Земельные и природно-ресурсовые отношения в Концепции развития законодательства о вещном праве

ЗЕМЕЛЬНЫЕ И ПРИРОДНО-РЕСУРСОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЕЩНОМ ПРАВЕ

М. И. ВАСИЛЬЕВА

Васильева М. И., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Разработанный в рамках деятельности Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства проект Концепции развития законодательства о вещном праве (далее - Концепция) <1> представляет собой часть единой Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации и "основывается на идее необходимости создания полноценной системы ограниченных вещных прав, которая могла бы максимально удовлетворить потребности участников гражданского оборота в создании основанного именно на вещном праве (то есть максимально стабильного и защищенного) режима пользования чужим имуществом". Поскольку в документе речь идет о существенных структурных, а также и содержательных изменениях действующего природно-ресурсового, и особенно земельного, законодательства, то данные предложения заслуживают внимания с точки зрения их потенциального влияния на сложившуюся систему межотраслевых связей. -------------------------------- <1> Размещен на портале российского Центра частного права: http://www. privlaw. ru/vs_info4.php.

Концепция представляет собой фундаментальный научный труд, выполненный в классических исследовательских традициях, учитывающий зарубежный и дореволюционный отечественный опыт правового регулирования. Формат предлагаемого здесь обсуждения не включает предметный анализ отдельных видов вещных прав на земельные участки и другие природные объекты и ограничивается в основном рамками дискуссии о правовой природе земельных и иных природно-ресурсовых отношений и вариантах систематизации соответствующих норм законодательства, а также суждениями частного характера применительно к отдельным положениям Концепции. Авторы Концепции предлагают переименовать раздел II ГК РФ в "Вещное право", выделить в нем четыре подраздела, в подраздел 3 "Право собственности" включить главу об особенностях права собственности на земельные участки, участки недр и водные объекты. Соответственно подраздел 4 "Ограниченные вещные права" должен включать главу о праве владения и пользования земельным участком, участком недр, лесным участком, водным объектом. Одним из основных элементов того подхода, который заложен в Концепции применительно к соотношению норм ГК РФ и Земельного кодекса РФ <2> (далее - ЗК РФ), а также других актов природно-ресурсового законодательства, регулирующих вещные права на природные объекты, является утверждение о том, что "именно в ГК РФ должно содержаться исчерпывающее регулирование вещных прав, за исключением только тех случаев, которые будут предусмотрены в самом ГК РФ. При этом, предоставляя другим федеральным законам возможность детализировать регулирование вещных прав, ГК РФ должен исключительным образом определять виды вещных прав и их содержание, а также основные параметры и необходимые ограничения (здесь и далее выделено мной. - М. В.) правового регулирования соответствующих вещных прав". -------------------------------- <2> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19.

С цивилистической точки зрения земельные участки и другие природные объекты - вещи; согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы - основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, и это положение предопределяет вторичность норм любой отрасли права, их соподчиненность норме более высокого порядка. В свою очередь, особый конституционно-правовой статус природных ресурсов (ст. 9 включена в гл. 1 "Основы конституционного строя") объясняется их исключительной экологической, экономической, социальной ролью. По этой причине гражданско-правовая атрибутивность прав на земельные участки и иные природные объекты отражает лишь одну из возможных характеристик (вещно-правовую) и вряд ли является доминирующей, учитывая наличие целого ряда иных юридически значимых признаков - таких, например, как экосистемная и жизнеобеспечивающая значимость, естественное происхождение, незаменимость и невозобновляемость (либо только частичная заменимость и восстановимость) данных объектов недвижимости. Соответственно регулирование использования и охраны природных объектов технологиями института вещных прав может рассматриваться как важный, но не всеобъемлющий ракурс правового регулирования. Эти обстоятельства служат одним из факторов самоопределения природно-ресурсовых отраслей права и законодательства (отделенность земельного права от гражданского имеет значительно более длинную историю, не связанную, подчеркнем, с изменениями форм собственности на землю в начале и в конце прошлого века), но недооценивается в Концепции. Отсюда происходит некоторая абсолютизация вещно-правового подхода к регулированию отношений по использованию земли и других природных ресурсов, что просматривается, например, в критике иных (помимо названных в п. 1 ст. 216 ГК РФ) вещных прав и прав с неясной правовой природой, в качестве примера которых приводятся права безвозмездного срочного пользования и ограниченного пользования земельным участком (п. 1, 3 и 4 ст. 36 ЗК РФ). И далее выносится довольно жесткое суждение по поводу обнаруженных отклонений от канонов вещного права: "На практике реализация возможности введения законодателем новых (не предусмотренных ГК РФ) вещных прав породила множество дополнительных проблем, связанных с тем, что нередко не определяется содержание и правовой режим соответствующих вещных прав, не соблюдаются элементарные требования юридической терминологии, предусматриваются дополнительные основания прекращения указанных прав, противоречащие самой природе вещных прав. Более того, применительно к ограниченным вещным правам, предусмотренным ГК РФ, принятыми позже федеральными законами устанавливались разного рода ограничения и запреты (например, права пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования земельным участком). Отмеченные обстоятельства оказывают негативное влияние на стабильность имущественного оборота". Однако стабильность имущественного оборота вряд ли является главной целью, если все же согласиться с многофункциональным значением земли и других природных ресурсов и тем, что их имущественная характеристика - лишь одна из нескольких правообразующих. Действительно, земельное законодательство содержит ряд титулов, не вписывающихся в каноны теории вещных прав. Однако это не дает оснований квалифицировать ситуацию как требующую обязательного исправления в связи с тем, что вещно-правовая характеристика природных объектов не является для них первичной и субстанциональной. И даже если согласиться с целесообразностью унификации ограниченных вещных прав, вероятно, важнее все же следовать не титульной чистоте, а стремиться к жизнеспособности правовых конструкций, их адекватности регулируемым земельным и иным природно-ресурсовым отношениям. Впрочем, о преимуществах гибких конструкций пишут и сами авторы Концепции. Как недостаток расценивается Концепцией открытый характер перечня ограниченных вещных прав, содержащегося в ст. 216 ГК РФ, и допускаемая тем самым возможность введения новых вещных прав, но вместе с тем отмечается, что перечень вещных прав, установленных действующим законодательством (с учетом не только ГК РФ, но и иных федеральных законов), оказался далеко не полным и это существенно обедняет имущественный оборот. В итоге предлагается включить в ГК РФ статью "Виды вещных прав", содержащую указание о том, что вещным правом является право собственности, а также исчерпывающий перечень ограниченных вещных прав, включающий применительно к земельным участкам: право пожизненного наследуемого владения; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; право постоянного владения и пользования (эмфитевзис); право застройки (суперфиций); сервитут; ипотеку; право приобретения чужой недвижимой вещи; право вещных выдач; право личного пользовладения (узуфрукт). Как видно, существующий перечень ограниченных вещных прав значительно расширяется, что предположительно должно обеспечить большую степень свободы гражданского оборота. Но, с другой стороны, не удалось полностью избежать тех правовых конструкций, которые не вписываются в классические представления о вещных правах (в терминологии Концепции это "права с неясной правовой природой"), однако могут применяться в отдельных ситуациях, в частности в случае несовпадения в одном лице собственника земельного участка и расположенного на нем здания или иного объекта недвижимости. Так, считается, что "в случае, если собственник объекта недвижимости не является собственником занимаемого этим объектом земельного участка либо обладателем другого вещного или обязательственного права, он имеет право пользования соответствующим земельным участком". Характерно, что и ранее - в проекте Концепции развития гражданского законодательства о недвижимых вещах <3> - признавалось возможным и теоретически обоснованным возникновение в силу закона иного (не установленного действующим законодательством. - М. В.) ограниченного вещного права на земельный участок: "Для всех случаев, когда право собственности на земельный участок и расположенное на нем здание принадлежат разным лицам, а собственник здания по тем или иным причинам не имеет какого-либо иного вещного или обязательственного права, на основании которого он мог бы пользоваться земельным участком, представляется необходимым обеспечить такое право собственнику здания путем введения нового для современного российского гражданского права ограниченного вещного права, условно именуемого правом ограниченного владения земельным участком <4>. Полагаем, что ввиду распространенности таких случаев действительно есть основания для применения помимо приведенного исчерпывающего перечня ограниченных вещных прав также и иных правовых титулов. -------------------------------- <3> Подготовлен рабочей группой Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. См.: http://www. notiss. ru/usrimg/concept_immobilier. htm. <4> В обсуждаемой же Концепции отмечается, что суперфиций позволил бы отказаться от введения ранее предлагавшегося ограниченного права владения земельным участком.

Одним из необходимых условий разработки документов концептуального формата является проведение предварительного анализа проблем регулятивного и применительного характера, сложившихся за репрезентативный период действия норм, которые планируется изменить, и тем более это касается целых правовых институтов. Между тем из вынесенного на публичное обсуждение документа не видно, является ли он итогом такого анализа, в частности, например, какая именно негативная практика действия упомянутых норм ЗК РФ послужила предпосылкой к выводу о необходимости отмены либо замены названных неясных правовых титулов. В целях совершенствования существующей нормативной основы действительно могут быть успешно заимствованы примеры зарубежного законодательства (стран с сопоставимыми правовыми системами), а также использованы образцы собственного исторического опыта. При этом критерием принятия решений о введении новых подходов должна быть уверенность в их своевременности и соразмерности поставленным задачам, приемлемости для современных национальных правовых традиций, соответствии реальному состоянию общественных отношений. Е. А. Суханов совершенно справедливо указывает на необходимость "изучения современного опыта гражданско-правового регулирования и использования его определенных достижений (но только не путем их прямой рецепции!) в развитии отечественной гражданско-правовой науки и законодательства. Разумеется, при этом необходимо также учитывать и различия в уровне экономического и социального развития государств, обусловливающие соответствующие различия и особенности их правопорядков" <5>. -------------------------------- <5> Суханов Е. А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал российского права. 2006. N 12.

Кроме того, новые конструкции могут вводиться не сами по себе, а только взамен неэффективных действующих. С этой точки зрения предложение, например, о введении суперфиция (права застройки) и эмфитевзиса (права постоянного владения и пользования) должно обосновываться их преимуществами в сравнении с действующими правами пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования (а применительно к суперфицию также в сравнении с обязательственным правом аренды земельного участка под застройку). Иными словами, в Концепции должны быть более четко названы причины реформирования института вещных прав исходя из презумпции повышения эффективности правового регулирования как цели такого реформирования. Как это можно предположить исходя из текста документа, сопутствующей задачей является максимальное "освобождение" земельных и природно-ресурсовых законодательных актов от норм гражданского права. Так, планируется включить в ГК РФ статью "Правовое регулирование вещных прав", содержащую следующие положения: а) основания возникновения и прекращения вещных прав, их виды и содержание определяются исключительно ГК РФ; б) правовой режим, особенности субъектов и объектов вещных прав и порядок их осуществления определяются ГК РФ, а также иными законами в случаях и в пределах, установленных ГК РФ. Перенос центра тяжести правового регулирования ряда принципиальных вопросов природопользования в гражданское законодательство очевиден. Наиболее радикальные решения предлагаются в отношении норм Земельного кодекса, посвященных праву собственности: изъять из ЗК РФ и после соответствующей переработки включить в главу "Право собственности на земельные участки и иные природные объекты" ГК РФ нормы, содержащиеся в ст. 15 - 19, 35, 40, 42 - 44, 49 - 53, 56 ЗК РФ. Концепция предполагает также включение в названную главу ГК РФ статьи "Право собственности на участки недр и водные объекты", с изъятием соответствующих положений из Водного кодекса РФ. С одной стороны, если признавать возможность существования земельно-правовых норм в актах гражданского законодательства, и наоборот, гражданско-правовых норм в актах земельного и иного природно-ресурсового законодательства, то их перемещение из одного источника в другой не представляется само по себе событием разрушительным - при условии сохранения правовых особенностей норм, обусловленных двухотраслевой принадлежностью конкретного регулируемого отношения. То, в какой степени эти особенности будут сохранены и учтены, во многом зависит от исполнения, что налагает большую ответственность на законодателя. С другой стороны, исторически земельное право и иные природно-ресурсовые отрасли права и сформировались именно потому и для того, чтобы технико-юридически оптимизировать учет множественных особенностей субъективных природно-ресурсовых прав, в том числе и вещного характера, а в более широком смысле - для того, чтобы адекватно обеспечить правовое регулирование больших групп общественных отношений особого рода. И в сложившейся межотраслевой структуре регулирование подобных особенностей не является задачей гражданского законодательства. Кроме того, в случае изъятия из земельного законодательства обширного блока норм о праве собственности правовое регулирование земельных отношений будет разорвано, что не является лучшим решением хотя бы с точки зрения юридической техники. Но еще более серьезные последствия такого шага могут наступить при перемещении норм (частей норм), имеющих смешанный характер, регулирующих земельные отношения с компонентом права собственности, таких, например, как нормы о разделе земельного участка на несколько новых участков и образовании нового земельного участка путем объединения нескольких участков, из которых предлагается вычленить положения, затрагивающие отношения собственности (из ст. 11.2 - 11.8 ЗК РФ), и включить их в ГК РФ. Очевидно, что сохранить существующую конструкцию гл. I.1 ЗК РФ при таком варианте не удастся, что повлечет либо ее полное перемещение в ГК РФ, либо снабжение множественными отсылками к ГК РФ. В том и другом случае - нарушение целостности правового регулирования, которого с большой вероятностью можно ожидать в ходе извлечения из ЗК РФ и актов природно-ресурсового законодательства положений о праве собственности и ограниченных вещных правах <6>, поскольку они не всегда сформулированы относительно обособленно, а чаще органично вписаны в действующие нормы. -------------------------------- <6> Авторы Концепции рассматривают и такой вариант систематизации норм, когда нормативно-правовое регулирование сохраняемых действующих прав пожизненного наследуемого владения и прав постоянного (бессрочного) пользования может быть исключено одновременно из текста ГК РФ и ЗК РФ и содержаться во вводном законе.

Правила ГК РФ о праве собственности на земельные участки планируется применять к отношениям собственности, объектом которых являются участки недр, водные объекты, земельные участки из состава земель лесного фонда и иные земельные участки, на которых расположены леса, если иное не предусмотрено законом и не вытекает из существа этих отношений. То есть резервируется место для специальных норм в природно-ресурсовом законодательстве. Особенности же природно-ресурсовых отношений, в том числе и отношений собственности, столь значительны, что предмет указанного "иного" непременно обнаружится и должен будет специально урегулироваться. (Несколько неожиданной выглядит перспектива: "При подготовке соответствующих специальных законов должны быть отдельным образом рассмотрены вопросы об особенностях возникновения, прекращения и осуществления права собственности на участки недр, водные объекты, земельные участки из состава земель лесного фонда и иные земельные участки, на которых расположены леса". Подготовка наряду с действующими кодифицированными и иными актами природно-ресурсового законодательства отдельных законов представляется излишней.) Таким образом, сосуществование общих и специальных норм сохраняется, хотя и в модифицированном виде, а задача полной консолидации норм гражданско-правового характера в ГК РФ в части земельных и природно-ресурсовых отношений, вероятно, не может быть решена в принципе. В то же время противоположный вариант консолидации, а именно всех норм, регулирующих земельные и другие природно-ресурсовые отношения, в том числе и гражданско-правовых, в земельном и природно-ресурсовом законодательстве, практически может быть осуществлен с меньшими потерями целостности правового регулирования, посредством минимального количества норм ГК РФ отсылочного (к этому законодательству) характера. Даже регулирование отношений собственности на землю и иные природные объекты может осуществляться не только ГК РФ, но и законодательными актами иной отраслевой принадлежности (если, как уже отмечалось, в равной мере признавать возможность существования земельно-правовых норм в актах гражданского законодательства и, наоборот, гражданско-правовых норм в актах земельного и иного природно-ресурсового законодательства). Оставаясь по природе своей гражданско-правовыми, нормы о собственности могут помещаться в источники других отраслей права, если это оправдано необходимостью обеспечения системного правового регулирования объектно-однородных общественных отношений. Однако надо признавать также и то, что полное изъятие из Гражданского кодекса тематики вещных прав на земельные участки и иные природные объекты невозможно, потому что именно эти объекты составляют не просто основу института вещных прав, но с учетом расположенной на них недвижимости (а это почти вся недвижимость, за исключением недвижимости "по закону", перечисленной в абз. 2 п. 1 ст. 130 ГК РФ) фактически исчерпывают его содержание, и подобный путь неприемлем по той же причине нарушения целостности правового регулирования, в данном случае - гражданских отношений. Такие гипотезы приведены здесь для того, чтобы подчеркнуть, во-первых, инверсивность процессов кодификации (предлагаемый Концепцией путь не единственно возможный) и необходимость тщательного взвешивания приобретений и издержек выбранного варианта, а во-вторых, объективный характер дуализма источников земельного и других природно-ресурсовых отраслей права. В содержании земельного и природно-ресурсового правоотношения в значительной мере присутствует гражданско-правовая составляющая, включающая отношения собственности, оборота и иные отношения имущественной природы. Эти аспекты правоотношений гражданское законодательство рассматривает как "свои", что нашло отражение в действующем ГК РФ, а также и еще в большей степени в проекте Концепции. Заметим, однако, что самим фактом регулирования общественных отношений актом той или иной отрасли законодательства их правовая природа не меняется и не всегда определяется. От того, что имущественные земельные отношения регулируются ГК РФ и действительно имеют гражданско-правовую природу, они не утрачивают земельно-правовой характер. То и другое качества - сущностны и равнозначимы для отраслевой квалификации земельной правоотношений. Выделение из содержания земельных правоотношений тех, которые складываются по поводу оборота земельных участков (сопровождаемое их отнесением к кругу гражданско-правовых), имеет значение, аналогичное выделению, например, отношений по охране земель, управлению земельными ресурсами, взиманию земельного налога. Правовое регулирование таких отношений организовано различным образом: охрана земель регулируется ЗК РФ (соответствующие земельные отношения в связи с этим не утрачивают свойства экологических), взимание земельного налога регулируется Налоговым кодексом РФ (соответствующие отношения не утрачивают характера земельных), а управление регулируется и земельным, и административным, и муниципальным законодательством, что также не исключает земельно-правовую принадлежность отношений. Полагаем, что термин "использование и охрана" земель, положенный в основу номинации земельного правоотношения, универсален и содержательно распространяется как на приведенные, так и на все другие виды отношений по поводу земли, земельных ресурсов и земельных участков. В дискуссиях о содержании земельных правоотношений обычно мало внимания обращается на то, что предметы гражданского и земельного права существуют в разных плоскостях: в одном случае предмет отрасли определяется юридической сущностью правоотношений, в другом - юридическими же характеристиками объекта правоотношений. Поэтому двойственная правовая природа имущественных земельных отношений неустранима и соответственно в сложившейся системе права обе отрасли - и земельное, и гражданское - являются для земельных имущественных отношений базовыми. Способ же (место) кодификации земельно-правовых норм во многом является результатом доминирующих в правоведении представлений о предмете отраслей права. Гражданско-правовая содержательность ("имущественность") свойственна не только земельным и природно-ресурсовым, но и многим другим правоотношениям, составляющим предметы иных отраслей права и тем более законодательства. А помимо однородности отношений и особенностей объекта правоотношений, предмето - и, следовательно, отраслеобразующими в ряде случаев могут выступать и иные основания. С этой точки зрения альтернативой традиционному объяснению предмета так называемых комплексных отраслей права комплексностью же составляющих их отношений может быть функциональность правоотношений и даже целеполагание, ценностная доминанта задач правового регулирования. Например, экологическими (в узком смысле, т. е. природоохранными) принято полагать отношения по охране окружающей среды, и таковыми являются очень многие (субстанционально-административные, гражданские, уголовные и др.) правоотношения, а отраслеобразующее основание при этом составляет природоохранная функциональность экологического правоотношения. (Иными словами, само представление об однородности общественных отношений как критерий их предметной идентификации может быть различным.) По этим причинам более важным представляется ответ не на вопрос "где?", а на вопрос "как?" (регулировать). Если это так, то довольно часто реализуемый вариант кодификации и вообще позитивирования норм не является единственно возможным, а выбор источника определяется (должен определяться) как исходя из правовых традиций, так и с учетом обеспечения большей техничности законодательства. Возложение на ГК РФ дополнительных задач, которые заявлены в Концепции, может иметь ряд следствий для самого Гражданского кодекса. Поскольку Гражданский кодекс в силу своих собственных задач, системы, традиций, правового инструментария и иных кодификационных признаков в существующем формате объективно не вмещает в себя регулирование отношений смешанной правовой природы, а тем более отношений с преобладанием публично-правового элемента, то безущербное для существующего состояния земельных и природно-ресурсовых отношений решение декларированных в Концепции подходов должно означать структурное изменение самого Гражданского кодекса, расширение его до некоего надотраслевого источника, включающего не только общеустановочные, но и, вероятно, в ряде случаев (для сохранения целостности норм) детальные правила регулирования иных отраслевых отношений (что далее, не исключено, может вызвать волну вовлечения в его орбиту и норм иных отмежевавшихся по различным причинам отраслей права - трудового, семейного, жилищного и др.). Такое развитие событий, предполагающее пересмотр сложившейся системы законодательства, представлялось бы шагом назад. Вообще, реструктуризация законодательства должна происходить не ради идеализации формы, что само по себе всегда потенциально дискуссионно ввиду уже сложившихся массовых отступлений от классических форм (дифференциации источников) правового регулирования, а главным образом для улучшения содержимого. И в конечном счете, возможно, оптимальным решением было бы сохранение существующих пропорций, когда содержание вещных прав на землю и другие природные объекты определяется общими правилами ГК РФ и особенностями, устанавливаемыми в специальном законодательстве. Дифференциация гражданских и земельных правоотношений в Концепции проводится через различение категорий земли и земельного участка: "Понятие земельного участка в настоящее время необоснованно включено в ЗК РФ, предметом регулирования которого являются земельные отношения, то есть отношения по использованию и охране земель. Однако понятие земельного участка относится к сфере регулирования гражданского права и должно содержаться в ГК РФ, а не в ЗК РФ". Предлагаемый вариант представляет собой фиктивный способ разделения правовой природы и содержания единого земельного правоотношения. Согласно действующей норме ЗК РФ (ст. 6) объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. Земля - объект конституционных, земельных, экологических, уголовных правоотношений, земля как территория - объект конституционных, международных, административных, муниципальных отношений. Земельный участок - во-первых, часть земли и часть территории, и в этом качестве является объектом всех названных видов отношений <7>. И только во-вторых, это правовая конструкция (юридическая фикция), форма юридизации объекта конкретных земельных правоотношений административного (как объект кадастрового учета, мониторинга, контроля), гражданского (как объект собственности, сделок и оборота вообще) и иного характера. Следовательно, содержательное соотношение понятий "земля" и "земельный участок" не дихотомично, поскольку не укладывается в номинацию "гражданское или земельное" (правоотношение). -------------------------------- <7> Например, при наличии состава преступления загрязнение земельного участка будет квалифицироваться как порча земли (ст. 254 УК РФ). Другой пример: ограничения и обязанности землепользователей, владельцев, собственников по надлежащему использованию своих земельных участков, которые налагаются текущим законодательством, можно трактовать в контексте реализации требований ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, и в этом смысле земельный участок выступает частью земли как достояния народов и, значит, является объектом конституционных отношений.

Концепция дает достаточно материала для размышлений о том, как именно будет устроено отображение отраслевой природно-ресурсовой специфики вещных прав в головном акте гражданского законодательства. В целом ряде случаев авторы вполне справедливо отмечают существующие пробелы и иные недостатки правового регулирования и формулируют обоснованные предложения по их устранению. Устанавливаются нормы так называемого соседского права, определяющие ограничения права собственности на земельный участок в интересах собственников соседних земельных участков. Отмечается отсутствие положений о выплате собственнику при продаже изъятого в связи с неиспользованием в соответствии с его целевым назначением либо используемого с нарушениями законодательства земельного участка с публичных торгов вырученных от продажи средств (за вычетом расходов на проведение торгов). Урегулированы права собственников помещений на земельный участок, занятый зданием, до момента возникновения земельного участка в качестве самостоятельного объекта гражданских прав, включающие вещно-правовую защиту против собственника, что можно рассматривать как средство предотвращения нарушения земельных и экологических прав граждан - собственников жилых помещений в многоквартирных домах при уплотнительной застройке и других подобных действиях. Последовательно проводится идея единства земельного участка и расположенной на нем недвижимости как единого объекта оборота и гражданских прав в целом. Ставится вопрос о продолжении конструкции единого объекта: с введением суперфиция (права застройки) право собственности на строения и сооружения, возведенные на арендуемом земельном участке, должно возникать у (действующего) арендодателя, а не арендатора земельного участка. Указывается, что собственником объекта незавершенного строительства в любом случае может являться только собственник или иной законный владелец соответствующего земельного участка. Предлагается включить в ГК РФ нормы о естественном приращении прибрежного земельного участка как основании приобретения права собственности. Заметим, что это предложение не должно отменять установленное (п. 6, 8 ст. 6 Водного кодекса РФ) право граждан на пользование береговой полосой водных объектов общего пользования и установленный Земельным кодексом РФ (п. 8 ст. 27) запрет приватизации земельных участков в пределах береговой полосы <8>. -------------------------------- <8> Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 метров, в отдельных случаях - 5 метров.

Этими примерами перечень новелл документа, разумеется, не исчерпывается. Иногда требуется объяснение вносимых изменений. Так, предлагаемое понятие земельного участка как объекта права собственности ("участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет") представляет собой скорее понятие земельного участка как объекта земельных отношений вообще, а кроме того, не распространяется на сопряженные природные объекты, названные в п. 2, 3 ст. 261 ГК РФ, что может означать сужение правомочий собственника. Лишь частично можно согласиться с суждением о публичных сервитутах: "Регламентирование ограничений права собственности на земельные участки в публичных интересах осуществляется в настоящее время не гражданским (за исключением норм ст. 279 - 282 ГК РФ), а земельным законодательством, причем для этих целей избрана неадекватная данным отношениям конструкция публичного сервитута (ст. 23 ЗК РФ)". Действительно, конструкция публичного сервитута представляет собой попытку совмещения публичных ограничений и сервитутов и некорректна именно симбиотичностью такого объединения правовых средств, имеющих разные основания и задачи применения. В то же время публичные ограничения прав на земельные участки не исчерпываются только сервитутами (в терминологии ст. 23 ЗК РФ), а кроме того, должны устанавливаться скорее земельным, градостроительным, природоохранным, санитарным, нежели гражданским законодательством, так же как и целевое назначение (специфический признак земельного участка и обязанность собственника использовать земельный участок по его целевому назначению) должно регулироваться ЗК РФ (согласно Концепции это прерогатива ГК РФ). В отдельных случаях имеет место недооценка экологического фактора. Так, к числу условий сноса самовольных построек не отнесена угроза причинения вреда окружающей среде. Предлагается закрепить норму о том, что "собственник земельного участка не вправе запретить воздействие исходящих с другого земельного участка газов, паров, запахов, дыма, копоти, тепла, шумов, вибрации и иных подобных воздействий, если они не влияют либо влияют несущественно на использование его участка. Если владелец соседнего земельного участка выходит за указанные пределы, собственник вправе предъявить к нему негаторный иск об устранении нарушений". Однако ситуация этим не исчерпывается, поскольку возникающее правоотношение является экологическим и эта его статусность превалирует над земельно - и гражданско-правовыми характеристиками - это так, если признавать сравнительно большую ценность прав личного характера в сравнении с правами имущественными <9>. Если учитывать то обстоятельство, что в ходе защиты права граждан на благоприятную окружающую среду применяются иные аргументы, исходящие из охраны здоровья человека от неблагоприятного воздействия окружающей среды, то посыл к невлиянию либо несущественному влиянию вредных экологических факторов на использование земельного участка может создать коллизию норм. Регулирование прав на земельный участок, в том числе и собственника, не должно умалять экологические права граждан. -------------------------------- <9> Хотя догматически иерархичность субъективных прав отрицается, тем не менее в теории высказывается мнение о возможности и целесообразности признания приоритетности некоторых прав личности. (Как показывает ч. 3 ст. 56 Конституции, такая постановка вопроса возможна.) Поддерживая такой подход, полагаем, что к абсолютно приоритетным правам могут быть отнесены право на жизнь, здоровье, благоприятную окружающую среду и некоторые другие, без обеспечения которых все иные права, в том числе имущественные, не могут быть реализованы. В отдельных случаях, например при возникновении коллизий на фоне пробельности законодательства, приоритетностью прав можно руководствоваться примерно так же, как правовыми принципами.

Право собственника соседнего участка срезать и оставлять себе корни дерева или куста, проникшие с соседнего участка, может квалифицироваться как допущение причинения экологического вреда. Положение "Животные в состоянии естественной свободы, в тот или иной момент находящиеся в границах земельных участков, не признаются объектами права собственности и иных гражданских прав" фактически предоставляет природным объектам (если имеются в виду дикие животные) режим бесхозяйных, что исключает природно-ресурсовое законодательство. Учитывая, что дикие животные, как правило, находятся в границах каких-либо земельных участков (лесной участок, участок земель сельскохозяйственного назначения и т. п.), подобное нововведение означало бы возможность их добычи без разрешения, в то время как многие виды животных могут добываться только в разрешительном порядке. Концепция представляет собой весьма объемный документ, вобравший множество оценок и предложений, которые в рамках подготовки к использованию его в законотворческих целях должны обсуждаться детально. Например, предлагается "на отношения собственности, возникающие по поводу участков недр, распространить действие правил ГК РФ о праве собственности на земельные участки, предусмотрев, что соответствующие изъятия могут быть установлены специальными законами". Как известно, право собственности на земельный участок распространяется, если иное не установлено законом, на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения (п. 2 ст. 261 ГК РФ). Учитывая, что собственность на недра в настоящее время только государственная (ч. 1 ст. 1.2 Закона РФ "О недрах"), данное предложение может рассматриваться как нацеленное на введение множественности форм собственности на недра, и это прямо подтверждается, например, тезисом: "...если участки недр, в отношении которых возможно право собственности граждан и юридических лиц, допускаются к участию в обороте, сделки с этими участками недр могут совершаться при условии государственной регистрации прав на такие объекты недвижимости". Значительным представляется также предложение о введении сервитутов для пользования участком недр. В связи с введением нового особого объекта недвижимого имущества - технологического имущественного комплекса недвижимости земельный участок рассматривается в качестве составной части такого комплекса, что повлечет за собой изменение порядка государственной регистрации прав на земельные участки, корректировку действующих правил о переходе прав на земельный участок при переходе права собственности на расположенные на нем здания, строения, сооружения. Концепция ориентирует на унификацию вещных прав путем установления унифицированных правил оборота для всех видов природных объектов, в том числе в части перечня и содержания вещных прав, распространения вещных прав на земельные участки вне зависимости от их нахождения в частной, государственной или муниципальной собственности. Вероятно, предварительно целесообразно оценить саму возможность такого выравнивания, с учетом естественных особенностей природных объектов, а также последствия для субъектов вещных прав, принимая во внимание объективно различную заинтересованность частного и публичного собственника земли и других природных объектов. Кроме того, унификация ограниченных вещных прав в рамках тех конструкций, которые сейчас применяются специальным законодательством для регулирования отдельных видов природопользования, технически неосуществима, а следовательно, потребуется создание новых конструкций, что будет означать радикальное изменение природно-ресурсового законодательства. Задачи правового регулирования видов (титулов) субъективных прав на земельные участки и другие природные объекты предопределяются исключительными особенностями природных объектов, признанными актом высшей юридической силы и обусловившими возведение отношений по использованию и охране природных ресурсов в ранг основ конституционного строя, что дает основание полагать вещно-правовую характеристику природных объектов соподчиненной конституционно-правовой оценке. Не опровергая недвижимо-имущественную формальность природных объектов, которая была положена в основу правового регулирования их учета и оборота, в качестве их сущностной характеристики неизменно остается естественное происхождение, жизнеобеспечивающее значение и связанная с этим особая публичная значимость. Поэтому решение законотворческой задачи совершенствования вещных прав никоим образом не обязывает к сведению существующих видов (титулов) земле - и природопользования к строгому списку классических вещных прав, что между тем просматривается в содержании Концепции. Предложение определять субъекты, объекты и содержание соответствующих вещных прав на природные объекты в ГК РФ <10>, а публично-правовые требования, предъявляемые к осуществлению данных прав, - в законах (кодексах) об отдельных видах природных ресурсов, не определяет место расположения большого объема нормативного материала, посвященного порядку и основаниям возникновения прав на природные объекты. В Концепции звучит критика в адрес существующих прав природопользования: "Субъективные права на природные объекты, которые по своей сути являются гражданско-правовыми, во многих случаях возникают на основании исключительно административных актов, а соответствующие отношения между обладателем административного разрешения и государством во многих случаях не признаются гражданско-правовыми не только на практике, но даже и в теории. В свою очередь, права, возникающие у частных лиц в силу таких административных актов, именуются правами пользования". И далее: "...в ГК РФ необходимо предусмотреть основные положения о всех правах на чужие вещи применительно к природным объектам". -------------------------------- <10> В разделе Концепции, посвященном суперфицию и эмфитевзису, указывается на то, что положения о таких вещных правах на природные объекты могут быть сформулированы как в ГК РФ, так и в нормах Водного кодекса и Закона о недрах.

Возникновение прав на природные объекты, включающих сочетание административно-правовых и договорных элементов, равно как и существование невещных видов таких прав, в свете тенденции унификации вещных прав должно обсуждаться особо. Для цивилистики принципиально важным является отграничение вещных прав от прав иной правовой природы, поскольку отнесение прав к числу вещных предполагает, например, право следования, применимость вещно-правовой защиты и ряд других следствий (так, утверждение о том, что владение не вещное право, но фактическая позиция, выводит авторов Концепции на обоснование владельческой защиты как особого способа защиты интереса). С точки же зрения земельного права большее значение для характеристики титульных прав имеют признаки, относящиеся непосредственно к правомочиям реализующего и распорядительного свойства, которыми наделяются субъекты земельных правоотношений и объем которых прямым образом зависит не только от вида (титула) прав на земельный участок, но также в значительной степени от целевого назначения земельного участка, установленного разрешенного использования, а также возможных ограничений и обременений, обусловленных в зависимости от категории земель градостроительными регламентами, режимами особой охраны либо другими средствами земельно-правового регулирования. К настоящему времени эти собственные отраслевые средства достаточно обширны, а кроме того, прослеживаются тенденции новой фазы интеграции земельного права с родственными природно-ресурсовыми отраслями - в первую очередь лесным и водным, начало которой было положено принятием новых кодифицированных актов этих отраслей. И хотя в основу конструкции, например, объектов лесных правоотношений была положена в качестве доминантной категория земельного участка (что само по себе вызывает возражение ввиду неучтенности понятийно-образующей роли леса как самостоятельного, экосистемно значимого объекта), любой процесс интеграции представляется двусторонним, и по этой причине на характеристики прав на земельные участки в соответствующих случаях объективно влияет фактор природно-ресурсового законодательства, наполняемый, в свою очередь, публичной заинтересованностью в организации охраны и рационального использования природных ресурсов. Поэтому для земельного права дискуссия о видах и содержании субъективных земельных прав сквозь призму их вещно-правовой институциональности является важной, но вряд ли основной для фиксирования современного состояния законодательного регулирования и формирования представлений о возможных путях его дальнейшего развития. Введение суперфиция и эмфитевзиса повлечет существенные изменения действующих видов прав на земельные участки и условий землепользования. Новые правовые титулы предполагают иное регулирование порядка возникновения прав, который будет договорным, и соответственно потребуется пересмотр существующей системы предоставления земельных участков, а также продолжительности (сроков), платности землепользования и ряда других вопросов. Замена титулов должна осуществляться осторожно, исключая деструктивное воздействие на сложившиеся правовые режимы отдельных категорий земель. Так, согласно Концепции целью введения права постоянного владения и пользования (эмфитевзиса) является предоставление земельного участка для осуществления деятельности, которая связана с использованием природных свойств и качеств участка (ведения сельского хозяйства, создания заповедников, заказников и т. п.). Эмфитевзис не предполагает возведения на земельном участке строений капитального типа, при необходимости такого использования потребуется раздел соответствующего участка и создание различных вещных прав на его части, которые станут самостоятельными земельными участками. Такая перспектива должна тщательно просчитываться в отношении земель особо охраняемых природных территорий. Содержание данного права, в центре которого согласно Концепции владение и пользование земельным участком с извлечением из него плодов и доходов, поступающих в собственность обладателя вещного права, обязанность правообладателя по обработке земли и недопущению ухудшения земельного участка, не отражает задач создания особо охраняемых природных территорий (поскольку по Концепции существующие права постоянного (бессрочного) пользования должны быть сохранены, но не должны возникать в будущем, то эмфитевзис касается впредь образуемых ООПТ). Распространение суперфиция и эмфитевзиса на иные природные объекты не может происходить механически, по земельно-правовой схеме, поскольку в природно-ресурсовом законодательстве существуют, помимо земельных аспектов, свои собственные внутренние закономерности и взаимосвязи. Так, в Концепции отмечается, что водные объекты (так называемые рыбопромысловые участки) могут передаваться в эмфитевзис, например для целей организации промышленного рыболовства. В настоящее время согласно Водному кодексу РФ (ст. 11) в случае, если водный объект используется для рыболовства, не требуется заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, а договорные отношения между органом государственной власти и юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем возникают в ходе предоставления рыбопромыслового участка (ст. 33.3 ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"). Кроме того, водный объект и рыбопромысловый участок не являются тождественными понятиями: право на добычу (вылов) водных биоресурсов на рыбопромысловом участке регулируется законодательством не водным, а о водных биологических ресурсах. Примеры можно продолжить. Поскольку в формате данной статьи более полное обсуждение столь обширных вопросов невозможно, то ограничимся мнением о необходимости дискуссии. Важным условием эффективности законодательства является его стабильность, а всякие изменения должны быть обоснованы объективной необходимостью совершенствования правового регулирования, приведения существующих норм в соответствие с реальным состоянием общественных отношений или потребностями их перспективного развития. Тем более это справедливо в отношении предполагаемых изменений концептуального характера.

------------------------------------------------------------------

Название документа