Органы местного самоуправления как юридические лица

(Щепачев В. А.) ("Право и политика", 2010, N 1) Текст документа

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА

В. А. ЩЕПАЧЕВ

Щепачев Виктор Александрович - кандидат юридических наук, председатель правовой секции Союза российских городов, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области.

Аннотация: в статье анализируются вопросы толкования органов местного самоуправления как юридических лиц. Отмечаются противоречия в понимании категории юридических лиц в гражданском праве в их соотнесении с законодательством о местном самоуправлении.

Ключевые слова: юриспруденция, органы местного самоуправления, муниципальная собственность, муниципальное имущество, виды органов местного самоуправления, юридические лица.

Для более полного понимания значения статуса юридического лица в сфере местного самоуправления, во-первых, необходимо разобраться, как регулировался данный институт федеральным законодателем с момента появления местного самоуправления в новейшей истории России. До вступления в силу в полном объеме Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на всей территории стран, то есть до 1 января 2009 года, в отдельных частях не утрачивали своей юридической силы два прежних Закона о местном самоуправлении - Закон РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР"; Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Естественно, что и названный Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ находил применение. Возникает вопрос: как же все эти Законы регулировали статус органов местного самоуправления? Наиболее логичным представляется начать с Закона РСФСР 1991 года, который в статье 8 "Органы местного самоуправления - юридические лица" предусматривал, что районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы, соответствующие органы управления являются юридическими лицами, отмечалось также, что решение о предоставлении прав юридического лица другим органам местного самоуправления принимает соответствующий Совет. Кроме того, статья 48 Закона 1991 года устанавливала определенные права для местных Советов, являющихся юридическими лицами, а именно они были вправе: пользоваться на договорных началах кредитами на производственные и социальные цели; принимать участие имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной основе; выдавать процентные и беспроцентные ссуды другим местным Советам и иным органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям; выпускать местные займы для развития социальной и производственной инфраструктуры; создавать целевые фонды и передавать их любому банку в качестве ресурсов кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач. Однако в Законе 1991 года не указывалось на организационно-правовую форму юридического лица. В этой связи справедливым будет заметить, что известные нам организационно-правовые формы юридического лица получили свое законодательное закрепление лишь в 1994 году с принятием первой части Гражданского кодекса Российской Федерации. Прослеживая динамику изменения законодательства о местном самоуправлении, можно увидеть, что в свете положений нового - на тот момент - Гражданского кодекса в Федеральном законе от 28.08.1995 появилась следующая формулировка, затрагивающая статус органов местного самоуправления: "Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования". Таким образом, Федеральный закон 1995 года полностью отдал на откуп местным правотворцам определение организационно-правовой формы органов местного самоуправления. В этой связи авторы Постатейного комментария вышеназванного Федерального закона 1995 года справедливо отмечали, что юридическое лицо - это условный термин для определения правового положения организаций, участвующих в гражданско-правовых отношениях, то есть имущественных и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В ряду главных признаков юридического лица решающим является имущественная обособленность. Согласно ст. 48 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо "имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество". Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность. Третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени. И четвертый - организационное единство, то есть обладание устойчивой структурой. В соответствии с положениями о юридическом лице, содержащимися в части первой Гражданского кодекса, органы местного самоуправления, как и любые другие юридические лица, приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей при заключении договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. В качестве юридических лиц органы местного самоуправления выступают на равных началах со своими контрагентами, что предполагает отсутствие со стороны этих органов местного самоуправления властного воздействия на контрагентов. Органы местного самоуправления могут быть истцами и ответчиками в суде, иметь печати, штампы, бланки со своей символикой, расчетный, валютный и другие счета в банковских учреждениях. Согласно положениям Гражданского кодекса правовой режим органов муниципальных образований - юридических лиц приравнивается к общему режиму юридических лиц с определенными изъятиями. Так, к ним не могут применяться общие правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридических лиц. В отличие от других юридических лиц, отвечающих по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, в состав аналогичного имущества органов муниципальных образований не включается имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 126 ГК РФ). Органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом <1>. -------------------------------- <1> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: Норма-Инфра-М, 1999. С. 12.

В. Артемов подметил очень важный момент, затрагивающий правовой статус органов местного самоуправления, а именно: согласно действующему (на момент написания статьи. - В. Щ.) законодательству органы местного самоуправления обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органом власти, носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны, - равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. Однако ни федеральное законодательство, ни уставы муниципальных образований не определяют, в какой организационно-правовой форме юридических лиц они могут существовать. Любое юридическое лицо участвует в гражданском обороте в какой-то организационно-правовой форме, и без ее определения не может быть определен правовой статус данного субъекта права. Этот правовой пробел, отмечает автор, можно заполнить аналогией с нормами гражданского законодательства, регулирующими правовой статус учреждений. Согласно ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. В данном случае орган муниципальной власти учреждается муниципальным образованием для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера. Осуществляя управленческие функции, орган местного самоуправления, являющийся учреждением, действует от имени муниципального образования, выступая в отношениях административно-правового характера. При осуществлении иных социально-полезных функций (например, жилищно-коммунальное управление местной администрации оказывает населению жилищно-коммунальные услуги) орган местного самоуправления может вступать в гражданско-правовые отношения от имени муниципального образования, действуя в качестве органа местного самоуправления, а может выступать от своего имени, действуя в качестве юридического лица, в этом случае гражданские права и обязанности возникают у органа местного самоуправления как субъекта гражданского права. При участии органов муниципальной власти в гражданском обороте в качестве юридических лиц возникает много проблем, связанных с тем, что данные органы осуществляют хозяйственную деятельность. Например, департамент по градостроительству одного из муниципальных образований оказывает платные услуги по осуществлению проектных работ или комитет по управлению имуществом сдает в аренду муниципальное имущество. Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 "некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана... Законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов...". Такие ограничения установлены Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 25.05.1995, согласно которому запрещается совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов. Поэтому орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта. Данное положение антимонопольного законодательства, полагает автор, нужно толковать в узком смысле, понимая под функциями хозяйствующего субъекта осуществление производственной деятельности. Если же хозяйственную деятельность трактовать широко, то получится, что муниципальное образование, которое действует через свои органы, не имеет права, например, сдавать муниципальное имущество в аренду. Следовательно, осуществление органами муниципальной власти непроизводственной хозяйственной деятельности как выполнение своих функций не является нарушением антимонопольного законодательства. Помимо вышеуказанной проблемы возникает также много вопросов, связанных с регистрацией юридических лиц, являющихся органами местного самоуправления. Если ранее согласно гражданскому законодательству, действовавшему до введения в действие нового ГК, правоспособность юридического лица возникала с момента утверждения его устава или положения, в случаях когда оно должно действовать на основании общего положения об организациях данного вида, - с момента издания компетентным органом постановления о его образовании, а если устав подлежал регистрации - с момента такой регистрации, то сейчас в соответствии с Гражданским кодексом РФ правоспособность юридического лица возникает с момента его создания (п. 3 ст. 49), а созданным юридическое лицо считается с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 51 ГК РФ). Поскольку подавляющее большинство муниципальных образований создавалось после вступления в силу Федерального закона о местном самоуправлении 1995 года, то есть после вступления в силу ГК, отсюда следует, по мнению В. Артемова, что сделки, заключенные от своего имени органами местного самоуправления, выступавшими в гражданско-правовых отношениях в качестве юридических лиц, являются сделками, заключенными не юридическими лицами, а органами местного самоуправления, выступавшими от имени муниципальных образований. Следовательно, несмотря на то, что органы муниципальной власти не были зарегистрированы в качестве юридических лиц (не являлись субъектами гражданского права), данные сделки все равно будут действительными как заключенные от имени муниципального образования его исполнительными органами <2>. -------------------------------- <2> Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. N 4. С. 36.

Остановимся на соответствующем регулировании в действующем Федеральном законе от 06.10.2003. Казалось бы, он очень четко определяет и статус, и организационно-правовую форму органов местного самоуправления. Статьи 35 и 37 Закона недвусмысленно определяют, что представительный орган муниципального образования наряду с местной администрацией обладает правами юридического лица. Статья 41 "Органы местного самоуправления как юридические лица" констатирует, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются: для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования. То есть Федеральный закон 2003 г. практически полностью воспроизвел положения Федерального закона 1995 г. в части наличия у органов местного самоуправления статуса юридического лица. Однако в отличие от Закона 1995 г. новый Закон конкретизировал организационно-правовую форму этого юридического лица, указав, что представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица являются учреждениями. Данное положение правоведами ставится под большое сомнение. В частности, Н. Л. Пешин указывает, что положение о том, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами, противоречит нормам Гражданского кодекса РФ, согласно которым органы местного самоуправления являются не юридическими лицами, а особыми субъектами гражданского права, представляющими муниципальные образования в гражданско-правовых отношениях. Это противоречие нормы нового Федерального закона пытаются сгладить (прямого указания "органы местного самоуправления - юридические лица" в новом Законе нет). Но в тексте ст. 41 содержатся положения (например, "органы местного самоуправления... подлежат регистрации в качестве юридических лиц"), позволяющие утверждать, что и новый Закон, в отличие от ст. ст. 124 - 127 ГК, считает органы местного самоуправления именно юридическими лицами. Более того, полагает Н. Л. Пешин, ч. 2 ст. 41 Федерального закона, называя их муниципальными учреждениями, допускает грубейшую ошибку: согласно ст. 120 ГК любое учреждение является некоммерческой организацией, созданной собственником для осуществления тех или иных функций некоммерческого характера, и финансируется им полностью или частично <3>. -------------------------------- <3> Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 18.

Действительно, согласно Гражданскому кодексу РФ, органы местного самоуправления, как и любые другие юридические лица, приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей при заключении договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. В качестве юридических лиц органы местного самоуправления выступают на равных началах со своими контрагентами, что предполагает отсутствие с их стороны властного воздействия на контрагентов. Органы местного самоуправления могут быть истцами и ответчиками в суде, иметь печати, штампы, бланки со своей символикой, расчетный, валютный и другие счета в банковских учреждениях. Кроме того, правовой режим органов муниципальных образований - юридических лиц приравнивается к общему режиму юридических лиц с определенными изъятиями. Так, к ним не могут применяться общие правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридических лиц. В отличие от других юридических лиц, в состав имущества органов муниципальных образований не включается имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В свою очередь, органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать его, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Вместе с тем необходимо заметить, что федеральный законодатель установил, что в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица. Однако, несмотря на все кажущееся благополучие и правомерность вышеназванных положений Федерального закона 2003 г., ряд авторов отмечают значительные проблемы, которые следует ожидать с его вступлением в силу. В частности, О. Л. Савранская подчеркивает, что с введением в силу в полном объеме Федерального закона N 131-ФЗ встанет вопрос о соотнесении его норм об органах местного самоуправления - юридических лицах в организационно-правовой форме учреждений, чья деятельность регулируется Федеральным законом "О некоммерческих организациях", с нормами Гражданского кодекса РФ. Проблема заключается в принципиальном противоречии между регулированием статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в том и другом актах. Введенный Федеральным законом N 131-ФЗ статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для организации предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает целей деятельности органов местного самоуправления и гражданской правоспособности последних, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг. Как в Законе, так и в сознании управленцев не прослеживается идея единого субъекта правоотношений - муниципального образования (не юридического лица, а его аналога - особого субъекта правоотношений), от имени которого действуют органы местного самоуправления (по аналогии с органами юридического лица). Тем самым Закон отошел от идеи представительских функций органов местного самоуправления, заложенной в гражданском законодательстве. Закон не дает определения муниципального образования, а определение органов местного самоуправления (п. 1 ст. 2) не указывает на их природу как органов, представляющих интересы муниципальных образований и действующих от их имени. Следствием такого подхода является присутствующее в Законе постоянное смешение муниципальных образований и органов местного самоуправления, фактическая подмена субъекта прав местного самоуправления. В законодательстве и во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственных структур стало прослеживаться отношение к органам местного самоуправления как к обычным организациям, хозяйствующим субъектам, а не органам публично-правового образования. В практике муниципального управления отмечается изменение мотивации деятельности органов - юридических лиц, наличие собственных интересов отдельных органов и структурных подразделений органов местного самоуправления, их деятельность "на себя", что отражается в существенном различии расходов на управление по одним и тем же статьям по подразделениям администраций, появлением платных услуг структурных подразделений и т. п. При наделении органов местного самоуправления статусом юридических лиц, еще и в форме учреждений, муниципальные образования не отвечают по обязательствам органов местного самоуправления, за исключением субсидиарной ответственности средствами местного бюджета, а органы местного самоуправления не отвечают за муниципальные образования. Такая ситуация чревата серьезными негативными последствиями. Статус представительного органа и местной администрации как учреждений, действующих в порядке, определенном Федеральным законом "О некоммерческих организациях", вводит существенные ограничения на выполнение ими своих полномочий. Приоритет норм ГК РФ в части, регулирующей участие муниципального образования и органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях, очевиден. Данное положение и правила применения законодательства приведут к тому, что при разрешении спорных вопросов в судах с участием в качестве второй стороны иных помимо органов публичной власти субъектов несоответствия Закона положениям гражданского законодательства будут использованы против органов местного самоуправления, а следовательно, и муниципальных образований. О. Л. Савранская полагает, что разрешение данной коллизии законодательства не так сложно при четком определении субъекта прав местного самоуправления - муниципального образования, которым должна являться не территория, а социально-политическая организация населения на определенной территории для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан. Органы местного самоуправления действуют исключительно от имени и в пределах компетенции данного субъекта и своими действиями реализовывают его права. Муниципальные служащие нанимаются и работают в муниципальном образовании. Муниципальное имущество приобретается, используется и отчуждается для обеспечения местного самоуправления, а не его органов. Органы местного самоуправления отвечают перед муниципальным образованием, а муниципальное образование отвечает за деятельность данных органов <4>. -------------------------------- <4> Савранская О. Л. О вопросах местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3. С. 23 - 24.

Кроме того, хотелось бы отметить, что в Гражданском кодексе РФ определены субъекты гражданских правоотношений - физические и юридические лица, а также так называемые особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях, это Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с их иными участниками. В соответствии со статьей 124 ГК РФ к вышеназванным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. При этом ГК РФ устанавливает для муниципальных образований лишь возможность участия в гражданских правоотношениях наравне с иными юридическими лицами. Однако муниципальные образования реализуют свою правоспособность через свои органы. ГК РФ с учетом особенностей властных органов содержит нормы, позволяющие органам местного самоуправления участвовать в гражданских правоотношениях от имени муниципальных образований в рамках их компетенции, установленной уставом муниципального образования. Таким образом, в соответствии с ГК РФ органы местного самоуправления, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, не нуждаются в статусе юридического лица, а действуют в соответствии с гл. 5 ГК РФ и уставом муниципального образования. Данная конструкция по замыслу законодателя направлена, прежде всего, на обеспечение интересов самого муниципального образования, а не его органов. Также хотелось бы отметить, что статья 48 Гражданского кодекса, определяющая организационно-правовые формы юридических лиц, не содержит такой формы, как орган местного самоуправления либо муниципальное образование. В связи с этим можно сделать вывод о том, что Федеральный закон 2003 г. внес значительные изменения в теорию юридического лица. Как было сказано, представительный орган муниципального образования и местная администрация обладают правами юридического лица, а в соответствии с уставом муниципального образования статусом юридического лица могут наделяться и органы самой местной администрации (органы другого юридического лица). Следовательно, представительный орган и местная администрация как учреждения могут воспользоваться правом, предоставленным ГК РФ, и оказывать платные услуги, заниматься предпринимательской деятельностью, а также обязаны платить установленные налоги и сборы? Подобная правовая конструкция может привести к тому, что поскольку согласно ГК РФ (ст. 298) учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, решение такого вопроса местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, будет для муниципальных образований значительно затруднено. Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что Федеральный закон 2003 г. предпринял серьезную попытку поставить точку в достаточно спорном вопросе о наделении местных органов власти статусом юридического лица в организационно-правовой форме учреждений. Данное положение представляется неоправданным, так как прямо противоречит нормам гражданского законодательства, из которого следует, что право выбора той или иной организационно-правовой формы юридического лица принадлежит только муниципальному образованию, которое является собственником муниципального имущества, а оно, в свою очередь, закрепляется за учреждениями. Федеральный закон может лишь закрепить саму возможность такого выбора. Наделение местных органов статусом юридического лица впоследствии может повлечь нарушение самостоятельности органов местного самоуправления в части реализации своих правомочий в качестве собственника либо учредителя. Данный Федеральный закон сохранил двоякую правосубъектность органов местного самоуправления - с одной стороны, они рассматриваются как полноправные участники гражданских правоотношений (муниципальные образования), а с другой стороны, являются составной частью этих органов (органы местного самоуправления), что также представляется неправомерным.

Название документа