Правовые вопросы совершенствования инструментов регулирования банковской системы в условиях финансового экономического кризиса

ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА

Е. Б. ЛАУТС

Лаутс Е. Б., ассистент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Учитывая то влияние, которое оказал мировой финансовый кризис на международный и национальные рынки банковских услуг, а также сам алгоритм раскручивания кризисных явлений, которые воздействовали на экономику не прямо, а посредством банковской системы, представляется, что вопросам правового обеспечения стабильности в данной области должно быть уделено самое пристальное внимание. Действительно, разворачивание кризисных явлений посредством банковской системы позволяет предположить также возможность их свертывания при использовании инструментов, позволяющих стабилизировать сам рынок банковских услуг. Как отмечается в Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. <1>, в рамках обеспечения устойчивости финансовой системы Правительство действует по трем основным направлениям. Первое - расширение ресурсной базы и повышение ликвидности всей финансовой системы, второе - повышение доступности банковского кредитования для предприятий реального сектора и третье - обеспечение санации банков, испытывающих трудности, но важных с точки зрения общей устойчивости банковской системы. -------------------------------- <1> Российская газета. N 48. 2009.

Если проанализировать так называемое антикризисное законодательство, то можно прийти к выводу о том, что для преодоления последствий финансового кризиса государством применяются средства, основная масса которых направлена на регулирование именно банковской системы. Более того, нормы документов различного уровня направлены в основном на совершенствование уже существующих к моменту возникновения кризиса инструментов банковского регулирования и надзора. Действительно, с момента начала раскручивания спирали мирового финансового экономического кризиса Банком России как органом банковского регулирования и надзора и проводником денежно-кредитной политики был использован практически весь имеющийся арсенал инструментов, способных в той или иной мере обеспечить устойчивость национальной экономики и основных ее финансовых посредников - кредитных организаций. В рамках системы средств пруденциального регулирования, направленного на ограничение слишком рискованных банковских операций, а также пруденциального надзора, состоящего в наблюдении за соблюдением установленных ограничений и в применении при необходимости мер воздействия к нарушителям, был принят ряд документов. Например, в области организации и функционирования системы страхования вкладов при увеличении страхового возмещения по вкладам физических лиц до 700 тыс. рублей <2> и предоставлении Агентству по страхованию вкладов функций по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы страхования вкладов <3>, одновременно был принят Федеральный закон, направленный на уточнение требований к банкам, являющимся участниками системы страхования вкладов, функций Агентства по страхованию вкладов и к вкладам, подлежащим обязательному страхованию <4>. В частности, в целях поддержания стабильности банковской системы Федеральным законом от 27 сентября 2009 г. N 227-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений статьи 48 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <5> до 31 декабря 2010 г. было приостановлено действие ряда норм, определяющих те виды нарушений, при которых банк считается не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов. При этом приостановленные положения в основном касались обязательных экономических нормативов, т. е., по существу, пруденциальных требований, традиционно направленных на ограничение слишком рискованных банковских операций кредитных организаций. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 13 октября 2008 г. N 174-ФЗ "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4699. <3> Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981. <4> Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и иные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6225. <5> СЗ РФ. 2009. N 39. Ст. 4541.

Непосредственно же в сфере установления самих обязательных экономических нормативов были изменены, например, требования к размеру уставного капитала и составу собственных средств кредитных организаций <6>, которые являются, по существу, более жесткими по сравнению с ранее предъявляемыми. Вместе с отказом от привязки минимального размера уставного капитала и собственных средств к иностранной валюте были также скорректированы требования по доведению данного минимального размера до определенного уровня. Ранее банк, зафиксировавший на 1 января 2007 г. определенный размер собственных средств (капитала) на уровне ниже минимально установленного, должен был поддерживать этот уровень в дальнейшем, не допуская его снижения. Теперь банк должен не только поддерживать размер собственных средств (капитала), достигнутый на 1 января 2007 г., но и планомерно увеличивать его, чтобы к 1 января 2012 г. достигнуть общего уровня минимального размера собственных средств (капитала) - 180 млн. рублей. Данная мера, которая на первый взгляд не вполне соответствует идее снижения общей надзорной нагрузки на банки в период кризиса, с другой стороны, позволит в конечном счете очистить рынок от кредитных организаций, которые не только не имеют достаточной капитализации, но и в ряде случаев не могут обеспечить гарантийную функцию своего уставного капитала. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 28 февраля 2009 г. N 28-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" // СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1043.

В сфере повышения капитализации банков следует также назвать Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 181-ФЗ "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков". Согласно данному Федеральному закону государство получило возможность путем обмена облигаций федерального займа на привилегированные акции банков осуществлять меры по повышению капитализации последних. Банки смогут заключить до 31 декабря 2010 г. договоры мены с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который должен быть определен Правительством Российской Федерации. С даты завершения размещения привилегированных акций дополнительно к правам акционера - владельца привилегированных акций Российская Федерация получит право назначать своего представителя в состав совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации, право вето в отношении отдельных решений банка, а также с 1 января 2016 г. - право отчуждать привилегированные акции. Федеральным законом предусматривается, что после 1 января 2016 г. привилегированные акции могут быть приобретены у Российской Федерации в порядке приватизации. В сфере предоставления ликвидности кредитным организациям и стимулирования кредитования реального сектора экономики основная масса изменений коснулась инструментов денежно-кредитной политики. Данный вывод легко иллюстрируется перечислением тех изменений, которые произошли в сфере денежно-кредитной политики. Последовательное, в течение года (с сентября 2008 г.), изменение нормативов обязательных резервов позволило на первом этапе кризиса высвободить денежные средства банков, депонированные в Банке России. Так, Банком России было произведено существенное снижение норматива обязательных резервов с 5,5% (по обязательствам перед физическими лицами) и 8,5% (по обязательствам перед банками-нерезидентами) до 0,5% на 15 октября 2008 г. Затем в течение года осуществлялось постепенное увеличение обязательных резервов. Последнее повышение было проведено 1 августа 2009 г.: размер обязательных резервов был увеличен с 2,0% до 2,5%. Следует заметить, что в ходе кризиса "доверия" 2004 г. <7> одним из средств, которое применил Банк России для поддержания ликвидности кредитных организаций на фоне кризиса межбанковского рынка и опасности "набега" вкладчиков, также было уменьшение резервных требований с 7% до 3,5% <8>. Данная мера тогда также позволила кредитным организациям высвободить значительную часть денежных ресурсов и направить их для поддержания собственной ликвидности. -------------------------------- <7> Указанный кризис нашел свое выражение в отказе ряда крупных кредитных организаций в предоставлении кредитов на межбанковском рынке своим контрагентам, являющимся не менее известными и крупными банками. Данная ситуация была вызвана взаимными подозрениями в осуществлении контрагентами деятельности, связанной с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма и, как следствие, опасением возникновения к ним претензий со стороны Банка России. Такой признак банковской деятельности, как недостаточная открытость банковской информации и отсутствие доверия контрагентов друг к другу, сыграл свою решающую негативную роль. <8> Телеграмма Банка России от 7 июля 2004 г. N 1473-У "Об изменении нормативов обязательных резервов кредитных организаций и проведении внеочередного регулирования размера обязательных резервов" // ВБР. 2004. N 40.

Одним из наиболее активно развивающихся направлений банковского регулирования в период нынешнего кризиса можно назвать инструменты кредитования и рефинансирования кредитных организаций в самом широком смысле. Еще в 2008 г. Федеральным законом от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" <9> Банку развития было предоставлено право до 31 декабря 2009 г. предоставлять кредитным организациям кредиты (займы) в иностранной валюте для погашения и (или) обслуживания кредитов (займов), полученных этими организациями до 25 сентября 2008 г. от иностранных организаций, приобретать права требования у иностранных кредиторов к этим организациям по обязательствам, возникшим до 25 сентября 2008 г., и осуществлять в указанных целях иные операции. Кроме того, данным Федеральным законом была предусмотрена возможность предоставления ряду банков Внешэкономбанком субординированных кредитов (займов) без обеспечения, которая была расширена в связи с принятием Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации". Если раньше объем субординированного кредита не мог превышать сумму средств, полученных от третьих лиц, то теперь он может в три раза превысить сумму вновь привлекаемых банком средств третьих лиц. Ряд функций по повышению ликвидности банков был закреплен данным Федеральным законом за Банком России. Так, Банк России до 31 декабря 2009 г. включительно вправе заключать с кредитными организациями соглашения, в соответствии с которыми Банк России обязуется компенсировать таким кредитным организациям часть убытков (расходов), возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями, совершенным со дня вступления в силу данного Федерального закона и до 31 декабря 2009 г. включительно, у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций. Кроме того, за Банком России была закреплена обязанность по выдаче субординированных кредитов Сбербанку России на общую сумму, не превышающую 500 млрд. рублей. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4698.

Расширены и продолжают расширяться инструменты рефинансирования кредитных организаций. По Федеральному закону от 13 октября 2008 г. N 171-ФЗ "О внесении изменения в статью 46 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <10> Банк России получил право предоставлять кредиты без обеспечения на срок не более 6 месяцев российским банкам, имеющим определенный рейтинг кредитоспособности. Позже этот срок был увеличен до максимально возможного Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 317-ФЗ "О внесении изменений в статьи 46 и 76 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <11>. Этим же Федеральным законом был введен дополнительный инструмент надзора за кредитными организациями, получившими все перечисленные выше способы поддержки. Теперь согласно ст. 76 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <12> Банк России имеет право назначать в кредитную организацию своих представителей. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4696. <11> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 25. <12> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

Уполномоченные представители Банка России могут быть назначены в кредитную организацию со дня поступления в кредитную организацию средств (части средств) соответствующего кредита (займа) или депозита, и их деятельность может осуществляться до дня полного исполнения кредитной организацией обязательств, возникших в связи с получением соответствующего кредита (займа) или депозита. В рамках осуществления своей деятельности уполномоченный представитель Банка России вправе: 1) участвовать без права голоса в заседаниях органов управления кредитной организации, а также органов кредитной организации, принимающих решения по вопросам кредитования, управления активами и пассивами кредитной организации; 2) получать от кредитной организации информацию и документы, которые касаются деятельности кредитной организации по вопросам кредитования, предоставления гарантий, управления активами и пассивами (требованиями и обязательствами); 3) получать от кредитной организации информацию о своем намерении совершить определенные виды сделок или операций. В случае невыполнения кредитной организацией требований Федерального закона к ней могут быть применены меры воздействия. Безусловно, нельзя не отметить некоторую неоднозначность в правовом положении уполномоченных представителей Банка России, которые хотя и получили право отслеживать направления расходования полученных банками денежных средств, но в отсутствие закрепления в нормативных актах их целевого использования, по существу, остаются сторонними наблюдателями без каких-либо возможностей по влиянию на такое "нецелевое" расходование. Аналогичная ситуация складывается и в сфере классического рефинансирования кредитных организаций под обеспечение различными видами активов. Инструмент уполномоченных представителей Банка России вообще не распространяется на кредитные организации, получающие кредиты Банка России, обеспеченные активами или поручительствами. Кроме того, данные кредиты также не являются целевыми. Вместе с тем объемы рефинансирования, особенно кредитов, обеспеченных нерыночными активами, на волне кризиса выросли в разы. При этом следует заметить, что развитие данных инструментов преследует цель не только насыщения банковской системы ликвидностью, но и стимулирования кредитования реального сектора экономики. Последнему способствует увеличение возможных сроков кредитования до максимально допустимых с точки зрения Федерального закона о Банке России (1 год), расширение видов обеспечения, включение ряда стратегических предприятий в перечень организаций, активы которых принимаются в обеспечение кредитов Банка России в наиболее упрощенном порядке. В частности, последними изменениями одного из основных нормативных актов, регулирующих рефинансирование кредитных организаций, Положения Банка России от 12 ноября 2007 г. N 312-П "О предоставлении Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами" <13>, предоставлена возможность по кредитованию банков, которые получили право передавать в обеспечение по кредитам Банка России активы, обеспеченные гарантиями Российской Федерации, в том числе для корреляции рефинансирования с еще одним механизмом поддержки предприятий в условиях финансово-экономического кризиса. Речь идет о предоставлении стратегически важным предприятиям дополнительных государственных гарантий по возврату кредитов, полученных ими от российских кредитных организаций <14>. -------------------------------- <13> Указание Банка России от 10 августа 2009 г. N 2273-У "О внесении изменений в Положение Банка России от 12 ноября 2007 года N 312-П "О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами" // ВБР. 2009. N 54. <14> Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 103 "О предоставлении в 2009 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 8. Ст. 968; Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 104 "О предоставлении в 2009 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым стратегическими организациями оборонно-промышленного комплекса" // СЗ РФ. 2009. N 8. Ст. 969.

В связи с изложенным представляется оптимальным закрепление в соответствующих нормативных актах целевого характера предоставляемых кредитов (на кредитование предприятий реального сектора экономики) с одновременным установлением запрета на досрочный возврат данными предприятиями предоставленных им кредитными организациями средств. В качестве альтернативного варианта также можно определить условия, которые должны быть в обязательном порядке включены банком в кредитный договор с предприятием реального сектора экономики для предоставления банку последующей возможности по рефинансированию данного кредита в Банке России. В целом же, проанализировав применяемые в ходе текущего кризиса инструменты регулирования, нельзя не отметить тенденцию по увеличению значения именно инструментов денежно-кредитной политики. При этом, как было отмечено, данную тенденцию можно было проследить еще на примере кризиса "доверия" 2004 г. Последнее, по существу, означает, что регулятор постепенно отказывается от применения традиционных инструментов обеспечения стабильности банковского рынка, которые направлены на ограничение высокорискованной активной банковской деятельности, и делает выбор в пользу инструментов, направленных на поддержание банков, в том числе с точки зрения насыщения их ликвидностью.

------------------------------------------------------------------

Название документа