О некоторых проблемах дальнейшего развития земельного законодательства

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Е. Ю. ЧМЫХАЛО

Чмыхало Е. Ю., доцент кафедры земельного и экологического права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук.

Со дня принятия Земельного кодекса РФ <1> (далее - ЗК РФ) прошло определенное время, в течение которого активно формировалась правоприменительная практика, позволяющая выявить проблемы в правовом регулировании земельных отношений. В связи с этим актуальным является вопрос о дальнейшем совершенствовании земельного законодательства. -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19.

Результатом проведения земельной реформы явилась отмена монополии государственной собственности на землю, признание частной собственности и, как следствие этого, включение земли в гражданский оборот. В связи с этим Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ), принятым в 1994 г., земельные участки отнесены к недвижимым вещам и соответственно признаны объектами гражданских прав. Так как земельные участки - объекты гражданских прав, то совершенно обоснованно в ст. 216 ГК РФ при перечислении вещных прав указываются в том числе и права на земельные участки: право пожизненного наследуемого владения; право постоянного (бессрочного) пользования; сервитуты. Соотношение гражданского и земельного законодательства таково, что в ГК РФ перечисляются виды прав на земельные участки и определяется их содержание. Так, в ст. 265 - 267 ГК РФ устанавливаются основания приобретения права пожизненного наследуемого владения и объем полномочий землевладельцев по владению, пользованию и распоряжению земельными участки, а в ст. 268 - 269 ГК РФ предусматриваются основания приобретения и содержание права постоянного (бессрочного) пользования. Более детально отношения по использованию земельных участков на основании указанных прав регулируются ЗК РФ и другими нормативными правовыми актами. Например, в ст. 21 ЗК РФ устанавливается, что предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие ЗК РФ не допускается. Однако право пожизненного наследуемого владения земельным участком, приобретенное гражданином до введения в действие ЗК РФ, сохраняется. Следует отметить, что в ст. 21 ЗК РФ, так же как и в ст. 267 ГК РФ, закрепляется, что распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство. Только норм ст. 21 ЗК РФ и ст. 267 ГК РФ недостаточно для определения полномочий лиц, использующих земельные участки на данном праве. Нормы, устанавливающие режим использования земельных участков на указанном праве, содержатся в Федеральных законах "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <2> (п. 3, 9, 9.1 ст. 3), от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <3> (ст. 25.2). В перечисленных нормативных правовых актах предусматривается, что, если земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком, вправе зарегистрировать право собственности на него, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность. В ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" устанавливаются особенности государственной регистрации права собственности в этом случае, перечислены документы, на основании которых осуществляется государственная регистрация. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 7 июля 2003 г. N 106-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 160-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 18 июня 2005 г. N 60-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 192-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ, от 7 мая 2009 г. N 91-ФЗ и от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148; 2003. N 28. Ст. 2875; 2004. N 41. Ст. 3993; 2005. N 25. Ст. 2425; 2006. N 1. Ст. 17; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 49. Ст. 6071; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2009. N 1. Ст. 19; 2009. N 19. Ст. 2281; 2009. N 19. Ст. 2283. <3> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 5 марта 2001 г. N 20-ФЗ, от 12 апреля 2001 г. N 36-ФЗ, от 11 апреля 2002 г. N 36-ФЗ, от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ, от 11 мая 2004 г. N 39-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 196-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ, от 5 декабря 2005 г. N 153-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 22 декабря 2008 г. N 264-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 306-ФЗ и от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 1997. N 30. Ст. 3594; 2001. N 11. Ст. 997; 2001. N 16. Ст. 1533; 2002. N 15. Ст. 137; 2003. N 24. Ст. 2244; 2004. N 30. Ст. 3081; 2004. N 27. Ст. 2711; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15, 25, 40, 43; 2005. N 50. Ст. 5244; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 27. Ст. 2881; 2006. N 30. Ст. 3287; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 31. Ст. 4011; 2007. N 41. Ст. 4845; 2007. N 43. Ст. 5084; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5812; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 27. Ст. 3126; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597, 3616; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6219; 2009. N 1. Ст. 14.

Изложенные нормы не в полной мере определяют содержание права пожизненного наследуемого владения. В отношении земельных участков, используемых на данном праве, применима норма, содержащаяся в п. 1 ст. 35 ЗК РФ, обеспечивающая реализацию принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов. Право пожизненного наследуемого владения может передаваться иным лицам в случае перехода права на здания, строения и сооружения, расположенные на данном земельном участке. Подобное правовое регулирование устанавливается и в отношении земельных участков, используемых на праве постоянного (бессрочного) пользования. Таким образом, режим использования земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования закрепляется нормами не только ГК РФ и ЗК РФ, но и иных нормативных правовых актов. В проекте Концепции развития законодательства о вещном праве предлагается содержание вещных прав определять в ГК РФ, а порядок их осуществления - как в ГК РФ, так и изданными в соответствии с ним законами <4>. А следовательно, возникает вопрос, какие нормы должны содержаться в ГК РФ, а какие в ЗК РФ, учитывающие особый режим земель, которые являются не только недвижимым имуществом, но и природным объектом и природным ресурсом. -------------------------------- <4> См.: Иванов А. А. О проекте Концепции развития законодательства о вещном праве // Вестник ВАС РФ. 2009. N 4. С. 114.

На примере правового регулирования отношений по использованию земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения можно предположить следующую правовую конструкцию. В ГК РФ следует определить, что гражданин, обладающий правом пожизненного наследуемого владения (владелец земельного участка), имеет права владения и пользования земельным участком, передаваемые по наследству. А в ЗК РФ необходимо более детально урегулировать эти отношения, определив особенности реализации этого права, в частности установить запрет на предоставление земельных участков на данном праве после введения в действие ЗК РФ, предусмотреть сохранение этого права, в случае предоставления земельного участка до введения в действие ЗК РФ, возможность регистрации права собственности на данные земельные участки, переход права пожизненного наследуемого владения, в случае перехода права на здания, строения и сооружения, установив, что право на земельный участок возникает с момента государственной регистрации права на здание, строение и сооружение. Подобное правовое регулирование, на наш взгляд, будет соответствовать предложениям, высказанным в упомянутом выше проекте Концепции развития законодательства о вещном праве. Среди предложений по совершенствованию законодательства в проекте Концепции высказано следующее: "...определение субъектов, объектов, содержание соответствующих вещных прав на природные объекты должно содержаться в ГК РФ, а публично-правовые требования, предъявляемые к осуществлению данных прав, должны оставаться предметом законов (кодексов) об отдельных видах природных ресурсов" <5>. -------------------------------- <5> Там же. С. 153.

В проекте Концепции совершенно обоснованно высказывается мнение о том, что в действующем законодательстве содержится открытый перечень ограниченных вещных прав на земельные участки. Например, в ст. 271 ГК РФ устанавливается, что собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком. При этом не определяется, к какой разновидности вещных прав оно относится <6>. Подобная норма содержится и в п. 3 ст. 36 ЗК РФ, в соответствии с которым казенные предприятия и государственные или муниципальные учреждения - правообладатели помещений в здании, находящемся на неделимом земельном участке, обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие им помещения. Право ограниченного пользования земельным участком возникает у правообладателей зданий, строений и сооружений согласно п. 1 ст. 64 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" <7>, устанавливающему, что при наличии в договоре условия, предусматривающего, что находящиеся или строящиеся на земельном участке и принадлежащие залогодателю здание или сооружение не заложены тому же залогодержателю, залогодатель при обращении взыскания на земельный участок сохраняет право на такие здание или сооружение и приобретает право ограниченного пользования (сервитут) той частью земельного участка, которая необходима для использования таких здания или сооружения в соответствии с их назначением. Возникающие в этом случае отношения не соответствуют содержанию сервитута, определенному в ст. 23 ЗК РФ, а также в ст. 274 ГК РФ. В п. 5 ст. 23 ЗК РФ содержится правило, предусматривающие, что осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен. Подобная норма содержится в п. 2 ст. 274 ГК РФ, где закрепляется, что обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения им. В вышеизложенных случаях право ограниченного пользования на земельный участок возникает у правообладателя здания, строения и сооружения, а следовательно, собственник земельного участка будет лишен возможности пользования им. В п. 2 ст. 276 ГК РФ определено, что в случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с его целевым назначением, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута. Таким образом, отношения, возникающие при использовании земельного участка собственником здания, строения и сооружения согласно п. 3 ст. 36 ЗК РФ и п. 1 ст. 64 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", не соответствуют содержанию права ограниченного пользования (сервитут), определенному в ст. 23 ЗК РФ и ст. 274 ГК РФ. -------------------------------- <6> См.: Там же. С. 151. <7> См.: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 9 ноября 2001 г. N 143-ФЗ, от 11 февраля 2002 г. N 18-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 179-ФЗ, от 5 февраля 2004 г. N 1-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 216-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 324-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 22 декабря 2008 г. N 264-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 306-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400; 2001. N 46. Ст. 4308; 2002. N 7. Ст. 629; 2004. N 6. Ст. 406, N 27 (ч. 1). Ст. 2711; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 42; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 50. Ст. 6237; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6219; 2009. N 1. Ст. 14.

Изложенное выше позволяет утверждать о необходимости упорядочения правового регулирования данных отношений. Как предлагается в проекте Концепции, совершенствование системы вещных прав на земельные участки должно осуществляться не посредством умножения числа разновидностей таких прав, а созданием базовых моделей. Таких моделей предлагается две: право застройки (суперфиций) и право постоянного владения и пользования (эмфитевзис), права, которые распространяются на всех субъектов и земельные участки независимо от формы собственности на них. Данное предложение обосновывается тем, что существующий набор ограниченных вещных прав на земельные участки несовременен, не отвечает потребностям российского гражданского оборота, так как не рассчитан на значительное число отношений в связи с использованием земельных участков из состава государственных или муниципальных земель для различных целей, например под застройку <8>. -------------------------------- <8> См.: Иванов А. А. Указ. соч. С. 152, 154.

Право застройки по своему содержанию представляет собой право срочного возмездного владения и пользования земельным участком для возведения и эксплуатации зданий и сооружений в соответствии с целевым назначением земельного участка. По общему правилу возведенные на земельном участке здание и сооружение поступают в собственность собственника земельного участка с момента их создания, т. е. с момента осуществления государственной регистрации права. В переходный период могут по-иному определяться собственник строения и юридическая судьба строения и земельного участка по прекращению суперфиция. Предлагается рассмотреть вопрос о том, что при возведении здания и строения на земельном участке, используемом на праве аренды, право собственности на строение и сооружение должно возникать у арендодателя. Это является логичным продолжением построения конструкции единого объекта применительно к земельному участку и всему тому, что на нем расположено. В противном случае создается парадоксальная ситуация, когда обладатель обязательственного права на землю приобретает в отношении возведенных на земельном участке строений право "более сильное", чем обладатель вещного права на землю. Право постоянного владения и пользования (эмфитевзис) применяется для осуществления деятельности, связанной с использованием природных свойств и качеств земли, например при использовании земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства. Содержание этого права - постоянное или срочное возмездное владение и пользование земельным участком с извлечением доходов, поступающих в собственность обладателя вещного права на земельный участок <9>. -------------------------------- <9> См.: Там же. С. 154 - 157.

Данные права заимствованы из законодательства зарубежных государств, и, конечно же, возникает вопрос: насколько они необходимы для российского гражданского оборота? С точки зрения формирования единого объекта недвижимости признание этих прав является обоснованным. Однако, например, для жилищного строительства земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретаются в аренду. В последующем в соответствии с п. 5 ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <10> земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Таким образом, в этом случае применять право застройки невозможно, так как сформирован и действует иной правовой порядок приобретения права на земельный участок. -------------------------------- <10> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 26 декабря 2005 г. N 184-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 251-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ и от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5597; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 14, 21; 2007. N 49. Ст. 6071; 2009. N 19. Ст. 2283.

В проекте Концепции предлагается порядок приобретения права на земельный участок, установленный для правообладателей жилых помещений, применять и в отношении правообладателей нежилых помещений <11>. В этом случае возникает два вопроса. В ЗК РФ закрепляется правило, в соответствии с которым земельные участки в частную собственность приобретаются за плату <12>. Если установить, что у правообладателя нежилого помещения возникает право на долю в праве общей собственности на земельный участок с момента его формирования и осуществления кадастрового учета, то тем самым предусматривается бесплатное приобретение это права. Почему такой порядок приобретения права на земельный участок предусматривается только для правообладателей помещений, собственники зданий, строений и сооружений в силу принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов имеют исключительное право на земельный участок (п. 1 ст. 36 ЗК РФ). А следовательно, и в отношении этих субъектов должен быть предусмотрен подобный порядок. -------------------------------- <11> См.: Иванов А. А. Указ. раб. С. 130. <12> См.: п. 2 ст. 28 ЗК РФ.

Право владения и пользования земельным участком представляет определенный интерес. На этом праве могли бы использоваться земли сельскохозяйственного назначения. В настоящее время большие площади земель сельскохозяйственного назначения используются на правах аренды, так как именно арендным отношениям соответствуют отношения, возникающие в этом случае. При существующем уровне правосознания стоит ли ломать сложившиеся правоотношения? Анализируя предложения, высказанные в проекте Концепции, не возникает мнения о сокращении количества видов прав на земельные участки. Признаются право собственности, включая частную, право аренды, сервитуты, права пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования. Таким образом, предлагается сохранить все признанные действующим законодательством виды прав на земельные участки. Лишь для постепенного исчезновения права пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования предлагается разработать механизм, создающий стимулы для их трансформации в другие вещные права, например в силу указания вводного закона возможна автоматическая их трансформация в право застройки или право владения и пользования <13>. Это предложение вызывает очередной вопрос: почему предлагают отказаться от существующего механизма? Как отмечалось выше, гражданам - землевладельцам и землепользователям предоставлена возможность зарегистрировать право собственности на данные земельные участки (п. 3, 9, 9.1 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, предоставляется право либо выкупить земельные участки в частную собственность, либо приобрести на правах аренды (п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Для землепользователей, указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, такая трансформация возможна. Отношения, возникающие при использовании земель в этом случае, вполне соответствуют праву застройки или праву постоянного владения и пользования. -------------------------------- <13> См.: Иванов А. А. Указ. соч. С. 157 - 158.

В ст. 1 ЗК РФ закрепляется принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. В соответствии с этим принципом использование земель должно осуществляться с учетом их целевого назначения. Однако в ЗК РФ и иных нормативных правовых актах отсутствует определение целевого назначения земельных участков. Наряду с этим понятием в отношении некоторых категорий используются понятия "разрешенное использование земельных участков" - в отношении земель населенных пунктов (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ <14>), "целевое использование" - в отношении земель сельскохозяйственного назначения (ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <15>). Определение и этих понятий, позволяющих их разграничить, в действующем законодательстве не предлагается. Лишь в п. 1 ст. 7 ЗК РФ определяется, что с учетом целевого назначения земли в Российской Федерации подразделяются на категории. На основе этой нормы в юридической литературе определяется, что целевое назначение земель - это критерий подразделения земель в РФ на категории <16>. Высказывается и иное мнение, что использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением предполагает фактическое его использование в целях, определенных при предоставлении <17>. Отсутствие четкого законодательного определения целевого назначения земельных участков порождает сложности в правоприменительной практике. Использование земельных участков не в соответствии с целевым назначением является основанием прекращения права на земельный участок (ст. 45 - 47 ЗК РФ, ст. 285 ГК РФ), а также образует состав административного правонарушения (ст. 8.6 КоАП РФ). А следовательно, определение перечисленных понятий в действующем законодательстве является значимым для правильной квалификации совершенных действий. -------------------------------- <14> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 324-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10, 21; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3442; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 21. Ст. 2455; 2007. N 31. Ст. 4012; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 50. Ст. 6237; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 29 (ч. I). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3604; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 623; 2009. N 1. Ст. 17. <15> См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 7 июля 2003 г. N 113-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 10-ФЗ, от 18 августа 2005 г. N 87-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 11-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 297-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; 2003. N 28. Ст. 2882; 2004. N 27. Ст. 2711, N 41. Ст. 3993, N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 10. Ст. 758, N 30 (ч. 1). Ст. 3098; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 5. <16> См.: Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. М.: Издательский дом "Городец", 2008. С. 362. <17> См.: Боголюбов С. А. Земельное право: Учебник. М.: Высшее образование, 2006. (Основы наук.) С. 165.

С целевым использованием земель связана и еще она проблема. Действующим земельным законодательством достаточно детально регулируются отношения, связанные с переводом земель из одной категории в другую. Соответствующие нормы содержатся в ст. 8 ЗК РФ, а также Федеральном законе "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <18>. Однако остается нерешенным вопрос об изменении целевого использования сельскохозяйственных угодий - земель, занятых пашней, сенокосами, пастбищами, т. е. непосредственно используемых для выращивания сельскохозяйственной продукции, когда необходимо разместить на них объекты, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. В ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" закрепляется принцип сохранения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, в целях обеспечения реализации данного принципа необходимо законодательно закрепить процедуру изменения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения. -------------------------------- <18> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ и от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 21. Ст. 2455; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5557; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616; 2009. N 11. Ст. 1261.

Преимуществом ЗК РФ, принятого в 2001 г., является включение ст. 56, определяющей ограничения прав на земельные участки. В ст. 56 ЗК РФ предусматриваются случаи, когда могут устанавливаться ограничения прав на землю - это особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности; иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ и иными федеральными законами. В названной статье лишь указаны случаи, когда ограничиваются права на землю. Нормы же, определяющие правовой режим использования земель в санитарно-защитных, охранных зонах, иных зонах с особым режимом использования земель, в ЗК РФ отсутствуют. Для того чтобы определить режим земель в этих зонах, необходимо использование специальных нормативных правовых актов, анализ которых позволяет выявить общие черты, характерные для этих зон. На основе этого анализа целесообразно в ЗК РФ определить основные ограничения прав на землю в зонах с особыми условиями использования земель, позволяющие разграничить охранные, санитарно-защитные и иные зоны, а также перечислить случаи, когда устанавливаются охранные, санитарно-защитные зоны и иные зоны с особыми условиями использования земель. Высказывая предложения по дальнейшему развитию земельного законодательства, необходимо обратить внимание на усиление гарантий прав граждан и юридических лиц на земельные участки. Для этого необходимо уточнение некоторых норм ЗК РФ и других нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения. Так, например, согласно п. 2 ст. 36 ЗК РФ в существующей застройке населенных пунктов земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома, жилые здания и иные строения, предоставляются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством. Порядок приобретения права на земельные участки в данном случае определен в п. 5 ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и был изложен выше. Как отмечает С. Воронцов, если земельный участок был сформирован и поставлен на государственный кадастровый учет на момент вступления ЖК РФ, а также после этой даты, он в силу прямого указания закона является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме. Принятия решений компетентными органами управления о предоставлении земельного участка в собственность указанных лиц, а также проведения государственной регистрации права на земельный участок в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним не требуется <19>. -------------------------------- <19> См.: Воронцов С. Оформление права пользования земельными участками правообладателя помещений в многоквартирном доме // Хозяйство и право. 2007. N 7. С. 70.

Изложенное не позволяет ответить на вопрос о правах на земельные участки, занятые многоквартирными жилыми домами, если до введения в действие ЖК РФ земельный участок был предоставлен на правах аренды. Официальные разъяснения по применению ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" о порядке возникновения права на земельный участок автоматически с момента введения в действие ЖК РФ или на основании решения компетентного органа управления по процедуре, предусмотренной в ст. 36 ЗК РФ, отсутствовали. Основываясь на толковании п. 2, 5 ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", первоначально суды приходили к выводу, что право собственности на земельный участок в этом случае возникает с даты введения в действие ЖК РФ, если на эту дату земельный участок был сформирован и осуществлен его кадастровый учет, или с момента проведения кадастрового учета земельного участка после введения в действие ЖК РФ. Следовательно, с этого момента прекращалось право аренды земельного участка. В последующем на основе анализа ст. 5 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" судебная практика изменилась. В ст. 5 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие Жилищного кодекса РФ, Жилищный кодекс РФ применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Как справедливо отмечают Б. А. Баландин, М. Н. Каманова, это означает, что закон обратной силы не имеет, поэтому отношения по использованию земель, возникшие до 1 марта 2005 г., с введением в действие ЖК РФ не прекращаются. На основании этого судами был сделан вывод о том, что порядок предоставления земельного участка под многоквартирным жилым домом в собственность собственникам квартир должен соответствовать общему порядку предоставления земельных участков, предусмотренному в ст. 36 ЗК РФ. То есть право публичной собственности не может прекратиться автоматически, для этого в соответствии с п. 5 и 6 ст. 36 ЗК РФ потребуется решение компетентного органа управления. Право аренды на земельный участок сохраняется до тех пор, пока заинтересованные лица в порядке, установленном в ст. 36 ЗК РФ, не приобретут земельные участки в частную собственность <20>. В действующем законодательстве не содержится требования, обязывающего арендаторов земельных участков, на которых размещаются многоквартирные жилые дома, приобретать их в частную собственность. В целях формирования единообразной судебной практики необходимо данные отношения урегулировать непосредственно в действующем законодательстве, определив порядок приобретения в собственность не только арендованных земельных участков, но и используемых на праве постоянного (бессрочного) пользования, так как некоторые многоквартирные дома располагаются на земельных участках, используемых на этом праве. -------------------------------- <20> См.: Баландин Б. А., Каманова М. Н. Использование земельных участков под многоквартирными жилыми домами // Арбитражная практика. 2008. N 4. С. 38 - 39.

Необходимо и уточнение норм, содержащихся в п. 1, 4 ст. 35 и п. 3 ст. 36 ЗК РФ, устанавливающих порядок определения доли в праве на неделимый земельный участок, когда на нем находятся здания, строения и сооружения, принадлежащие различным лицам. Законодатель не является последовательным. В абз. 4 п. 4 ст. 35 ЗК РФ закрепляется императивная норма, устанавливающая, что отчуждение доли в праве собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на земельном участке, принадлежащем на праве собственности нескольким лицам, влечет за собой отчуждение доли в праве собственности на земельный участок, рассчитываемой исключительно пропорционально доле в праве собственности на здание, строение, сооружение. Расчет доли в праве на земельный участок пропорционально доле в праве на здание предлагается и в п. 3 ст. 36 ЗК РФ, определяющем, что в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, с учетом долей в праве собственности на здание. В п. 1 ст. 35 ЗК РФ содержится иная норма, устанавливающая, что в случае перехода права собственности на здание, строение, сооружение к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка пользования земельным участком. Таким образом, законодатель не предлагает единообразного регулирования данных отношений. Расчет доли в праве на земельный участок пропорционально доле в праве на здание позволяет предупредить возникновение споров между правообладателями объектов недвижимости и является достаточно целесообразным, когда на земельном участке размещается многоэтажное строение. Иная ситуация возникает в том случае, когда на земельном участке размещается индивидуальное жилое строение, принадлежащие нескольким собственникам, тогда значимым является расчет доли с учетом сложившегося порядка пользования земельным участком. Следовательно, необходимо регулирование данных отношений с учетом того, какие объекты размещаются на земельном участке.

------------------------------------------------------------------

Название документа