О проблемах правового статуса руководителей военных федеральных государственных унитарных предприятий
(Харитонов С. С.)
("Право в Вооруженных Силах", 2009, N 12)
Текст документа
О ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО СТАТУСА РУКОВОДИТЕЛЕЙ
ВОЕННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
С. С. ХАРИТОНОВ
Харитонов С. С., кандидат юридических наук, доцент.
Коррупция тесно связана со злоупотреблением должностными полномочиями и превышением должностных полномочий, которые являются посягательством на регламентированную нормативными правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, в результате которых существенно нарушаются права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества и государства.
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" даются подробные разъяснения на возникающие у судов вопросы при рассмотрении дел о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 285 и 286 УК РФ. Вместе с тем там нет ответа на вопрос, подлежит ли ответственности руководитель военного федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП) по ст. ст. 285, 286 УК РФ при совершении злоупотребления должностными полномочиями и превышении должностных полномочий в рамках исполнения своих обязанностей. Попытаемся ответить на этот вопрос в рамках настоящей статьи.
1. О правовом положении ФГУП в структуре некоторых федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.
Федеральное государственное унитарное предприятие, входящее в структуру федеральных органов исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, по своему правовому положению обладает двойным статусом: как коммерческая организация и как военная организация.
Согласно п. 1 ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" определен исчерпывающий перечень случаев создания унитарных предприятий (п. 4 ст. 8).
В большинстве случаев создание унитарного предприятия преследует собой цели обеспечения обороноспособности и безопасности государства.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" Вооруженные Силы Российской Федерации состоят, в частности, из организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил, в Тыл Вооруженных Сил и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил. К указанным организациям относятся и федеральные государственные унитарные предприятия, находящиеся в ведении Министерства обороны Российской Федерации.
Положением о Федеральном агентстве специального строительства, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1084 (с изменениями от 23 октября 2008 г.), установлено, что федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи силами инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства. Пунктом 5 указанного Положения предусмотрено, что Спецстрой России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его состав воинские формирования.
Согласно Положению об инженерно-технических воинских формированиях и дорожно-строительных воинских формированиях при Федеральном агентстве специального строительства, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1084, инженерно-технические воинские формирования и дорожно-строительные воинские формирования при Федеральном агентстве специального строительства (Спецстрое России) являются составной частью сил, привлекаемых к обороне.
К инженерно-техническим воинским формированиям относятся:
1) военно-инженерные технические формирования специального строительства - главные управления специального строительства по территориям федеральных округов, управления специального строительства по территориям (органы управления), управления строительной промышленности (органы управления), военно-инженерные технические управления (органы управления), строительные и специализированные управления, заводы, строительные и промышленные комбинаты, проектно-конструкторские и технологические институты, медицинские, научные, военно-образовательные учреждения профессионального образования и другие организации;
2) военно-инженерные технические формирования связи - Военное эксплуатационно-восстановительное управление связи (орган управления), инженерно-технические узлы, центры, группы и отделения связи, мобилизационные группы, другие воинские части (подразделения).
К дорожно-строительным воинским формированиям относятся военные управления дорожного строительства (органы управления), управления дорожно-строительных работ, базы автотранспорта и механизации и другие дорожно-строительные воинские части и организации.
Согласно п. 5 указанного Положения воинские формирования и организации, входящие в их состав, по своей организационно-правовой форме могут быть федеральными государственными унитарными предприятиями или федеральными государственными учреждениями, являющимися юридическими лицами, регистрация которых осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством.
При определении особенностей правового положения ФГУП как военных организаций следует учитывать следующие факторы:
1. Предназначение ФГУП как военных организаций и военных министерств (ведомств) в целом.
2. Необходимость безусловного обеспечения достижения ФГУП как военными организациями стоящих перед ними целей.
3. Необходимость достижения высокого уровня управляемости ФГУП военными организациями. Особенности управления (централизация и высокая степень контроля, воинская дисциплина).
4. Необходимость поддержания высокого уровня готовности ФГУП к действиям в особых условиях (в том числе к передислокации в кратчайшие сроки).
5. Необходимость соблюдения государственной тайны.
6. Особенности финансирования деятельности (в основном из федерального бюджета).
7. Особенности материального обеспечения (в основном в централизованном порядке).
8. Особенности создания, реорганизации, ликвидации ФГУП как военных организаций.
9. Комплектование ФГУП, в том числе военнослужащими по контракту и по призыву.
2. Правовой статус руководителей ФГУП, входящих в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба.
Правовой статус руководителей ФГУП, входящих в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба, имеет свои особенности.
С одной стороны, руководители ФГУП должны исполнять обязанности в соответствии с трудовым договором в качестве лица гражданского персонала, замещая должность руководителя ФГУП как коммерческой организации (на конкурсной основе), с другой стороны, законодательство допускает возможность (не запрещает) прохождения военной службы не на воинской должности, в том числе в должности руководителя ФГУП.
Пунктом 4 ст. 113 ГК РФ установлено, что органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и подотчетен им. В Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ (далее - Закон) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" основные вопросы, касающиеся непосредственного руководства деятельностью унитарных предприятий, урегулированы в гл. IV ("Управление унитарным предприятием").
Статья 21 указанного Закона определяет основы статуса единоличного исполнительного органа унитарного предприятия. Таким органом является его руководитель (директор, генеральный директор). Специфика унитарного предприятия выражается, в частности, в том, что образование иных исполнительных органов в таком предприятии ни ГК Российской Федерации, ни Законом не предусмотрено, допускается лишь создание совещательных органов (п. 4 ст. 21 Закона). Поэтому руководитель унитарного предприятия в пределах своей компетенции руководит всей деятельностью предприятия.
Положения ст. 21 Закона обязательны для применения всеми федеральными государственными унитарными предприятиями, в том числе входящими в состав федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Полномочия собственника по назначению на должность руководителя унитарного предприятия реализуют соответствующие государственные органы, указанные в п. 1 ст. 2 Закона.
Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 2 марта 2005 г. N 49 "Об утверждении примерного трудового договора с руководителем федерального государственного унитарного предприятия" иных оснований возникновения правоотношений с руководителем предприятия, кроме трудового договора, в том числе каких-либо контрактов, не предусматривается.
Вместе с тем подп. 20 п. 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации", установлено, что Министр обороны Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей федеральных государственных предприятий, заключения, изменения и расторжения контрактов с этими руководителями.
Приказом Министра обороны Российской Федерации от 28 апреля 2006 г. N 180 "Об осуществлении прав собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий и полномочий в отношении федеральных государственных учреждений, входящих в состав Вооруженных Сил Российской Федерации" (с изменениями от 8 февраля, 17 июня 2008 г.) заместителям Министра обороны Российской Федерации, начальнику Службы расквартирования и обустройства Министерства обороны Российской Федерации, начальнику Аппарата Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующим видами Вооруженных Сил, командующим войсками военных округов, флотами, родами войск Вооруженных Сил, Железнодорожными войсками, Каспийской флотилией, заместителям начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, начальникам главных и центральных управлений Министерства обороны в отношении непосредственно подчиненных предприятий и учреждений по согласованию с Управлением по координации осуществления прав собственника имущества организаций Министерства обороны предоставлено право назначать в пределах своей компетенции в установленном порядке на должность и освобождать от должности руководителей предприятий, заключать, изменять и расторгать контракты (трудовые договоры) с ними.
Таким образом, вопросы назначения на должность, заключения (расторжения) трудового договора с руководителем государственного унитарного предприятия федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, необходимо в настоящее время рассматривать именно применительно только к лицам гражданского персонала, а к военнослужащим - на основании контракта о прохождении военной службы.
Следует отметить в этой связи, что ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) установлено, что ТК РФ, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы (если в установленном ТК РФ порядке они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей).
Пунктом 1 ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" установлено, что военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах. До 1 января 2007 г. п. 1 ст. 44 данного Закона предусматривалось прикомандирование военнослужащих, в частности, к государственным унитарным предприятиям, имущество которых находится в федеральной собственности и которые выполняют работу в интересах обороны страны и безопасности государства.
В настоящее время в соответствии с п. 2 ст. 45 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, могут направляться не на воинские должности без приостановления им военной службы, если это предусмотрено иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации (в том числе в федеральные государственные унитарные предприятия).
Следует отметить, что п. 22 ст. 255 Налогового кодекса Российской Федерации к расходам на оплату труда, в частности, отнесены предусмотренные законодательством Российской Федерации начисления военнослужащим, проходящим военную службу на государственных унитарных предприятиях.
Федеральным законом от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (п. 7 ст. 10) введен запрет на занятие военнослужащими предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участие в управлении коммерческими организациями, за исключением случаев, когда непосредственное участие в управлении указанными организациями входит в должностные обязанности военнослужащего. Поскольку состояние на военной службе определяется моментами поступления на военную службу и увольнения с военной службы, т. е. является непрерывным, постольку запрет на работу распространяется и на внеслужебное время.
Очевидно, что изложенное не распространяется на исполнение общих, должностных и специальных обязанностей военнослужащими в соответствии с занимаемой должностью руководителя в федеральном государственном унитарном предприятии.
3. Об уголовной ответственности руководителей ФГУП - военнослужащих.
Исходя из правового положения ФГУП как коммерческой и военной организации, а также возможности прохождения военной службы в должности руководителя ФГУП, военнослужащие - руководители ФГУП могут быть признаны субъектами должностных преступлений.
Определяя субъект преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, законодатель в примечании 1 к ст. 285 Уголовного кодекса Российской федерации (далее - УК РФ) установил, что должностные функции лицо выполняет в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
В соответствии с примечанием 1 к ст. 201 УК РФ субъектом преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях является лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением.
В указанных определениях законодатель достаточно четко разделил все организации (юридические лица) на две группы, избрав в качестве критерия дифференциации их организационно-правовую форму. Таким образом, место выполнения лицом управленческих функций является не только одним из обязательных специальных признаков субъекта, но и критерием разграничения схожих составов должностных и "служебных" преступлений. Вместе с тем указанный критерий не является достаточным для квалификации деяния.
Представляется, что нельзя ставить знак равенства между предпринимательством государственным и предпринимательством частным и полностью отождествлять руководителей государственных унитарных предприятий с "лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации", нельзя ставить знак равенства между правовым статусом руководителя ФГУП - военнослужащего и руководителя ФГУП - лица гражданского персонала.
Военная служба - особый вид государственной службы, чем предопределяется специальный правовой статус военнослужащих (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 147-О и от 19 апреля 2000 г. N 66-О).
Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" военнослужащие обладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями, установленными данным Федеральным законом, федеральными конституционными законами и федеральными законами; в связи с особым характером обязанностей, возложенных на военнослужащих, им предоставляются социальные гарантии и компенсации.
В силу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющем свою силу Постановлении от 6 июня 1995 г. N 7-П по делу о проверке конституционности абз. 2 ч. 7 ст. 19 Закона РСФСР "О милиции", государство, исходя из положений Конституции Российской Федерации о равном доступе к государственной службе (ч. 4 ст. 32) и регулируя отношения военной службы, может устанавливать в этой сфере и особые правила, что находится в полном соответствии со ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, допускающей - в установленных ею целях - ограничения прав граждан федеральным законом, и не противоречит п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ 1958 г. N 111, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией.
Из приведенной правовой позиции, носящей общий характер, следует, что законодатель вправе предъявлять особые требования к военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, в том числе касающиеся их личности.
Военная служба осуществляется в публичных интересах. Признание публичного характера военной службы позволяет отнести посягательства на ее интересы к посягательствам на государственную власть. Руководитель ФГУП - военнослужащий является для других военнослужащих, проходящих военную службу в данном ФГУП, начальником по воинскому званию. Организуя прохождение военной службы в ФГУП, руководитель ФГУП организует внутреннюю службу в соответствии с Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, т. е. исполняет общие и специальные обязанности военнослужащих.
Представляется, что общественно опасные деяния руководителя ФГУП - военнослужащего при выполнении организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций в ФГУП (входящем в структуру Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований Российской Федерации), направленные на злоупотребление должностными полномочиями или превышение должностных полномочий и вытекающие из военно-служебных отношений и интересов военной службы, должны квалифицироваться по соответствующим статьям гл. 30 УК РФ.
------------------------------------------------------------------
Название документа