О некоторых вопросах ограничения в обороте земельных участков

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ОГРАНИЧЕНИЯ В ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

А. СУРЖИКОВ

Суржиков А., студент 4-го курса юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

В настоящий момент земельное законодательство Российской Федерации предусматривает два способа ограничения оборотоспособности земельных участков - изъятие земельных участков из оборота и ограничение их в обороте. Согласно п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки: 1) в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ; 2) из состава земель лесного фонда; 3) в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; 4) занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; 5) предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ; 6) не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ в границах закрытых административно-территориальных образований; 7) предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров; 8) предоставленные для нужд связи; 9) занятые объектами космической инфраструктуры; 10) расположенные под объектами гидротехнических сооружений; 11) предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств; 12) загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли; 13) расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд; 14) расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Таким образом, для того чтобы земельный участок был ограничен в обороте, необходимо соблюдение одновременно двух условий: нахождение данного участка в государственной или муниципальной собственности, а также определенное, установленное законом, его целевое назначение. Вместе с тем одним из принципов земельного законодательства Российской Федерации является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. В соответствии с этим принципом ст. 7 ЗК РФ подразделяет земли в Российской Федерации по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Теоретически все логично и последовательно, однако на практике при соотношении норм, касающихся ограничения земельных участков в обороте с нормами, касающимися подразделения земель на категории и их разрешенного использования, возможен ряд существенных противоречий. Рассмотрим следующий пример. Государственному учреждению предоставлено несколько земельных участков. Некоторые из участков относятся к землям населенных пунктов, а некоторые - к землям сельскохозяйственного назначения с соответствующим разрешенным использованием. Далее это государственное учреждение вносится в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации <1>. Вопрос: должны ли земельные участки, предоставленные данному учреждению, быть ограничены в обороте? -------------------------------- <1> См.: Указ Президента РФ от 2 февраля 2009 г. N 112 "О включении государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский педагогический государственный университет" в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации", Указ Президента РФ от 30 октября 2006 г. N 1208 "О включении федерального государственного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник М. А. Шолохова" в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации" и др.

С одной стороны, да, должны, так как в соответствии с пп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации. Однако, с другой стороны, в соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 99 ЗК РФ земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации относятся к землям историко-культурного назначения. В соответствии с пп. 4 п. 2 ст. 94 ЗК РФ земли историко-культурного назначения относятся к землям особо охраняемых территорий и объектов, которые в соответствии с вышеупомянутой ст. 7 ЗК РФ относятся к отдельной целевой категории земель. А данному государственному учреждению, как уже указывалось выше, были предоставлены земли населенных пунктов и земли сельскохозяйственного назначения, т. е. земли других категорий с соответствующим разрешенным использованием. Исходя из этого, данные земельные участки не могут быть ограничены в обороте. Таким образом, имеет место противоречие двух норм одного и того же закона - Земельного кодекса Российской Федерации. Следует отметить, что способ разрешения вышеописанного противоречия в части земель населенных пунктов все-таки урегулирован нормами действующего законодательства. В соответствии с п. 10 ст. 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Таким образом, земельные участки, предоставленные особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации и относящиеся к категории земель населенных пунктов, можно ограничить в обороте. Однако неясно, что делать в случае с земельными участками, относящимися к землям сельскохозяйственного назначения. Представляется, что до урегулирования законом данного противоречия необходимо исходить из общей логики и смысла законодательства. Земли сельскохозяйственного назначения - это сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. К сельскохозяйственным угодьям относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). Какое отношение пастбища могут иметь к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации?! А какое отношение к ним могут иметь сенокосы или хранилища сельскохозяйственной продукции?! Думается, что никакого, а потому земельные участки, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения и предоставленные объектам культурного наследия народов Российской Федерации, не могут быть ограничены в обороте. Кроме того, как уже указывалось выше, одним из критериев ограничения земельного участка в обороте является его целевое назначение. В данном случае совершенно очевидно, что целевым назначением для земельного участка сельскохозяйственного назначения является ведение установленной сельскохозяйственной деятельности, а никак не его занятие особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации. Приведенная коллизия возникла вследствие неопределенности того, какие именно участки должны быть ограничены в обороте (в части соотношения данных участков с категоризацией земель), а также вследствие того, что существующих критериев ограничения земельных участков в обороте явно недостаточно. К какой категории, например, следует относить земельные участки, занятые объектами оборонной промышленности?! С одной стороны, совершенно очевидно, что данные земельные участки должны быть отнесены к землям промышленности, однако большинство оборонных предприятий находится на территории населенных пунктов, а в соответствии с ЗК РФ установлено, что границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам <2>. -------------------------------- <2> См.: ст. 83 ЗК РФ.

Кроме того, существует ряд вопросов и к другому критерию ограничения земель в обороте - обязательной государственной или муниципальной собственности на такие земельные участки. Как уже указывалось выше, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не изъятые из оборота, подлежат ограничению в обороте. Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 утвержден Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, обеспечивающих стратегические интересы, обороноспособность и безопасность государства. Среди данных предприятий есть не только федеральные государственные унитарные предприятия, чье имущество находится в федеральной собственности, но и открытые акционерные общества, которые в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации являются коммерческими организациями и чье имущество, соответственно, находится в частной собственности. Получается вполне нормальной ситуация, когда стратегическое оборонное предприятие, являющееся открытым акционерным обществом, имеет в собственности земельный участок, используемый непосредственно для производственной деятельности данного предприятия. При этом данным участком можно без каких-либо проблем распоряжаться - ведь он не может быть ограничен в обороте, так как находится в частной собственности, а не в государственной или муниципальной! При этом точно такой же земельный участок, принадлежащий другому стратегическому оборонному предприятию, являющемуся федеральным государственным унитарным предприятием, будет ограничен в обороте, так как находится в государственной собственности. Представляется, что подобный подход не совсем соответствует интересам обеспечения обороноспособности государства. Кроме того, вопрос ограничения земельного участка в обороте имеет и важное финансовое значение. В соответствии с пп. 3 п. 2 ст. 389 Налогового кодекса Российской Федерации не признаются объектами налогообложения земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд. Получается, что одни стратегические оборонные предприятия не должны уплачивать земельный налог, а другие - должны. При этом нельзя забывать, что большинство акций стратегических открытых акционерных обществ находится в государственной собственности, т. е. данные юридические лица, являясь коммерческими организациями и обладая всеми полномочиями собственника на свое имущество, фактически принадлежат государству как крупнейшему акционеру. Приведенные выше примеры свидетельствуют о несовершенстве современного земельного законодательства в части ограничения земельных участков из оборота. Надеемся, что в ближайшее время это несовершенство будет устранено путем внесения соответствующих изменений в Земельный кодекс Российской Федерации.

------------------------------------------------------------------

Название документа