Проблема взаимодействия органов местного (городского) самоуправления с некоммерческими организациями (НКО)

ПРОБЛЕМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО (ГОРОДСКОГО) САМОУПРАВЛЕНИЯ С НЕКОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ (НКО) <*>

О. Н. ВАНЕЕВ

-------------------------------- <*> Vaneev O. N. Problem of cooperation of agencies of local (city) self-government with noncommercial organizations.

Ванеев О. Н., советник Экспертно-правового управления Законодательного собрания Красноярского края, кандидат юридических наук.

Разнообразные городские некоммерческие организации (НКО) являются основой самоорганизации населения, частью социального капитала города. Взаимодействие органов местного (городского) самоуправления с НКО должно быть направлено на решение возникающих городских проблем, и для этого необходимо наладить партнерство между органами местного самоуправления и НКО. Одной из форм взаимодействия НКО с органами местного самоуправления являются городские общественные палаты.

Ключевые слова: некоммерческие организации (НКО), муниципальная демократия, общественные палаты.

A variety of urban nonprofit organizations (NPOs) is the basis of population's self-organization, a part of a city's social capital. The co operation of local government with NPOs should be directed to address emerging urban issues. Thereto must be a partnership between local authorities and NPOs. One form of the interaction of NPOs with local government bodies is an urban public chamber.

Key words: nonprofit organizations (NPOs), municipal democracy, urban public chamber.

Одним из ключевых вопросов при развитии российских городов в кризисный период становится вопрос: город для людей или люди для города? Город - это источник и средство развития, внедрения всего нового, поиска и творчества, центр инновационной деятельности, но в то же время город есть поле конфликтов, пространство, в котором развертывается конкуренция проектов, программ, потенциалов <1>. -------------------------------- <1> См.: Щедровицкий П. Г. Философия развития и проблема города // Муниципальные технологии: Сб. статей. М.: Консультационная фирма "ИМС", 1997. С. 81 - 85.

Главная направляющая сила в формировании города - социальная, человек является активным субъектом формирования городской среды. Горожанин стремится не только восстанавливать свои жизненные силы, но и удовлетворять множество потребностей. Главное действующее лицо города - человек. Подчиняясь законам городской жизни, люди принимают определенную ответственность за благосостояние своего дома, своего района, своего муниципалитета. Город должен стать наиболее благодатной почвой для самоорганизации, для местного самоуправления как школы гражданского общества. В этом смысле горожанин должен стать гражданином, а город - синонимом гражданского общества, а не механическим объединением людей на одной территории <2>. -------------------------------- <2> См.: Городской манифест: Российские города в XXI веке. М., 2005. С. 4.

Разнообразные городские некоммерческие организации (НКО) - профессиональные, домовые, общественные, молодежные - должны стать основой самоорганизации населения, а органы местного самоуправления должны интегрировать НКО в процесс принятия своих решений. НКО - активная часть населения, взявшаяся за решение социальных проблем и образовавшая для этого формальные или неформальные группы. Поэтому они являются одними из институтов гражданского общества и взаимодействие органов местного самоуправления с ними должно быть направлено на решение возникающих в муниципальном образовании проблем <3>. -------------------------------- <3> См.: Социальная политика в муниципальных образованиях: Учебник / Под общ. ред. Н. А. Волгина, В. К. Егорова, С. В. Калашникова. М., 2006. С. 418.

Рекомендация 139(2003) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы "О НПО и местной и региональной демократии" устанавливает, что местные неправительственные организации выполняют свои задачи в жизни и деятельности граждан. Они, будучи организованы на добровольной основе, играют в рамках уставных задач и в соответствии с правилами своей деятельности важную роль в строительстве подлинного гражданского общества, сближая граждан с органами местного самоуправления и в укреплении подлинной плюралистической демократии. Партнерство, основанное на общем стремлении как со стороны местных властей, так и со стороны НКО, позволяет укрепить местную демократию и расширить участие граждан, уменьшив дистанцию между местными властями и гражданами, гарантируя учет всех мнений и позиций. Данное партнерство основывается на необходимости приближения процесса принятия решений к уровню граждан и расширении механизмов консультаций, информирования и участия граждан в оценке новых форм управления на территориальном уровне, а также в направлении процесса постоянного согласования действий между НКО и местными властями. Такое партнерство характеризуется взаимодополняемостью тех услуг, которые могут предоставить гражданам на местном уровне, с одной стороны, местные власти, а с другой - НКО, во многих областях, таких, как социальная сфера, образование, культура, окружающая среда, градостроительство и управление природными ресурсами в контексте устойчивого развития территорий <4>. -------------------------------- <4> См.: Рекомендация 139(2003) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы "О НПО и местной и региональной демократии" // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск: Институт муниципального управления (серия "Документы Совета Европы"), 2005. С. 26 - 27.

Однако принцип партнерства между органами местного самоуправления и НКО не всегда обеспечивается и осуществляется на практике, особенно в муниципальных образованиях Российской Федерации. Хотя органы местного самоуправления должны учитывать мнение и опыт работы НКО по следующим причинам: 1) НКО - наиболее организованная часть населения; 2) опыт работы НКО - пример решения социальных проблем самим сообществом; 3) НКО несут в себе политический и экономический потенциал, который необходимо учитывать. На сегодняшний день взаимодействие органов местного самоуправления с НКО находится на разных уровнях. Первый уровень - отсутствие взаимодействия и независимое сосуществование органов местного самоуправления и НКО на территории города или индивидуальное взаимодействие, построенное на личных связях. Второй уровень - признание социальной роли НКО органами местного самоуправления и выработка конкретных мер их поддержки, создание совместных координационных структур. Третий уровень - партнерство между органами местного самоуправления и НКО. Анализ муниципально-правовой практики показывает, что органы местного самоуправления начинают свою деятельность с поддержки конкретных НКО, как правило, ветеранских и НКО детской и спортивной направленности. Вне зависимости от бюджетной обеспеченности муниципального образования органы местного самоуправления ищут возможность поддержки НКО. Существуют разнообразные формы поддержки: финансовая, материально-техническая, правовая, информационно-консультативная, организационная, имиджевая, моральная. Отправной точкой является активизация участия граждан в муниципальной (местной) жизни города. С одной стороны, "для обеспечения гармонии в жизни общества важно, чтобы большое число социальных групп и институтов выступали с инициативами, создавали учреждения, представляющие общий интерес, организовывали совместные механизмы взаимопомощи и чтобы, участвуя в социальной и культурной жизни, они руководствовались принципом солидарности. По возможности, граждане должны быть готовы сотрудничать с политическими организациями и комитетами действий или участвовать в осуществлении коллективных проектов, брать на себя выполнение общественных функций и оказывать свои услуги в качестве добровольцев" <5>. С другой стороны, участие граждан в муниципальной (местной) жизни должно предполагать: реализацию принципа субсидиарности, согласно которому органы власти должны заниматься вопросами общественной жизни лишь в той степени, в какой граждане и их ассоциации, сформированные на основе принципа свободного участия, не могут успешно решить их сами; право граждан получать информацию обо всех важных проектах и планах и решать свое мнение до принятия решений (открытость подкрепляет чувство общего интереса); использование новейших информационных технологий для полного информирования граждан и выявления их потребностей и проблем; формирование системы сотрудничества на основе полного доверия между квалифицированными кадрами муниципальных услуг, с одной стороны, и гражданами и их представителями - с другой; возможно более активное вовлечение всех жителей города, в том числе граждан других государств, в местную жизнь города <6>. -------------------------------- <5> Резолюция 91(2000) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы "Об обязанностях граждан и участии в общественной жизни" // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск: Институт муниципального управления (серия "Документы Совета Европы"), 2005. С. 9. <6> См.: Резолюция 91(2000) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы "Об обязанностях граждан и участии в общественной жизни" // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск: Институт муниципального управления (серия "Документы Совета Европы"), 2005. С. 10.

По различным подсчетам, в г. Барнауле было зарегистрировано около 1150 общественных и иных некоммерческих организаций. Наибольшее число общественных и иных некоммерческих организаций, действующих в Барнауле, - организации инвалидов (179), ветеранов (более 40), организации, деятельность которых направлена на формирование здорового образа жизни (117), возрождение и сохранение духовности, национальной культуры и искусства (95), благотворительности (90), межнациональных отношений (22), около 200 детских и молодежных общественных и иных некоммерческих объединений, в области развития малого предпринимательства и создания условий для реализации коммерческих инициатив (13), интересов здоровья женщины, матери, ребенка (15), экологии и охраны окружающей среды (8), профессиональных союзов (259) <7>. -------------------------------- <7> См.: Постановление администрации г. Барнаула от 13 сентября 2007 г. N 2845 "О концепции развития взаимодействия органов местного самоуправления города Барнаула с общественными и иными некоммерческими организациями до 2010 года" // СПС "КонсультантПлюс: Регионы".

В городе Новосибирске зарегистрировано около 1500 общественных объединений, некоммерческих организаций, из них активно работают на территории города Новосибирска более 700 организаций. В деятельности общественных объединений участвует примерно 7% жителей города Новосибирска <8>. -------------------------------- <8> См.: решение Совета депутатов г. Новосибирска от 19 сентября 2007 г. N 695 "О городской целевой программе "Взаимодействие мэрии города Новосибирска с общественными объединениями, некоммерческими организациями, территориальными общественными самоуправлениями" на 2007 - 2010 годы" // СПС "КонсультантПлюс: Регионы".

Данные примеры показывают, что объединение граждан в НКО носит характер объективной закономерности. Такие гражданские акции, как участие в некоммерческих организациях и общественных мероприятиях, порождают доверие, взаимодействие и сотрудничество, что, в свою очередь, снижает цинизм общества, способствует росту его политической активности, а также содействуют экономическому развитию, демократической стабильности и решению социальных проблем <9>. Позитивная роль НКО состоит в том, что они выступают школой демократии: именно там люди приобретают социальные и гражданские навыки. Члены таких организаций учатся тому, как проводить собрания, выступать перед публикой, писать письма, разрабатывать проекты и обсуждать проблемы. -------------------------------- <9> См.: Даймонд Л. Определение и развитие демократии // Теория и практика демократии. Избранные тексты: Пер. с англ. / Под ред. В. Л. Иноземцева, Б. Г. Капустина. М.: Ладомир, 2006. С. 33.

Некоммерческие организации объединяют самую активную и образованную часть населения и способны не только профессионально участвовать в решении актуальных задач городского сообщества и оказывать услуги населению, но и выражать интересы жителей города, организовывать их для участия в решении важнейших проблем города, обеспечивать обратную связь общественности с органами местного самоуправления. Можно утверждать, что НКО - часть социального капитала города, необходимый институт для решения сложных городских проблем. Одной из форм взаимодействия НКО с органами местного самоуправления являются общественные палаты. Такие Общественные палаты созданы в городах - центрах субъектов Российской Федерации, таких, как Екатеринбург, Ижевск, Рязань, Волгоград, Липецк, Самара, Курган, Иркутск, Томск. Кроме того, городские Общественные палаты созданы в городах Бийск, Артемовск, Черняховск, Сасово, Мценск, Елец и др. Общественные палаты на муниципальном уровне создаются, как правило, решением представительного органа местного самоуправления (Общественная палата муниципального образования г. Екатеринбург, Общественная палата г. Ижевск, Общественная палата муниципального образования г. Курган и др.) <10>. Однако существуют примеры, когда городские общественные палаты создаются исполнительным органом местного самоуправления (Томская городская палата общественности, Общественная палата г. Иркутск, Общественная палата при администрации городского округа Самара) <11>. -------------------------------- <10> См.: решение Екатеринбургской городской Думы от 10 октября 2006 г. N 67/29 "Об утверждении Положения "Об Общественной палате муниципального образования "Город Екатеринбург"; решение городской Думы г. Ижевска от 13 сентября 2007 г. N 295 "Об Общественной палате города Ижевска"; решение Курганской городской Думы от 5 июля 2006 г. N 192 "Об утверждении Положения об Общественной палате муниципального образования города Кургана" // СПС "КонсультантПлюс: Регионы". <11> См.: Постановление мэра города Томска от 4 июля 2005 г. N 389 "О Томской городской палате общественности"; Постановление мэра г. Иркутска от 14 марта 2008 г. N 031-06-451/8 "Об Общественной палате г. Иркутска"; Постановление главы городского округа Самара от 3 октября 2007 г. N 791 "О создании Общественной палаты при администрации городского округа Самара" // СПС "КонсультантПлюс: Регионы".

По своему статусу городские общественные палаты - консультативно-совещательные органы. Количественный состав различен: от 15 представителей в Общественной палате г. Ельца, 21 члена Общественной палаты г. Ижевска, 25 представителей в Общественной палате г. Иркутска, 33 членов в Общественной палате муниципального образования "Город Екатеринбург", 36 членов в Общественной палате города Липецка до 54 членов в Общественной палате при администрации городского округа Самара. Целями и задачами общественных палат на городском уровне являются: взаимодействие по вопросам местного самоуправления между НКО, жителями и органами местного самоуправления; проведение общественной экспертизы проектов муниципальных правовых актов; общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления; поддержка социально значимых гражданских инициатив; содействие развитию институтов гражданского общества; внесение предложений органам местного самоуправления и органам государственной власти по проблемам развития города; информирование граждан о проблемах и основных направлениях общественно-политической жизни города, о деятельности органов местного самоуправления. К полномочиям общественных палат можно отнести: проведение слушаний по общественно важным проблемам; проведение общественных экспертиз проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления; подготовку обращений по вопросам, связанным с нарушением прав и свобод граждан на территории города; подготовку запросов должностным лицам органов местного самоуправления и заслушивание их на заседаниях; участие в работе органов городского самоуправления. Основными формами работы общественной палаты являются: пленарные заседания, заседания руководящего органа палаты, комиссий и рабочих групп общественной палаты. Решения, заключения, предложения и обращения общественных палат носят рекомендательный характер. Однако нужно понимать, что муниципальная политика без непосредственного общения людей и общественных организаций - это политика, оторванная от жизни. Наличие общественных палат на муниципальном уровне способствует принятию легитимных решений органов местного самоуправления, делает их деятельность более эффективной. Поэтому важно развивать партнерские отношения между НКО и органами местного самоуправления, так как НКО могут помочь им новыми идеями, методиками, добровольными помощниками, могут взять на себя решение социальных проблем. Тем более что "живая демократия на местном уровне в муниципальных образованиях - это залог жизнеспособной демократии на государственном уровне" <12>. -------------------------------- <12> Резолюция 91(2000) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы "Об обязанностях граждан и участии в общественной жизни" // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск: Институт муниципального управления (серия "Документы Совета Европы"), 2005. С. 9.

------------------------------------------------------------------

Название документа