О направлениях развития земельного законодательства

О НАПРАВЛЕНИЯХ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Е. А. ГАЛИНОВСКАЯ

Галиновская Е. А., ведущий научный сотрудник ИЗиСП при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

Для времени, которое мы переживаем, характерно разнообразие взглядов на правовое регулирование отношений по поводу земли. Это обстоятельство оказывает влияние не только на развитие научных идей, но и, что немаловажно, на законотворческий процесс. Причины этого известны. Структура и содержание земельных отношений после всех преобразований последнего времени существенно изменились. Включение земли в оборот потребовало распространения частноправовых институтов и на отношения по поводу земли еще в начале 90-х годов прошлого века. И поскольку права на земельные участки имеют имущественный характер, постольку практически не прекращаются споры о том, гражданско-правовыми или по-прежнему земельно-правовыми следует считать отношения по поводу прав на землю. Разница в точках зрения специалистов, пришедших к изучению особенностей регулирования земельных отношений от классической цивилистики, и тех специалистов, которые регулирование этого круга отношений традиционно исследовали в рамках отрасли земельного права, известна и закономерна. Для исследователя в области земельного законодательства и права, в частности, очевидной является необходимость учета при регулировании всех особенностей использования земель в общественных отношениях, включая использование ее и как имущества, и как природного объекта. Не менее важной оказывается и роль публично-правового регулирования, которое выступает в тесной связи с нормами частноправового характера. Еще одна необходимая отправная точка исследования - учет специфики развития земельных общественных отношений и как части этого развития - влияния на них государственной политики. Исходя из публикаций специалистов в области гражданского права на тему земельных отношений <1>, наиболее важным с этой стороны исследований является необходимость соблюдения чистоты гражданско-правовых институтов и метода регулирования. В связи с этим чаще всего вызывают резкое неприятие попытки привнести в "тело" гражданско-правовых конструкций чуждые ему идеи, принципы, нормы и институты, пусть даже и нашедшие отражение в действующем законодательстве. Ситуация при этом иногда осложняется категоричностью высказываний и аргументации. Несколько забегая вперед, хотелось бы заметить, что принять в сферу гражданско-правового регулирования такие сложные отношения, какими являются в России отношения земельные, со всем "шлейфом" особенностей, который они объективно тянут за собой, и не внести изменения в гражданское законодательство невозможно. Как следствие, трудно избежать изменений и в самих гражданско-правовых конструкциях. Слишком весом предмет регулирования. Что называется, нельзя зайти в реку, не намочив ног. Собственно, при разработке специальных земельно-правовых норм, во время законопроектной работы, данное обстоятельство замечается постоянно. -------------------------------- <1> См., например: Суханов Е. А. Гражданское право России - частное право. М., 2008; Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006; Степанов С. А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М., 2004 и др.

Безусловно, в среде специалистов гражданского права понимание необходимости перемен присутствует. Как следствие, намерения преобразовать гражданское законодательство выражаются не только в публикациях на этот счет, но и в концепциях развития законодательства, которые в последние десятилетия представляют собой теоретический прогноз и предложения основных направлений совершенствования нормативной правовой базы тех или иных отношений. Так, взгляды на гражданско-правовое по своей сути регулирование земельных отношений составляют основу наиболее известных Концепций - Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе <2> и более поздней Концепции развития законодательства о вещном праве <3>. -------------------------------- <2> См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. М., 2003. <3> См.: Концепция развития законодательства о вещном праве. Проект рекомендован Президиумом Совета Президента РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к опубликованию в целях обсуждения (протокол N 3 от 18 марта 2009 г.) // http://privlaw. ru/index. php.

Причем идеи, заложенные как в публикациях, так и в концепциях, примерно одинаковы и могут быть сведены к тому же, вполне радикальному, взгляду на формирование законодательства о правах на землю: поскольку отношения о правах на землю по своей сути являются гражданско-правовыми, их регулирование должно осуществляться исключительно гражданским правом. В гражданском законодательстве и праве для этого есть все необходимые конструкции и институты, а значит, в положениях того, что именуется земельным законодательством, а на самом деле является пережитком советского периода, нет нужды. Нормы земельного законодательства в связи с этим следует либо упразднить, либо переиначить, с тем чтобы они не противоречили гражданско-правовым институтам. Следует признать, что такой категорической точки зрения придерживаются не все специалисты в области цивилистики. Однако по крайней мере в Концепции развития законодательства о вещном праве, сложно сказать - почему, преобладает неприятие "чуждых" земельно-правовых взглядов, к сожалению, при почти полном отсутствии их объективной и взвешенной оценки. Как результат, исходя из текста Концепции о вещных правах, можно сделать вывод о том, что земельного законодательства в современном его виде как бы не существует, а если оно и есть, то в виде устаревших, разрозненных, нелогичных и противоречивых положений, имеющих мало значения и смысла. При этом авторы Концепции развития законодательства о вещном праве предпочитают исходить в большей степени из собственных представлений о земельном законодательстве, не упоминая о принятых и более устоявшихся взглядах на отрасль, которые, к слову, лежат в основе и учебных курсов. Так, в Концепции о развитии законодательства о вещном праве указывается на то, что предметом регулирования Земельного кодекса Российской Федерации <4> (далее - ЗК Российской Федерации) являются отношения по использованию и охране земель. Из чего делается вывод о необоснованности закрепления этим Кодексом понятия земельного участка, норм о его образовании, преобразовании, разделе, норм об обороте земельного участка, поскольку эти отношения являются предметом гражданского законодательства. -------------------------------- <4> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19.

Все эти выводы, судя по тексту Концепции <5>, сделаны в связи с тем, что согласно ст. 3 ЗК РФ к земельным отношениям отнесены отношения по поводу использования и охраны земель. При этом авторы Концепции, очевидно, настаивают на том, что под использованием земель следует понимать только физическое воздействие на землю. -------------------------------- <5> См.: Концепция развития законодательства о вещном праве. Раздел "Право собственности".

Однако такое толкование, как известно, не отвечает наиболее принятому в земельном праве и законодательстве содержанию термина "использование", под которыми понимаются более сложные вещи, а именно воздействие обществом на землю в процессе общественных отношений. Само собой, это не тождественно принятому в праве термину "пользование". Не отвечает он и представлениям о сложившихся в процессе реформ системе и содержании современного земельного законодательства (о чем несколько позже). Таким образом, идея Концепции в целом основана на намерении прежде всего сузить круг отношений, регулируемых земельным законодательством. Однако сделать это убедительно, исходя только из одного, наиболее приемлемого для содержания Концепции варианта толкования норм ст. 3 ЗК РФ, не представляется возможным. Ясно, что и само это толкование происходит из более весомых вещей, а именно из исходного убеждения специалистов, участвовавших в разработке Концепции, в том, что оборот земельных участков - предмет регулирования гражданского законодательства. А значит, вопрос о том, к какой отрасли законодательства относятся нормы о земельном участке и его обороте, вопросом вообще не является. Из этого следует (признаем, вполне логично для этих рассуждений), что статьям о правах на землю и о самом земельном участке не место в Земельном кодексе и их следует перенести в Гражданский кодекс. Таким образом, одним из основных камней преткновения в дискуссиях оказывается тема - к какой отрасли законодательства следует причислить нормы о земельных участках, имеющие частноправовой характер. И здесь берут начало расхождения во мнениях между специалистами гражданского и земельного законодательства и права. Уместно подчеркнуть, что исследования в области земельного права давно исходят из того, что земельно-правовые нормы могут иметь как частноправовой, так и публично-правовой характер. Это нормы земельного законодательства как специальной отрасли. И мнение о том, что нормы, имеющие частноправовой характер, следует считать нормами (только) гражданского законодательства, по крайней мере в той аргументации, которая постоянно приводится, не убеждают. Так, дискуссия ведется, как правило, о правовой природе специальных норм о земле. Приводятся доводы в пользу гражданско-правовой природы этих норм. Подчеркивается несущественность особенностей отношений по поводу земельных участков, поскольку они являются объектами недвижимости. Этим, собственно, ее предлагается и закончить. Однако современное право требует продолжения и ставит вопрос о том, как и зачем специальные нормы о земле вообще принимаются. В частности, законотворческая практика говорит о том, что разработка и принятие только проектов федеральных законов, регулирующих отдельные аспекты использования земельных участков, не снижаются уже несколько лет <6>. Уже длительный период времени идет работа над формированием целой системы правовых механизмов воздействия на отдельные виды земельных отношений, в которых тесно связаны между собой частноправовые и публично-правовые нормы о земле. И этот процесс нельзя назвать искаженным или ошибочным хотя бы потому, что он отражает основные потребности упорядочения земельных отношений в том, что принято именовать обеспечением баланса публичных и частных интересов. -------------------------------- <6> В настоящее время в Государственной Думе рассматривается, например, очередной проект федерального закона, вносящий существенные поправки в регулирование отношений по поводу оборота земель сельскохозяйственного назначения.

В данном случае можно сказать, поскольку частноправовой характер специальных норм о правах на землю и обороте земельных участков мало кем отрицается, но при этом по идее принятия и предназначению они остаются нормами земельно-правовыми, абсолютная необходимость переноса соответствующих норм из Земельного кодекса в Гражданский с точки зрения юридической техники (как норм, находящихся "не на месте") отсутствует. Кроме того, за такой масштабной реструктуризацией двух столь существенных федеральных законов не видится такой же величины правоприменительной проблемы, которую возможно было бы решить только таким способом. В то же время такое решение может нанести ущерб сложившейся системе правовых средств воздействия на земельные отношения и соотношению частноправовых и публично-правовых механизмов регулирования земельных отношений. Следует обратить в этом смысле внимание на то, что для земельных отношений в настоящее время характерна весьма высокая социальная напряженность, а контроль государственных органов за процессами не всегда находится на должном уровне, в связи с чем законодательные преобразования в любом случае должны быть существенным образом обоснованы и соотнесены с наиболее насущными потребностями общества, экономики и государственного управления. Таким образом, следует считать более целесообразным не вносить принципиальных изменений в структуру и содержание Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). К слову, в отличие от предложенного Концепцией варианта не так редко предлагается и обратное - исключить из ГК РФ гл. 17, что упорядочило бы соотношение отраслей законодательства. Обратим внимание на то, что на формирование земельного законодательства как отрасли законодательства повлияла и норма ст. 129 ГК Российской Федерации, согласно которой оборот земельных участков и иных природных ресурсов осуществляется в той мере, с какой он допускается земельным и иным природоресурсным законодательством. К слову, заметим, что Концепция, предлагая совершенно иной подход, не поясняет причин своего несогласия с действующей нормой ГК Российской Федерации. Сохранение сложившегося соотношения и структуры ЗК Российской Федерации и ГК Российской Федерации следует считать существенным и в связи с предлагаемым введением в ГК Российской Федерации раздела о владении. Напомним, что данное мнение основано на следующем: - перераспределение земельных ресурсов в Российской Федерации не завершено; - большинство земель находится в государственной или муниципальной собственности, и на них отсутствуют земельные участки; - отношения права собственности и иных прав на землю прошли недостаточно большой исторический период для укрепления в обществе, в связи с чем защита даже закрепленных законом прав нередко составляет проблему; - формирование земельных участков, их кадастровый учет, земельный контроль находятся в стадии развития и укрепления. Исходя из этого, земельное законодательство принципиально и обоснованно исходит из защиты права собственности и иных, оформленных в соответствии с законом прав на землю и ограничения фактического владения землей, в том числе при помощи конструкций привлечения к административной ответственности за самовольное занятие земельных участков или использование земли без надлежаще оформленных документов (ст. 8.8 КоАП Российской Федерации), а также установления юридических последствий в связи с самовольным строительством (ст. 222 ГК РФ). Последнее, к слову, составляет барьер практике строительства, которое осуществляется в большей мере для закрепления за застройщиком земельной площади на основании госрегистрации права на возведенную постройку. Предполагаемое содержание раздела ГК Российской Федерации о владении, в том числе положения о защите владения при их более детальной разработке, сможет способствовать защите законных прав на землю и природные ресурсы. Однако возможность фактического владения и его защита перед собственником или иным законным владельцем в отношении земли должны сопровождаться конкретными законодательными ограничениями, в частности установлением закрытого перечня случаев, при которых фактическое владение землей может быть признано правомерным и основанием для приобретения права собственности или иного права на землю (как это есть и сейчас). При этом следует еще раз подчеркнуть необходимость сохранения принципиального положения земельного законодательства о защите прежде всего законных прав на землю, для чего потребуется сохранение известной "дистанции" в регулировании земельных отношений, в том числе и прав на землю, Земельным кодексом при нововведениях о владении в Гражданский кодекс. Собственно, было бы не вполне верным, на наш взгляд, критикуя предлагаемые в Концепции идеи, не озвучить иные взгляды на развитие земельного законодательства, тем более что такие взгляды, безусловно, есть. Так, в частности, в настоящее время в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ведется подготовка монографического издания Концепций развития законодательства Российской Федерации. Такая работа проводится Институтом периодически <7>. В состав этого издания входит и Концепция развития земельного законодательства <8>, с отдельными идеями которой и хотелось бы поделиться. -------------------------------- <7> Последнее издание - Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. <8> Авторы: к. ю.н. Е. А. Галиновская, д. ю.н. Ю. Г. Жариков.

Прежде всего Концепция развития земельного законодательства исходит из того, что земельное законодательство является признанной самостоятельной отраслью российского законодательства, представляющей собой систему нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения. Позволим себе остановиться на основных моментах, поясняющих, что, на наш взгляд, повлияло на формирование современного земельного законодательства. Начало процессу было положено в 90-х годах прошлого столетия. В его основе были как неотложные нужды создания новых институтов и правовых механизмов для реализации земельной реформы, так и необходимость обеспечения преемственности правового регулирования земельных отношений и сохранения прежних конструкций, оправдавших себя в решении проблем государственного управления земельными ресурсами <9>. К первым следует отнести институты вещных прав на землю (право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право аренды земельных участков), нормы о приватизации земель и разграничении государственной собственности на землю, а также положения о плате за землю. К институтам, "унаследованным" от прежнего периода, относятся главным образом положения о землеустройстве и кадастровом учете земель, делении земель на категории, государственном земельном контроле. Они составили основу государственного управления и перераспределения земельных ресурсов в масштабе всей страны. -------------------------------- <9> Анализ развития земельного законодательства данного и более позднего периода см.: Боголюбов С. А., Галиновская Е. А., Жариков Ю. Г. Концепция развития земельного законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.

Закон РСФСР 1990 г. "О земельной реформе" и первый реформенный Земельный кодекс РСФСР 1991 г. легли в основу формирования земельного законодательства Российской Федерации и впитали в себя как политические взгляды на земельные преобразования, так и представления о содержании и соотношении норм и институтов земельного права в этот период. Последовавший за их принятием десятилетний период регулирования земельных отношений признан важным, но противоречивым и сложным периодом развития законодательства. Если в отношении ключевых направлений земельной реформы разногласий практически не было, то система земельного законодательства вызывала много дискуссий. Вслед за утверждением Конституции РФ в 1993 г. прекратила действие большая часть статей ЗК РСФСР. Длительное непринятие нового основного закона о земле сказалось не лучшим образом и на систематизации земельного законодательства, и, что важнее, на стабильности земельных отношений. С принятием в 1994 г. Гражданского кодекса РФ, в состав которого была введена гл. 17 "Право собственности и иные права на землю", ситуация не улучшилась, поскольку введение данной главы в действие было отложено до утверждения нового Земельного кодекса РФ. В результате на федеральном уровне основной груз регулирования использования земли и реализации реформы лег на указы Президента РФ и федеральные подзаконные нормативные правовые акты. В этой ситуации активизировалось законотворчество субъектов РФ, иногда в ущерб требованиям Конституции РФ о непротиворечии законов субъекта РФ федеральным законам. Как результат, к началу XXI в. и принятию в 2001 г. действующего Земельного кодекса РФ земельное законодательство отличали низкий уровень системности, большое количество пробелов и противоречий. Однако общие направления и идеи земельных преобразований остались сохраненными. Они легли в основу содержания разделов Земельного кодекса РФ 2001 г., а также принятых в его развитие иных нормативных правовых актов <10>. Основными из них, как известно, являются: определение основных принципов земельного законодательства; установление особых условий возникновения, реализации и прекращения права собственности и иных прав на землю; определение правил охраны земель; утверждение правил землеустройства, мониторинга земель, государственного кадастрового учета земель; утверждение правил государственного и муниципального земельного контроля; введение особенностей правового режима земель отдельных категорий земель. -------------------------------- <10> Вслед за Земельным кодексом Российской Федерации к действующим федеральным законам земельного законодательства относятся следующие: Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральный закон "О землеустройстве", Федеральный закон "О мелиорации земель" и другие. В развитие указанных нормативных правовых актов уровня федерального закона принят большой перечень подзаконных нормативных правовых актов. К наиболее важным из них следует отнести такие, как Постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле", Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 г. N 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель" и др.

Следуя перечисленным направлениям правового регулирования, к началу нынешнего века в общих чертах определился и подход к формированию правовых механизмов воздействия на новые земельные отношения на основе: основных направлений государственной земельной политики; состояния общественных земельных отношений и отдельных их видов. При этом опора в разработке и принятии специальных земельно-правовых норм осуществляется как на принципы земельного законодательства, так и на общие институты базовых отраслей законодательства (конституционного, гражданского, уголовного, административного). При этом нормы, составляющие правовые механизмы, в зависимости от задачи имеют как публично-правовой, так и частноправовой характер и направлены прежде всего на обеспечение баланса частных и публичных интересов по поводу земли в обществе. Важное, если не решающее, значение придается соотношению и сочетанию этих механизмов в рамках земельно-правового регулирования. В связи с этим частноправовой характер взятых в отдельности норм о владении, пользовании и распоряжении земельными участками не вызывает сомнений, как и публично-правовой характер норм о государственном земельном контроле или кадастровом учете земельных участков. Однако ценность земельного законодательства как самостоятельной отрасли заключается в возможности его использования в качестве инструмента комплексного системного правового воздействия на земельные отношения в государстве <11>. -------------------------------- <11> См., напр.: Земельное право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2002. С. 7; Правовое обеспечение развития сельского хозяйства в России / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2005. С. 67; Боголюбов С. А. Земельное право: Учебник. М., 2009.

Если рассматривать земельное законодательство как обычный перечень публично-правовых и частноправовых норм, изложенных в Земельном кодексе Российской Федерации, иных нормативных правовых актах, важная часть регулятивных возможностей этой отрасли окажется незадействованной. Земельное законодательство - совокупность объективно взаимосвязанных норм <12>, часть из которых имеет частноправовой, а часть - публично-правовой характер. Из осознания этой связи следует по крайней мере необходимость комплексной оценки воздействия на конкретные земельные отношения любой принимаемой правовой нормы. -------------------------------- <12> Объективная связь обусловлена, на наш взгляд, тем, что воздействие на отношения осуществляется нормами "совместно" независимо от желания законодателя.

В целом данному подходу следует в настоящее время и развитие системы нормативных земельно-правовых актов, которое выглядит в самых общих чертах следующим образом: в основе земельного правового регулирования находятся конституционные нормы (ст. 9, 36, 72, 76 Конституции РФ). Согласно этим нормам в законодательстве определен общий подход к земле как ценному объекту - природному ресурсу и объекту недвижимости, достоянию народов, проживающих на данной территории. Кроме того, законодатель не отходит от конституционного положения, в соответствии с которым земля может находиться в частной, муниципальной, государственной формах собственности. Формирование системы земельного законодательства осуществляется под воздействием положений ст. 72, 76 Конституции РФ, исходя из которых земельное законодательство, находясь в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, формируется из законов обоих уровней. Системообразующее значение для земельного законодательства имеет при этом Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ). Данный акт не только содержит ряд основных специальных норм о земле, изложенных в определенной последовательности, но и служит звеном, обеспечивающим связь и взаимодействие законодательных и иных нормативных правовых актов иных отраслей законодательства, касающихся своими нормами регулирования земельных отношений. Прежде всего это Гражданский, Административный, Уголовный кодексы РФ, Лесной, Водный кодексы РФ, Закон РФ "О недрах", иные нормативные правовые акты. Другая, не менее существенная задача, которую выполняет Земельный кодекс РФ, - он закрепляет связанные между собой нормы, образующие конкретные правовые средства воздействия на определенные земельные отношения (использование земель природоохранного, сельскохозяйственного назначения, предоставление и использование земельных участков для строительства и др.). Данный подход определяет назначение закрепления в Кодексе специальных частноправовых и публично-правовых норм об использовании земли, а также основания и степень их взаимодействия. Частноправовые или публично-правовые по своему характеру нормы ЗК РФ имеют смысл только в составе общего механизма правового воздействия на земельные отношения <13>. -------------------------------- <13> В самом деле, что можно сказать о значении специальных норм об аренде земельного участка, установленных ст. 22 ЗК РФ, без представления о роли и специфике воздействия на формирующиеся в России арендные земельные отношения?

В то же время вопрос системы земельного законодательства продолжает обсуждаться. Мы уже упомянули об одном из наиболее категорических мнений, когда предлагается введение ряда новых для российского права правовых титулов вещных прав на землю (право застройки, эмфитевзис и др.), которое должно сопровождаться исключением из ЗК РФ всех норм о правах на землю и переносом их в ГК РФ. Такой подход вызывает у нас возражение еще и потому, что им создается предпосылка для разрыва уже налаженной связи норм и институтов прав на землю с целым рядом институтов иных отраслей права и законодательства, которую ЗК РФ, как было сказано, объективно обеспечивает. Кроме того, нормы о правах на землю окажутся "вырванными" из сформированных и закрепленных ЗК РФ правовых механизмов, что также может привести к их разрушению. Дело в том, что для формирования любого земельно-правового механизма характерно, что публично-правовые нормы, его составляющие, как прямо, так и косвенно воздействуют на конкретные отношения земельного оборота, отношения реализации прав на землю. В свою очередь, частноправовые нормы, безусловно, оказывают воздействие на содержание и особенности реализации отношений по поводу государственного или муниципального управления земельными ресурсами. Таким образом, в рамках земельно-правового механизма земельные отношения оказываются предметом спланированного воздействия для достижения определенной цели (целей). Кроме того, имеющееся сейчас соотношение общих норм об имущественных правах, закрепленных в ГК РФ, и специальных норм о правах на землю в ЗК РФ создает условия адекватного правового регулирования оборота земель. При этом общие нормы ГК РФ своей жесткостью и определенной "отстраненностью" от каждодневных потребностей рынка играют важную роль обеспечения стабильности земельного оборота, тогда как более подвижные и отзывчивые на развитие земельного оборота и социальную обстановку специальные нормы ЗК РФ на основе положений ГК РФ обеспечивают необходимое динамичное реагирование закона на формирование общественных земельных отношений. В этом смысле иные, противоположные по смыслу, предложения об изъятии из ГК РФ норм гл. 17 о праве собственности и иных правах на землю оказываются более логичными. В данном случае следует подчеркнуть, что современное земельное законодательство, формируя особые нормы о правах на землю, их возникновении, прекращении и реализации, не ставит целью изолировать землю от общего имущественного оборота, как это было еще сравнительно недавно. Роль земельно-правовых норм заключается, наоборот, в адекватном, приемлемом как для частных, так и для публичных интересов включении земли в общие имущественные отношения, с обязательным учетом специфики земли как объекта отношений. Обратим внимание на то, что Российская Федерация в установлении специальных норм об управлении земельными ресурсами и обороте земель не выпадает из общих тенденций регулирования земельных отношений в иных государствах. Так, например, несмотря на то, что германская правовая система, всегда исходившая из закрепления основных норм о правах на земельные участки непосредственно в Гражданском уложении Германии, содержит целый ряд специальных нормативных правовых актов, регулирующих особые условия оборота земель, территориального планирования и т. п. К таким законам относится, например, Закон о правовых сделках с земельными участками, принятый бундестагом в 1961 г. и действующий поныне. Данный Закон регулирует в Германии в том числе отношения по поводу сделок с сельскохозяйственными землями. Исходя из сказанного, можно сделать определенные выводы о роли и об основных задачах земельного законодательства в российской правовой системе. Если обобщить сказанное, то можно сделать следующие наиболее важные, по нашему мнению, выводы о дальнейшем развитии земельного законодательства в России. 1. Основная роль земельного законодательства в российской правовой системе заключается в правовом обеспечении баланса частных и публичных интересов в использовании земли, которое достигается закреплением совокупности взаимосвязанных правовых механизмов воздействия на различные виды общественных земельных отношений. Данной задаче отвечает сформированная в настоящее время система земельного законодательства, состоящая из федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, во главе этой системы находится Земельный кодекс РФ. Земельный кодекс РФ, с одной стороны, закрепляет наиболее существенные правовые механизмы воздействия на отношения по поводу возникновения и прекращения прав на землю, использования земли и управления правовыми ресурсами. С другой стороны, Земельный кодекс выполняет роль связующего звена во взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при регулировании земельных отношений. Оснований к изменению сформированного подхода к систематизации земельного законодательства для обеспечения стабильного земельного правопорядка в стране не видится. При этом законодательное регулирование отношений по поводу земли должно исходить из осознания того, что земля как материальный объект отношений сочетает в себе сущностные экологические качества, которые выражаются в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов. 2. Действующим земельным законодательством созданы основания для разной земельной правосубъектности граждан и юридических лиц. Одна из основных функций земельного законодательства должна заключаться в выравнивании правовыми методами положения участников земельных отношений. Собственно, эта функция может рассматриваться как часть общего предназначения земельно-правового регулирования по обеспечению баланса общественных интересов в государстве - через уточнение и согласование правосубъектности носителей этих интересов. 3. Важным для государства является отслеживание и преодоление негативных явлений, проявившихся в отношениях земельного оборота в последнее время. Наиболее значимой мерой следует считать ликвидацию коррупции в государственных и муниципальных органах, ответственных за принятие решений при приобретении, учете и регистрации прав на землю. Требуется преодоление пробелов в законодательстве, позволяющих осуществлять рейдерские захваты земель, получившие развитие в последнее время. Это проявляется, в частности, при массовом приобретении земель сельскохозяйственного назначения у собственников земельных долей; оформлении прав на землю без учета прав и интересов землепользователей, которым участки были предоставлены ранее, а также владельцев недвижимости, расположенной на таких земельных участках. 4. Можно сказать, что земельное законодательство установило ряд специальных механизмов, непосредственно направленных на регулирование оборота земельных участков. В том, что касается учета особенностей рынка земли как такового, приходится признать, что нормы действующего законодательства способствуют последовательному регулированию рыночных отношений, пожалуй, только отчасти. Для преодоления сложившейся ситуации следует провести исследование соотношения действующих норм об обороте земель и основных представлений государства о регулировании рынка земельных ресурсов и недвижимости на известную перспективу. Такая работа должна быть проведена на основании решений государства в области земельной политики, которая, в свою очередь, должна базироваться на выработанных государством направлениях социально-экономической политики в целом. К сожалению, приходится признать, что в разработанной Концепции социально-экономической политики Российской Федерации до 2020 г. места основным направлениям регулирования использования земли как основного экономического ресурса уделено немного. Если учесть описанные тенденции развития земельно-правового регулирования, такое отношение Концепции считать верным достаточно сложно. Одной из важных задач регулирования земельных отношений в этом смысле следует считать закрепление методов государственного регулирования оборота земли с учетом как складывающейся на основе действующего законодательства практики, так и основных направлений социально-экономической политики государства. Дальнейшее развитие рынка земли потребует также завершения процедуры формирования и учета земельных участков. Упорядочение учета земельных участков как объектов правовых отношений, обеспечение прозрачности и непротиворечивости информации об установленном правовом режиме и о правах на земельные участки необходимы для обеспечения стабильности земельных отношений. Это является и правовой основой обеспечения прав землевладельцев и лиц, приобретающих земельные участки. 5. Развития потребует регулирование отношений оборота земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе необходима ликвидация пробелов в регулировании отношений по переходу права собственности на землю от одного публичного образования к другому, а также отношений в области аренды земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Причем при законодательном регулировании основных функций по управлению в области охраны и использования земли следует отграничивать данные функции от предоставленных органам государственной власти и местного самоуправления полномочий в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности. 6. Для развития рыночных отношений потребуется дальнейшее сближение правового регулирования рынка земли и недвижимости, на ней расположенной. При этом предполагается последовательное обеспечение установленного законодательством принципа единства судьбы земельного участка и недвижимости. В этом смысле одной из наиболее важных мер является развитие правоприменительной практики кадастрового учета недвижимости, преодоление проблем, возникающих в связи с реализацией положений Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", а также Федерального закона "О землеустройстве". 7. Специфические черты оборота земельных участков в Российской Федерации в современный период земельным законодательством учитываются при помощи ряда специальных правовых механизмов, опирающихся на нормы как гражданского, так и земельного законодательства. Распределение ролей в регулировании оборота земель между земельным и гражданским законодательством, по нашему мнению, заключается в следующем. Общие нормы гражданского законодательства обеспечивают свободный оборот земельных участков и, если нормами земельного законодательства не установлено иное, всегда являются основанием выстраивания отношений между сторонами по приобретению или прекращению прав на землю. Гражданское законодательство справляется с обеспечением прав сторон при заключении договоров и иных сделок с землей, обеспечением права собственности и иных прав на землю. Иными словами, в обеспечении стабильности отношений между конкретными участниками оборота земель гражданское законодательство играет важную роль. Тем более что способы обеспечения прав и исполнения обязанностей оказываются сходными или идентичными при вхождении лиц в любые имущественные отношения, что, пожалуй, можно считать дополнительным условием их стабильности. Кроме того, общие нормы гражданского законодательства оказываются в основе обеспечения единого согласованного оборота всех видов имущества, помимо земли. Роль земельного законодательства может в данном случае оказаться в реализации основных направлений государственной политики в области регулирования оборота земель, в том числе предупреждения и ликвидации "провалов" рынка земли, обеспечении земельными ресурсами менее защищенных участников земельного рынка и тех субъектов, которые по своей социальной роли или статусу участниками рынка не являются. Такое законодательство должно быть основано на исследовании состояния оборота и общем развитии земельных отношений в обществе и по своей сути может представлять интерес в виде совокупности взаимосвязанных специальных правовых норм, составляющих определенный механизм правового воздействия на те или иные виды отношений оборота земли.

------------------------------------------------------------------

Название документа