность компенсации причиненного вреда гражданину должна быть распределена между всеми членами общества. Каждый человек может оказаться в роли потерпевшего, поэтому ответственность государства в форме имущественной компенсации гражданину из государственных фондов отвечает и здравому смыслу членов общества <3>. -------------------------------- <3> См.: Бойцова Л. В. Гражданин против правосудия? // Общественные науки и современность. 1994. N 4. С. 42 - 50.

В отношениях по возмещению вреда с участием государства одной из ключевых категорий является понятие казны. Определение и выяснение сущности этого понятия имеют не только теоретическое, но и большое практическое значение. Употребление понятия "казна" в российском праве имеет давние традиции. Подобными вопросами занимался еще Д. И. Мейер, который под казной подразумевал государство, которое для удовлетворения своих разнообразных потребностей выступает субъектом имущественных прав, и критиковал позиции авторов, понимающих под казной его имущество <4>. -------------------------------- <4> См.: Мейер Д. И. Русское гражданское право: В двух частях. Часть 1. М., 1997. С. 15.

По мнению Г. Ф. Шершеневича, казна - это публичное юридическое лицо, т. е. образованное помимо воли частных лиц; она занимает самое видное место среди юридических лиц, так как представляет государство с хозяйственной стороны; является единым субъектом <5>. Аналогичное понятие термина "казна" было закреплено в Своде законов гражданских <6>. -------------------------------- <5> См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 года). М., 1995. С. 91. <6> См.: Свод законов гражданских // Свод законов Российской империи. Том десятый. СПб., 1900. С. 58 - 127.

На сегодняшний день законодатель закрепил легальное понятие казны. Согласно абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ "средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа". Следовательно, можно сделать вывод, что казна РФ - это средства федерального бюджета, Пенсионного фонда РФ, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ, золотой запас, алмазный и валютный фонды <7>. Подобную точку зрения высказывала в монографической литературе О. Н. Войтенко <8>. По мнению Е. А. Суханова, законодатель в ГК РФ понимает под казной именно "нераспределенное" государственное имущество, а не орган государства (казначейство) <9>. Таким образом, можно согласиться с выводом о том, что казначейство - это субъект, уполномоченный на определенные действия в отношении такого специфического объекта гражданского права, как казна. -------------------------------- <7> См.: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", п. 1 раздела II (приложение N 1) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 3. С. 94. <8> См.: Войтенко О. Н. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц органов дознания и предварительного следствия: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 103. <9> См.: Право собственности отдельных лиц // Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1995. С. 277.

В случаях, когда в соответствии с действующим ГК РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны РФ или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. В связи с тем что одной из главных задач органов казначейства является организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, целесообразным было бы, на наш взгляд, привести в соответствие со ст. 1070 ГК РФ Положение о Федеральном казначействе, предусмотрев, что Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ выступает в суде в качестве представителя ответчика по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Рассматривая дело в суде о возмещении вреда, причиненного указанными выше органами, необходимо более тщательно устанавливать орган, на который должно быть возложено его возмещение. Нередко суды ошибаются в выборе субъекта, обязанного возместить вред. Особую актуальность данная проблема обрела в современных условиях. Причиной этому является вступление в действие Бюджетного кодекса РФ, который изменил порядок возмещения ущерба, причиненного гражданину. Согласно Бюджетному кодексу РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями государственных органов и должностных лиц, в суде от имени казны РФ выступают соответствующие главные распорядители средств федерального бюджета по подведомственной принадлежности. Следует отметить, что до настоящего времени нормативно не определен механизм взыскания ущерба с Федерального казначейства РФ. Выход нам видится в разработке соответствующего нормативного акта. На вопрос о том, каким нормативным актом следует регулировать указанные отношения, однозначного ответа среди исследователей нет. Так, этим нормативным актом могла бы стать инструкция о порядке взыскания ущерба с указанного органа <10> либо даже специальный федеральный закон, устанавливающий порядок возмещения вреда, причиненного неправомерными действиями органов дознания предварительного следствия, прокуратуры и суда (что предусмотрено ст. 1070 ГК РФ) <11>. -------------------------------- <10> См.: Войтенко О. Н. Указ. соч. С. 108. <11> См.: Надеждин Н. Н. Гражданская ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания и предварительного следствия: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 10.

По нашему мнению, при разработке такого нормативного акта также целесообразно предусмотреть единый порядок компенсации имущественного и неимущественного вреда. Также следует обратить внимание на еще одну особенность ответственности государства - существующую проблему исполнения судебных решений о взыскании денежных средств с казны. Проблема обращения взыскания на средства бюджетов во многом вызвана тем, что Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, с одной стороны, являются равными субъектами и обладают статусом юридического лица, а с другой - они обладают властными полномочиями, которые непосредственно выражаются в компетенции государственных (муниципальных) органов. Рассмотрение коллизий законодательного регулирования в сфере принудительного исполнения судебных актов, предусматривающих исполнение за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ, стало предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Сначала Конституционный Суд в своем Постановлении от 14 июля 2005 г. N 8-П <12>, а потом законодатель путем принятия Федерального закона N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, ГПК РФ, АПК РФ и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" <13> поставили точку в достаточно длительном и принципиальном споре о том, должны ли применяться в процессе принудительного исполнения судебных актов по искам к казне общие нормы, закрепленные Федеральным законом "Об исполнительном производстве", или на законодательном уровне необходимо установить особую процедуру исполнения решений по искам к публичным субъектам (государству и муниципалитетам), согласившись с возможностью установления специальных правил. Установление особенных, отличных от общего порядка правил принудительного исполнения в отношении должника-государства вызвано наличием единства и борьбы двух противоположных тенденций: с одной стороны, необходимо своевременно и в полном объеме исполнить требования судебного акта, а с другой - государство должно располагать условиями и возможностями для надлежащего и постоянного исполнения всех иных функций. В этой связи государству должна быть обеспечена возможность принятия организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур <14>. -------------------------------- <12> Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 4. <13> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 8. <14> См.: Нуртдинов А. А. Некоторые проблемы участия казны в механизме ответственности государства // Юрист. 2007. N 10.

Заметим, что проблема исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, является не только внутринациональной, но и вышла на международный уровень. В этой связи Российская Федерация обращалась в Европейскую комиссию по эффективности правосудия за содействием в анализе ситуации в этой области в свете опыта прочих государств - членов Совета Европы. Одна из самых ценных рекомендаций экспертов, реализация которой уже проявляется в правоприменительной практике, - это максимально сократить неисполнение судебных решений за счет сокращения судебных споров, развивать возможности альтернативного разрешения споров с участием государства.

------------------------------------------------------------------

Название документа