Права на природные ресурсы в Концепции развития законодательства о вещном праве

ПРАВА НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ В КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЕЩНОМ ПРАВЕ

Т. В. ПЕТРОВА

Петрова Т. В., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

Представленная для обсуждения Концепция развития законодательства о вещном праве (далее - Концепция) исходит из необходимости существенного расширения регулирования в рамках Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) отношений в сфере права собственности и иных вещных прав на земельные участки и иные природные объекты (водные объекты, лесные участки, участки недр и проч.) с одновременным практически полным исключением регулирования данных отношений из земельного законодательства и иного законодательства о природных ресурсах <1>. -------------------------------- <1> Здесь и далее по тексту понятия "природный объект" и "природный ресурс" используются как синонимы.

При этом также предполагается изменение в сложившейся в действующем законодательстве системе прав на природные ресурсы. Такой радикальный подход требует серьезной аргументации, прежде всего в части обоснования преимуществ регулирования прав на землю и иные природные ресурсы именно в рамках гражданского (а не иного) законодательства. Основная аргументация в Концепции базируется на тезисе о гражданско-правовой природе любых прав на природные ресурсы, в силу чего они должны закрепляться в Гражданском кодексе РФ (а не в Водном, Лесном, Земельном кодексах или иных федеральных законах о природных ресурсах). Такие доводы не представляются убедительными, поскольку отношения собственности, иных прав на различные вещи (движимые и недвижимые), особенности их оборота регулируются не только действующим ГК РФ, но и многочисленными Федеральными законами (например, об объектах культурного наследия, об использовании атомной энергии, об оружии, о железнодорожном, морском, воздушном транспорте, космической деятельности и проч.). Однако в Концепции не предлагается включить нормы этих законов в ГК РФ исключительно на том основании, что регулируемые ими отношения являются по своей сути гражданско-правовыми. Представляется, что авторы Концепции так и не смогли или не сочли нужным представить убедительные аргументы в пользу необходимости нахождения норм о праве собственности и иных правах на природные ресурсы исключительно в гражданском законодательстве. Ряд положений Концепции в части, касающейся прав на землю и иные природные ресурсы, вызывает многочисленные вопросы и возражения. В связи с этим хотелось бы обратить внимание на некоторые наиболее спорные, на наш взгляд, идеи и тезисы Концепции. 1. Во-первых, позиция Концепции в части регулирования прав на земельные участки и иные природные объекты не основана на положениях Конституции РФ. Согласно ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. А вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и соответственно земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Указание ст. 72 Конституции РФ на круг регулируемых отношений (владение, пользование, распоряжение землей и другими природными ресурсами) и на соответствующие отрасли законодательство означает признание Конституцией РФ того факта, что регулирование отношений собственности (и иных прав) на землю и другие природные ресурсы осуществляется в рамках земельного, лесного, водного законодательства, законодательства о недрах. Перенесение в гражданское законодательство (в Гражданский кодекс РФ) значительного массива норм о праве собственности и иных правах на земельные участки и другие природные объекты фактически будет означать исключение из предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения землей и иными природными ресурсами и их отнесение к исключительному ведению Российской Федерации. 2. Предлагая изъять из законодательства о природных ресурсах положения о праве собственности и иных правах, об основаниях их возникновения и прекращения, о содержании этих прав, Концепция относит к предмету регулирования законодательства о природных ресурсах установление публично-правовых требований. Понятие "публично-правовые требования", к сожалению, авторами Концепции не конкретизировано. Можно предположить, что под таковыми подразумеваются требования безопасности (экологической, санитарной, строительной, пожарной, радиационной и др.). При этом в Концепции не уточняется, относятся ли к категории публично-правовых требований обязанности собственника, субъекта иного права по воспроизводству, восстановлению соответствующего природного ресурса, по его поддержанию в состоянии, соответствующем его целевому назначению и разрешенному использованию. Практически обойдена вниманием в Концепции и другая группа требований, отражающих публичные интересы в сфере использования природных ресурсов. Речь идет об интересах граждан, населения, проживающего, как сказано в ст. 9 Конституции РФ, "на соответствующей территории". Публичные интересы при использовании природных ресурсов проявляются в праве каждого на благоприятную окружающую среду, в праве общего природопользования граждан (пользования водными объектами для купания, рыбной ловли, плавания на маломерных судах, пользования лесами для сбора пищевых лесных ресурсов и т. п.). Учет этих публичных и гарантированных Конституцией РФ и действующим законодательством о природных ресурсах прав и интересов существенно влияет на содержание права собственности и иных прав. Предлагаемое, по сути, в Концепции размежевание законодательного закрепления прав на природные ресурсы, их содержания, порядка возникновения и прекращения, с одной стороны, и обязанностей субъектов этих прав, вытекающих из публично-правовых требований и интересов, представляется искусственным и ошибочным с точки зрения юридической техники. Такой подход может повлечь в дальнейшем как коллизии норм гражданского законодательства и законодательства о природных ресурсах, так и вообще исключение из законодательства ряда существенных публично-правовых требований. 3. В Концепции отмечена необходимость определения природных объектов в качестве объектов гражданских прав, но, к сожалению, даже не предпринята попытка дать эти правовые определения (за исключением определения понятия "земельный участок", которое заимствовано авторами из старой редакции Земельного кодекса РФ) (далее - ЗК РФ). Чрезвычайно интересно было бы ознакомиться с гражданско-правовыми определениями таких понятий, как "лесной участок", "участок недр", "водный объект", "животный мир" и т. п., отражающими специфику перечисленных объектов как объектов гражданского права. Право собственности и иные вещные права применительно к некоторым перечисленным объектам являются своего рода фикцией по причине сложности точного определения в натуре границ, местонахождения, а также ряда качественных и количественных характеристик таких объектов. Невозможно с геометрической точностью установить границы участка недр, особенно его нижнюю границу, поскольку расположение последней определяется техническими возможностями геологического изучения и освоения недр. Границы, а иногда и местоположение водного объекта зависят от специфики его водного режима, от многих сезонных и иных природно-климатических условий. В отношении водотоков (рек, ручьев и пр.) нельзя точно определить, где кончается один водный объект и начинается другой (например, при их слиянии). Поэтому действующее законодательство, как правило, дает такие правовые определения природных объектов, которые отражают их общие естественные признаки и свойства и позволяют отграничить их от иных, внешне сходных, объектов материального мира, но не предпринимает попытки определить их гражданско-правовую природу, например отнести к движимым или недвижимым вещам и т. д. 4. Концепция содержит ряд некорректных выводов о природных объектах, например: "...характеристики природных объектов принципиальным образом не отличаются друг от друга, поскольку все указанные объекты индивидуализируются посредством привязки к определенной территории", что "позволяет установить унифицированные правила оборота для всех видов природных объектов, в том числе в части перечня и содержания вещных прав". С этими утверждениями вряд ли можно согласиться, поскольку в природе не существует типовых водных объектов, участков недр или лесных участков. Они различаются не только местоположением, но и природными свойствами, основным целевым назначением, степенью изменений под воздействием деятельности человека, иными особенностями. Например, под водными объектами законодательство подразумевает не только реки и озера, но и территориальное море, и болота (в том числе водно-болотные угодья), и ледники, и снежники, и подземные водные объекты (например, водоносные горизонты), и естественные выходы вод (родники), и др. Вряд ли можно дать некое единое определение всем перечисленным водным объектам с сугубо гражданско-правовых позиций, не учитывая их природную специфику. Необоснованными следует также признать предложения о введении унифицированных ограниченных вещных прав на природные объекты. Авторы Концепции не привели убедительных доводов в пользу введения таких прав и их бесспорных преимуществ по сравнению с существующими правами, например правом пользования водным объектом (его частью) на основании договора водопользования или правом пользования участком недр на основании лицензии. Существующие права на природные объекты, например право пользования водным объектом, в целом позволяют охватить различные виды водопользования, конкретизируя его условия, права и обязанности сторон в рамках договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование (а не путем установления некоего унифицированного права). Концепция не проиллюстрировала, каким образом предполагается унифицировать в рамках общей правовой конструкции, например, пользование водным объектом для питьевого водоснабжения, сброса сточных вод, размещения объектов рекреационного назначения, гидротехнических сооружений и др. Аналогичные сомнения возникают относительно возможности конструирования унифицированного вещного права, охватывающего весь спектр видов лесопользования (заготовку древесины, ведение охотничьего хозяйства и проч.) или видов недропользования. 5. Не учитывается многоцелевой характер использования водных объектов, лесных участков, участков недр, иных природных объектов. В Концепции основной упор сделан на тех видах их использования, которые сопряжены со строительством объектов недвижимости, ряд иных возможных видов пользования при этом не упоминается. Например, "суперфиций уместен при предоставлении участка недр для строительства долговременных подземных сооружений (например, тоннелей метро). В эмфитевзис участок недр может предоставляться, к примеру, для образования особо охраняемых геологических объектов (геологические заповедники, памятники природы и т. п.)". О правах на участки недр при их использовании в иных целях (геологическое изучение, добыча полезных ископаемых и т. п.) Концепция умалчивает и даже допускает их регулирование в рамках природоресурсного законодательства. В рассуждениях о возможных правах на водные объекты и лесные участки также не учитываются различия в их целевом назначении и разрешенном использовании. 6. Игнорируется или искажается ряд положений действующего законодательства о природных ресурсах. Например, в Концепции содержится предложение о передаче "в эмфитевзис водных объектов (так называемых рыбопромысловых участков), например для целей организации промышленного рыболовства". Очевидно, что авторы ошибочно отождествляют право пользования водным объектом с правом пользования водными биологическими ресурсами. Другой пример: в Концепции отмечается отсутствие в ГК РФ норм "о таком основании приобретения права собственности, как приращение земельного участка естественным путем (речь идет о земельных участках, находящихся на берегах рек) в результате постепенного и незаметного намыва (наноса) грунта к берегу, отрыва части грунта от одного берега и присоединения этой части к другому месту того же берега или к противоположному берегу, а также в результате изменения русла реки, например при ее осушении...". В связи с этим хотелось бы напомнить о таком давно существующем в отечественном водном законодательстве понятии, как "береговая полоса", которая представляет собой 20-метровую полосу вдоль берегов рек и иных поверхностных водных объектов общего пользования (п. 6 ст. 6 Водного кодекса РФ). Береговая полоса по общему правилу является общедоступной территорией, не подлежит приватизации и предназначена для обеспечения использования водных объектов неограниченным кругом лиц, в том числе в целях причаливания к берегу, купания, рыбной ловли и т. п. Практика признания береговой полосы территорией общего пользования существует во многих странах мира, в т. ч. в странах Европы. Аномальное снижения уровня воды в водном объекте, приведшее к обнажению его дна, нельзя расценивать как приращение граничащего с ним земельного участка и основания для возникновения права собственности на это приращение. Юридически указанные земли продолжают оставаться землями водного фонда и принадлежат на праве собственности Российской Федерации. Концепция не содержит и ответа на вопрос о том, как изменятся отношения собственности, если в результате изменения водного режима под водой окажется часть прибрежного земельного участка. Означает ли это, что право собственности на эту часть участка возникнет у собственника водного объекта? Недоумение вызывает предложение Концепции "включить... норму, предусматривающую, что животные в состоянии естественной свободы, в тот или иной момент находящиеся в границах земельных участков, не признаются объектами права собственности и иных гражданских прав". Смысл этой конструкции не очень понятен. Вероятно, авторы пытаются таким образом исключить возможность присвоения собственником земельного участка случайно забежавшего (прилетевшего, приплывшего) в его границы дикого животного. С другой стороны, предусмотренное законодательством право собственности (государственной) на животный мир не может утрачиваться или возникать в зависимости от нахождения объектов животного мира на том или ином земельном участке. 7. Одна из основных идей Концепции в части прав на земельные участки сводится к необходимости концентрации в рамках ГК РФ всех положений о земельных участках и о правах на них, в т. ч. путем механического перемещения данных норм из земельного законодательства в гражданское. Основным доводом Концепции является тезис о том, что эти отношения должны регулироваться именно ГК РФ (а не ЗК РФ). Предлагая включить в ГК РФ нормы гл. I.1 действующего ЗК РФ о порядке образования земельных участков, Концепция игнорирует тот факт, что ряд этих норм является административно-правовыми (а не гражданско-правовыми), например нормы земельного и градостроительного законодательства об установлении предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков в зависимости от их целевого назначения и разрешенного использования. 8. Предлагается включить в ГК РФ нормы, устанавливающие ограничения права собственности на земельный участок в публичных интересах (интересах неограниченного круга лиц). Ограничения по использованию земельного участка, иного природного объекта часто связаны с его расположением (полностью или частично) в пределах тех или иных функциональных и технических зон (защитных, охранных, запретных, водоохранных, зон санитарной охраны, санитарно-защитных и проч.). Действующим законодательством предусмотрен не один десяток видов таких зон, устанавливаемых в целях обеспечения безопасности населения и различных объектов производственного и иного назначения. В Градостроительном кодексе РФ (ст. 1) для их обозначения применяется обобщающее понятие - "зоны с особыми условиями использования территорий". Например, ряд ограничений предусмотрен в отношении использования земельных участков, примыкающих к полотну железной или автомобильной дороги общего пользования в целях обеспечения безопасности соответствующего вида транспорта. Законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения предусмотрены санитарно-защитные зоны, зоны санитарной охраны водных объектов; законодательством об обороне - запретные зоны; законодательством об объектах культурного наследия - зоны охраны объектов культурного наследия и проч. Для каждой из таких зон характерны свои специфические ограничения прав по использованию расположенных в их границах земельных участков, например, в границах санитарно-защитных зон запрещается строительство жилых домов, спортивных объектов, объектов здравоохранения и др. В связи с этим возникает вопрос о степени детализации ограничений прав в публичных интересах, а также более общий вопрос - о целесообразности перечисления в гражданском законодательстве ограничений, вытекающих из правового режима указанных зон. 9. Подводя итог, следует констатировать, что авторам Концепции не удалось убедительно обосновать необходимость исключения из земельного законодательства, иного законодательства о природных ресурсах значительного блока ныне регулируемых им отношений, равно как и целесообразность изменения существующей системы вещных и иных прав. Хотелось бы также напомнить, что в последние годы идет, и еще далек от завершения, процесс переоформления прав на природные объекты: на земельные участки, на водные объекты, на лесные участки и проч. Необходимость переоформления прав связана с принятием новых актов федерального законодательства: Водного кодекса РФ (2006 г.), Лесного кодекса РФ (2006 г.), а также с периодическими изменениями в земельном законодательстве и ином законодательстве о природных ресурсах. Вступление в силу с 1 апреля 2010 г. Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" повлечет за собой в дальнейшем переоформление соответствующих прав пользования охотничьими угодьями. Остается надеяться, что авторы Концепции развития законодательства о вещном праве в дальнейшем придут к взвешенной и разумной позиции по вопросу о целесообразности предлагаемого реформирования правового регулирования прав на землю и иные природные ресурсы во избежание очередного "витка" переоформления таких прав и последующей дестабилизации отношений в рассматриваемой сфере.

------------------------------------------------------------------

Название документа