Правовое положение государственных корпораций

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

М. Г. АМБАРЯН

Амбарян М. Г., аспирант Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина.

К сожалению, мы не можем не признать тот факт, что в России, да и вообще во всем мире, продолжается экономический кризис. В связи с этим частный капитал просто не выдерживает давления. И потому государство просто вынуждено оказывать стимулирующее воздействие на экономическую жизнь. В Российской Федерации на данный момент существует большое количество государственных корпораций (Агентство по страхованию вкладов <1>, Внешэкономбанк <2>, Роснанотех <3>, Фонд содействия реформированию ЖКХ <4>, Олимпстрой <5>, Росатом <6>, Ростехнологии <7>), а по сообщению властей Москвы планируется объединить государственное унитарное предприятие (ГУП) "Московский метрополитен" и ГУП "Мосгортранс" в единую госкорпорацию (об этом 25 июня 2009 г. сообщил глава департамента транспорта и связи Москвы Василий Кичеджи). Также интересным является и тот факт, что в настоящее время идет обсуждение введения государственных корпораций в регионах. Но в тех регионах, где наметился потенциал для развития, инициатива формирования таких структур вполне оправданна и будет способствовать решению многих насущных задач <8>. Все они имеют своей целью вмешательство в экономику, дабы повысить ее эффективность. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029. <2> См.: Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 22. Ст. 2562. <3> См.: Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3753. <4> См.: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3799. <5> См.: Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 45. Ст. 5415. <6> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6078. <7> См.: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814. <8> См.: Лавровский И. Региональные госкорпорации: "за" и "против" // Парламентская газета. 2008. N 038 (2290).

Говоря о правовом положении государственных корпораций, хотелось бы начать с понятия "государственная корпорация". Данное понятие легализовано законодателем и содержится в ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ, (в ред. от 13.05.2008 N 68-ФЗ) "О некоммерческих организациях" <9>, однако, на наш взгляд, оно не совсем корректно. Во-первых, представляется целесообразным вообще закрепить в законодательстве, а именно в ГК РФ, термин "корпорация" в классическом его понимании, т. е. как форму юридического лица, основанную на признаках объединения капиталов и наличия участия (членства). А во-вторых, возникает необходимость ввиду вышесказанного пересмотреть использование термина "корпорация" в отношении рассматриваемой организационно-правовой формы некоммерческой организации. В настоящий момент речь может идти о юридической фикции, используемой ввиду отсутствия в законодательстве конструкции юридического лица публичного права. Поскольку: -------------------------------- <9> См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 13.05.2008 N 68-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

- имущество, формально признанное имуществом юридического лица, в любой момент на основании вновь принятого федерального закона может быть возвращено в государственную собственность; - данные юридические лица наделены властными полномочиями; - подчиняются органам государственной власти, что ограничивает их организационную самостоятельность. Из смысла законодательства о государственных корпорациях следует, что их целью является сохранение стратегических позиций в экономике, осуществление ими социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Однако цели, указанные в законодательстве о государственных корпорациях, больше напоминают направления экономической политики государства, чем цели деятельности юридического лица. Таким образом, законодателю следует конкретизировать направления деятельности государственных корпораций в соответствии с их предметом деятельности. Те преимущества, которые законодатель предоставил государственным корпорациям, нарушают многие принципы, например принцип единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, принцип проведения единой государственной политики в сфере страхования, принцип единства банковской системы РФ. Так, согласно п. 18 ст. 7 Закона о государственной корпорации "Росатом" Росатом сам выдает лицензии по осуществлению деятельности по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях и т. п. Вопрос о формировании имущества государственных корпораций в современном законодательстве о корпорациях не детализирован. Раз уж государственные корпорации учреждаются путем издания отдельного федерального закона, то вопрос о формировании имущества должен быть детально рассмотрен именно в нем. Не менее интересным является неизвестный нашему законодательству способ прекращения государственного права собственности, когда имущество, находящееся в государственной собственности, безвозмездно трансформируется в частную. Законодатель также не детализировал вопрос с уставным капиталом государственных корпораций, хотя вскользь и упомянул о нем, но не указал ни размера уставного капитала, ни порядка формирования, ни сроков. Интересно и то, что государственная корпорация является имущественно обособленной организацией, так как согласно п. 3 ст. 213 ГК РФ имущество, переданное в качестве вкладов учредителями, а также имущество, приобретенное по иным основаниям, находится в собственности государственной корпорации, да и само законодательство о государственная корпорациях гласит, что все имущество государственных корпораций принадлежит ей на праве собственности. Однако форма собственности имущества государственных корпораций обладает отличительными признаками: - строго целевой характер использования имущества; - решение основных вопросов, связанных с использованием имущества, наблюдательными советами (советами директоров), формируемыми из представителей Российской Федерации как учредителя; - отсутствие членства, что применительно к имущественным вопросам означает невозможность перехода контроля над использованием имущества к иным лицам, кроме представителей Российской Федерации; - после ликвидации имущество направляется на цели, указанные в специальном законе, в том числе может возвращаться в федеральную собственность. Структура органов управления и порядок их формирования у каждой государственной корпорации могут быть индивидуальными. Однако общим у них является трехуровневая система органов управления: 1) высший орган управления - наблюдательный совет или совет директоров; 2) коллегиальный орган управления - правление; 3) единоличный исполнительный орган - генеральный директор, председатель или президент. Законодательство об отчетности государственных корпораций достаточно сжато. Субъекты, которым подотчетны государственные корпорации (Президент РФ, Правительство РФ, Государственная Дума РФ, Совет Федерации), по своей сути неоднородны и не являются специализированными органами контроля, поэтому возложение на них таких полномочий представляется нам нецелесообразным. Вопросы внешнего контроля над деятельностью государственных корпораций в принятых федеральных законах не отражены. Интересным является тот факт, что после принятия законов о государственных корпорациях изменения в Закон о Счетной палате РФ не вносились. Может быть, имеет смысл внести поправки в законы о государственных корпорациях, об обязательном контроле со стороны Счетной палаты, как это сделано в Законе от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ в отношении Росатома. Интересным фактом является и то, что если в отношении государственных корпораций провозглашены хоть какие-то основы контроля (хотя и без соответствующей ответственности), то применительно к их дочерним компаниям нет и этого. Таким образом, вопрос о внешнем контроле и статусе дочерних компаний должен быть прямо урегулирован в законе о государственной корпорации. Вопрос об органах и формах контроля мог бы показаться второстепенным, если бы не опыт создания Государственной инвестиционной корпорации. Перед ней ставились цели, во многом совпадающие с целями создания новых государственных корпораций. Для их достижения в Госинкор были переданы значительные государственные активы. Но незадолго до ликвидации Госинкора было произведено отчуждение части ликвидных активов. В результате не возвращены в федеральную собственность и не внесены в реестр федерального имущества принадлежащие государству пакеты акций ОАО "Таганрогский авиационный научно-технический комплекс им. Г. М. Бериева", ОАО "Туполев" и ЗАО "Авиастар" на общую сумму 2 млрд. руб. Необходимо также отметить: если уж законодатель наделил государственные корпорации властными полномочиями, то должен определить государственный орган, применяющий связанные с ними меры государственного правового принуждения. Например, Агентство по страхованию вкладов для этого имеет право обращаться в Центральный банк РФ с предложением о применении к банкам мер ответственности (п. 4 ч. 2 ст. 15 Закона N 177-ФЗ (в ред. от 13.03.2007 N 34-ФЗ)). Другие корпорации таким правом не обладают.

------------------------------------------------------------------

Название документа