Земля, другие природные ресурсы и развитие законодательства о вещном праве

ЗЕМЛЯ, ДРУГИЕ ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЕЩНОМ ПРАВЕ

А. К. ГОЛИЧЕНКОВ, Г. А. ВОЛКОВ

Голиченков А. К., главный редактор.

Волков Г. А., заместитель главного редактора.

Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" Совету при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее - Совет) было поручено разработать Концепцию развития гражданского законодательства Российской Федерации, предложения о мерах по ее реализации. 7 октября 2009 г. названная Концепция была одобрена Советом <1>. -------------------------------- <1> См.: решение Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., п. 1 // http://www. privlaw. ru/files/resh071009.rtf.

Концепция содержит раздел IV "Законодательство о вещных правах". Материалы этого раздела по рекомендации Президиума Совета (протокол N 3 от 18 марта 2009 г.) были ранее опубликованы в качестве проекта отдельного документа - Концепции развития законодательства о вещных правах (далее - проект). Как следовало из опубликованных материалов, разработчики проекта предложили совершенно новую систематику законодательства о вещном праве. В Концепции существенное внимание было уделено совершенствованию правового регулирования отдельных видов ограниченных вещных прав. Одновременно было предложено значительно расширить их круг. Основная цель предлагаемых изменений - предоставление участникам гражданского оборота, прежде всего гражданам, широких возможностей по выбору вещного права, на котором приобретается имущество или которым собственник обременяет свое имущество, с учетом их потребностей <2>. -------------------------------- <2> См.: О проекте Концепции развития законодательства о вещном праве (редакционный материал) // Бюллетень нотариальной практики. 2009. N 3. С. 33 - 40.

Проект, безусловно, направлен на совершенствование Гражданского кодекса, решение ряда важных практических задач: реализацию принципа единства судьбы земельного участка и находящихся на нем строений, что позволяет в перспективе значительно упростить оборот земельных участков, а значит, предотвратить возможные споры в суде и иных юрисдикционных органах; удовлетворение нужды в оперативных средствах защиты от самоуправства, имеющего весьма высокую степень в современном российском правопорядке, и др. <3>. -------------------------------- <3> См.: Там же.

Но очевидно и другое: реализация этих предложений существенно затронет не только Гражданский кодекс, но и законодательные акты (кодексы и законы), регулирующие отношения по использованию и охране земли и других природных ресурсов, соответствующие отрасли законодательства в целом. Само по себе это нормально, ведь правовые нормы и содержащие их акты, как фигуры на "шахматном поле" системы российского права и законодательства: тронул одну, другие тоже придут (должны прийти) в движение. Главное, на каких принципах и приоритетах это будет сделано. В настоящем специальном выпуске нашего журнала публикуются статьи ученых - специалистов в области земельного, горного, водного, лесного права и правовой охраны окружающей среды, подготовленные в порядке обсуждения проекта. Они поступили в редакцию после опубликования проекта, но до одобрения Концепции развития гражданского законодательства. Возможно, поэтому часть вопросов, которые волнуют авторов, уже не актуальна с точки зрения их учета в тексте Концепции: она уже одобрена. Но на основе Концепции ведется работа по подготовке в 2009 - 2010 гг. проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ, должно быть обеспечено их опубликование, а также проведение широкого обсуждения. Обзор публикуемых ниже статей показывает, их авторы высказываются как за, так и против предлагаемых в проекте подходов к устранению существующих пробелов и иных недостатков правового регулирования отношений, связанных с землей. Так, М. И. Васильева полагает, что одной из задач проекта является перенесение целого ряда земельных и природоресурсных норм в акт гражданского законодательства. Такой подход может быть одним из возможных вариантов их систематизации при условии сохранения целостности правового регулирования. Вместе с тем она отмечает, что, хотя имущественные земельные отношения регулируются Гражданским кодексом РФ и действительно имеют гражданско-правовую природу, они не утрачивают свой земельно-правовой характер. Другие авторы (С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Т. В. Петрова и другие) рассматривают вещно-правовой подход к регулированию отношений по использованию земли и других природных ресурсов как важный, но далеко не универсальный. Так, С. А. Боголюбов считает, что подходить к модернизации Гражданского кодекса РФ надо не с позиции, "как бы можно еще украсить его", а с позиции, "без каких изменений этого закона нельзя сегодня обойтись". Многие проблемы возникают не в связи с недостатком вещных прав на земельные участки и иную недвижимость, а в связи с недостатком реализации закона. Механический перенос ряда положений федеральных законов о земле и других природных ресурсах в Гражданский кодекс РФ не приведет к автоматическому повышению эффективности их предписаний. По его мнению, "устойчивость отношений по обороту земельных участков и иных природных объектов по-прежнему заслуживает поддержки (хотя острота проблемы, существовавшая в 1990-х гг., миновала), но не путем полного переноса регулирующих их норм из природоресурсных актов в ГК РФ, а путем сохранения ведущей роли ГК РФ в обеспечении стабильности имущественных отношений и структуры регулирования природоохранных и природоресурсных отношений посредством принятия и реализации федеральных законов о земле и иных природных ресурсах". Методологические основания соотношения экологического права с другими отраслями права подробно рассмотрел М. М. Бринчук. По его мнению, в силу отличия земли от других объектов социальной сферы "к мировым тенденциям регулирования отношений частной собственности на природные объекты и ресурсы, в том числе и землю, относится введение экологических ограничений при реализации полномочий собственника, имея в виду высокопубличный характер объекта не только государственной, но и частной собственности. Поэтому земля и другие природные ресурсы, находящиеся не только в публичной, но и в частной собственности, могут использоваться лишь с учетом публичного интереса поддержания экологического благополучия". Отмечая, что проект базируется на тезисе о гражданско-правовой природе любых прав на природные ресурсы, Т. В. Петрова приводит возражения против такого подхода и против исключения из земельного законодательства, иного законодательства о природных ресурсах правовых норм, обеспечивающих реализацию ограничений права собственности на природные ресурсы в публичных интересах и эколого-правовых требований. Критикуя отдельные положения проекта, Е. В. Ухлова предлагает сохранить институт ограничений прав граждан в земельном законодательстве, основанный на принципах учета значения земли как основы жизни и деятельности человека (ст. 9 Конституции РФ), приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, сочетания интересов общества и законных интересов граждан. Соглашаясь с тем, что имеются отдельные противоречия между нормами Гражданского и Земельного кодексов РФ, которые не вытекают из необходимости учета специфики земельных участков как природных объектов и природных ресурсов, В. В. Устюкова отмечает, что ряд предложений в Концепции не является обоснованным. Ей представляется предпочтительным вариант совершенствования законодательства, при котором специальные законы сохраняются, а отдельные нормы Гражданского кодекса РФ будут сопровождаться формулировками "если иное не предусмотрено федеральными законами". Выявив, что идея проекта основана на намерении прежде всего сузить круг отношений, регулируемых земельным законодательством, Е. А. Галиновская констатирует, что сделать это убедительно, исходя только из одного, наиболее приемлемого для содержания проекта, варианта толкования норм ст. 3 Земельного кодекса РФ, не представляется возможным. По ее мнению, перенос соответствующих норм из Земельного кодекса РФ в Гражданский кодекс РФ может нанести ущерб сложившейся системе правовых средств воздействия на земельные отношения и соотношение частноправовых и публично-правовых механизмов регулирования земельных отношений. Анализируя конституционные акты различных государств, Т. Н. Малая приходит к выводу, что объектом права собственности могут быть не только конкретные участки земли, недр, лесов, но и земля, недра, лес, другие природные ресурсы. Это отнюдь не означает, что природные ресурсы не могут быть индивидуализированы. Просто в подобных случаях речь идет об ином уровне индивидуализации. Также она на примере лесных участков приводит доводы о том, что выявление особенностей оборота лесных участков является столь же актуальным для земельного, лесного и экологического права, сколь и для гражданского права. Поэтому при определении правового режима лесного участка, земельного участка, участка недр, а в равной мере и лесов, земель, недр в целом, - во всех случаях нормы гражданского права могут применяться для регулирования отношений по осуществлению субъективного права собственности на объекты природы субсидиарно, а в качестве специальных норм будут нормы лесного, земельного, экологического права. Соглашаясь с мнением авторов проекта, что существенным недостатком современного законодательства является открытый характер перечня вещных прав, содержащегося в Гражданском кодексе РФ (ст. 216), Ю. И. Шуплецова отмечает, что проблема современного природопользования по большей части зависит не от закрепления новых правомочий за пользователями или собственниками и даже не от пересмотра существующих положений гражданского или природоресурсного законодательства, а, скорее, от эффективности правоприменительной деятельности. Одним из условий эффективности такой деятельности должна стать стабильность действующей системы вещных прав, а также окончание бесконтрольной переделки нормативных актов. Цель формирования современного земельного законодательства Т. В. Волкова, А. И. Гребенников и С. Ю. Королев видят в обеспечении надлежащего правового регулирования процесса управления земельными ресурсами в изменившихся экономических, политических и правовых условиях. Поэтому именно Земельный кодекс РФ наряду с другими актами земельного законодательства должен показать особенности процесса государственного управления земельными ресурсами, совершения отдельных сделок с земельными участками и установить основные правила поведения участников земельного рынка. При этом земельное законодательство следует развивать на базе конституционных положений, а в части правового регулирования рынка земли - на базе Гражданского кодекса РФ путем раскрытия норм гражданского права. Анализируя положения проекта, Е. Ю. Чмыхало ставит вопрос, какие нормы должны содержаться в Гражданском кодексе РФ, а какие в Земельном кодексе РФ, учитывающие особый режим земельных участков, которые являются не только недвижимым имуществом, но и частью природного объекта, природным ресурсом. Отмечая значение правовых норм об ограничениях прав на земельные участки, она предлагает в Земельном кодексе РФ определить основные ограничения прав на землю в зонах с особыми условиями использования земель, позволяющие разграничить охранные, санитарно-защитные и иные зоны, а также перечислить случаи, когда устанавливаются зоны с особыми условиями использования земель. Э. Н. Мухина обратила внимание на то, что ограничения прав собственности на природные объекты содержатся в рамках природоресурсного законодательства, что не отражено в проекте. Поэтому параметры и необходимые ограничения правового регулирования вещных прав в области природоресурсных отношений правильнее не закрепить в Гражданском кодексе РФ, а оставить в нормах природоохранного и природоресурсного законодательства, совершенствуя механизм их применения. Таким образом, по мнению большинства авторов статей, механический перенос положений федеральных законов о земле и других природных ресурсах в Гражданский кодекс РФ вряд ли приведет к непосредственному повышению его эффективности. Вместе с тем выраженные авторами позиции позволяют продолжить конструктивный диалог по нахождению оптимального соотношения норм частного и публичного права в регулировании отношений по использованию земель и других природных ресурсов. Редакция надеется, что все, кто участвует в обсуждении, "отдают себе отчет, насколько убедительными должны быть доводы в пользу тех или иных положений Концепции, чтобы они оказались восприняты юридическим сообществом и общественностью...", сознают необходимость "бережно обойтись с инструментарием, накопленным юридической наукой и практикой в предыдущие годы, не отвергая его исключительно в угоду собственным научным воззрениям" <4>. -------------------------------- <4> См.: Там же.

------------------------------------------------------------------

Название документа