Особенности осуществления права собственности публично-правовыми образованиями в форме права хозяйственного ведения и оперативного управления

ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ В ФОРМЕ ПРАВА ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ И ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В. Н. СОЛОВЬЕВ

Соловьев В. Н., заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

В соответствии с традиционными представлениями современного гражданского права публично-правовые образования являются субъектами права собственности, обладающими равными правами с иными собственниками <1>. При этом все имущество государства принято делить на имущество, закрепленное за государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, которое составляет казну Российской Федерации или субъекта Федерации <2>. Учитывая указанную специфику, существенно отличается и осуществление права собственности на указанное имущество. -------------------------------- <1> См.: Батяев А. А. Справочник собственника, или Институт собственности от начала до конца // КонсультантПлюс, 2006. <2> См.: Гришаев С. П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // КонсультантПлюс, 2009.

Право хозяйственного ведения неразрывно связано с правовым положением его обладателя - государственного и муниципального предприятия. В соответствии с положениями ст. 113 ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество; имущество такого предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям). Специфика указанной организационно-правовой формы юридических лиц заключается в специальной правоспособности, которая состоит в том, что унитарное предприятие может приобретать права и осуществлять обязанности, соответствующие предмету и целям его деятельности, определенным в уставе <3>. Цель и предмет деятельности унитарного предприятия определяются собственником имущества предприятия - государством или муниципальным образованием, а следовательно, создавая государственное или муниципальное предприятие, публично-правовое образование может преследовать и социальные цели, включив их соответственно в устав. Традиционно в форме унитарных предприятий создаются предприятия коммунального комплекса, занимающиеся оказанием коммунальных услуг населению, обеспечением доступными товарами и услугами. -------------------------------- <3> См.: Домбровицкий М. П. Сущность предприятия в российском гражданском праве // Адвокат. 2008. N 8.

Унитарное предприятие, учреждаемое публичным собственником, является единственной разновидностью коммерческих организаций, обладающей не общей, а целевой (специальной) правоспособностью <4>, поэтому в его уставе помимо общих сведений, указываемых в учредительных документах юридического лица, должны содержаться сведения о предмете, целях и видах его деятельности <5>. -------------------------------- <4> См.: Кастальский В. Изменения в правовом регулировании деятельности унитарных предприятий // Хозяйство и право. 2003. N 7. С. 13 - 22; Гражданское право: В 2 т. Т. 1: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 2000. С. 250. <5> См.: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Ч. 3 ст. 9 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 48. Ст. 4746.

Особенности использования указанной формы управления имуществом публичного собственника обусловлены в первую очередь тем, что указанные субъекты являются коммерческими организациями, а следовательно, на них возложены цели не только сохранения публичного имущества, но и его приумножения. Одновременно с этим правовые нормы предусматривают следующие механизмы контроля. Во-первых, к ним следует отнести ограничения, установленные ГК РФ в отношении прав обладателя права хозяйственного ведения, связанные с наделением собственника (уполномоченного им органа власти) правом давать согласие либо отказывать в продаже; сдаче в аренду и залог; внесении в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ; а также распоряжении недвижимым имуществом иными способами <6>. -------------------------------- <6> См.: Бусыгин Л. И. Проблемы правового понимания арбитражными судами права хозяйственного ведения унитарных предприятий // Юрист. 2007. N 2.

Во-вторых, лишь на первый взгляд предприятие свободно в распоряжении иными видами имущества. ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" содержит многочисленные ограничения на совершение сделок с имуществом предприятия, а именно на совершение сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, заключением договоров простого товарищества, совершением крупных сделок (ст. 18, 20, 23 указанного Закона). При этом существование системы такого рода ограничений представляется неоправданным специалистами в сфере гражданского права, поскольку установление контроля за эффективностью работы предприятий и целевым использованием имущества не должно препятствовать самостоятельному участию предприятия (в пределах его специальной правосубъектности) в гражданском обороте, в связи с чем отдельные ученые предлагают ввести исчерпывающий перечень запретов <7>. -------------------------------- <7> См.: Харламов А. С. Роль гражданского права в регулировании отношений управления имуществом публичного собственника // Право и политика. 2007. N 10.

Нам указанные ограничения представляются не только оправданными и обоснованными, но и необходимыми, поскольку законодатель, устанавливая их, стремился пресечь негативную практику бесконтрольного использования объектов публичной собственности и управления финансовыми потоками предприятий. Следует отметить, что разработанный в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 проект Концепции развития законодательства о вещном праве, рекомендованный Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ (далее - Проект), такого вида вещного права, как право хозяйственного ведения, вообще не предусматривает. Так, авторы Проекта указывают, что, поскольку условный характер права на управление имуществом собственника полностью изжить нельзя, следует уменьшить количество условностей, создав более или менее универсальную модель, рассчитанную на любые имеющиеся ситуации. В частности, разработчики Концепции считают необходимым устранить дуализм прав на управление имуществом собственника, оставив только одно право - право оперативного управления. Очевидно, при разработке Концепции принято во внимание мнение тех ученых, которые полагают, что ограничения правоспособности, имущественного статуса государственных юридических лиц - несобственников, неизбежные с позиций защиты публичных интересов, противоречат основным принципам организации рыночного хозяйства и нормального имущественного оборота <8>. -------------------------------- <8> См.: Суханов Е. А. О понятии юридического лица и предприятия // Законодательство России в 21 веке: По материалам научно-практической конференции. Москва, 17 октября 2000 г. М.: Городец-издат, 2002. С. 179, 180.

Цивилисты практически единогласно отмечают, что право хозяйственного ведения появилось при введении новой экономической системы и имело компромиссный, переходный характер, преследуя задачу создания стабильного хозяйственного комплекса с сохранением возможности властного воздействия государства на него. В настоящее время появились и успешно применяются другие правовые средства, в частности акционирование указанных предприятий, передача государству их акций <9>. -------------------------------- <9> См.: Гришаев С. П. Соотношение права собственности с правом хозяйственного ведения и оперативного управления // КонсультантПлюс, 2008.

Указанные рассуждения в целом представляются справедливыми. Действительно, условным является и статус коммерческой организации-несобственника, не вполне вписывается в сложившиеся рыночные отношения право хозяйственного ведения и весьма продуктивной является замена предприятий на акционерные общества с государственным участием. Следует также отметить, что за годы существования права хозяйственного ведения в условиях рыночной экономики оно дискредитировало себя, став удобным способом распоряжения имуществом собственника. Вспомним, что продажа государственного или муниципального имущества возможна только в порядке приватизации, передача в аренду осуществляется в порядке проведения торгов и т. д. При этом распоряжение публичным имуществом обеспечивает всеобщую доступность. Однако в обход закона зачастую государственное и муниципальное имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения за предприятием, которое с согласия собственника продает или сдает его в аренду, очевидно, "нужным" покупателям, арендаторам; при этом не соблюдаются права других участников гражданского оборота, которые потенциально могут претендовать на такое имущество. Именно такими примерами изобилует судебная практика, указанная проблема не обделена вниманием ученых <10>. -------------------------------- <10> См.: Хорошевский И. Оспаривание сделок с имуществом государственных унитарных предприятий // Законность. 2008. N 11; Сергиенко А., Емелькина Н. Защита прав предпринимателей // Законность. 2008. N 9; Емелькина Н. А. Коррупционные "лазейки" в действующем законодательстве в сфере экономики // Безопасность бизнеса. 2008. N 3; Филиппов А. Е. Особенности аренды имущества унитарного предприятия // Арбитражные споры. 2008. N 2; Матковский С. В. Правовые коллизии при распоряжении имуществом, находящимся на праве хозяйственного ведения // Юрист. 2007. N 9; Бусыгин Л. И. Проблемы правового понимания арбитражными судами права хозяйственного ведения унитарных предприятий // Юрист. 2007. N 2.

Между тем законодатель, на первый взгляд отказываясь от одних форм управления своей собственностью, обращается к аналогичным. Соглашаясь с тем, что предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, быть не должно, ученые вполне одобрительно высказываются о государственной корпорации как особой некоммерческой организации <11>. -------------------------------- <11> См.: Мозолин В. П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. N 1; Цимерман Ю. С. Государственная корпорация - специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. N 10.

Сравнивая указанные организационно-правовые формы юридических лиц, мы найдем много общего: они создаются и ликвидируются на основании решения уполномоченного органа, осуществляют предпринимательскую деятельность, не находятся на бюджетном финансировании. В то же время существенным отличием указанных организаций является то, что в отличие от предприятия государственная корпорация является собственником государственного имущества. Данное обстоятельство вызывает некоторое недоумение. Государство, доверив в управление имущество для реализации своих стратегических целей (нано - и иные высокие технологии, атомная энергетика, проведение Олимпийских игр), передает его в собственность! При этом, на наш взгляд, эффективных форм контроля использования указанного имущества законодатель не предусматривает. В условиях сложившейся российской действительности вряд ли можно считать серьезной гарантией ежегодную публикацию отчетов об использовании имущества госкорпорации. Государственные корпорации традиционно создаются в сферах стратегических, необходимых для обеспечения безопасности общества в целом, а следовательно, контроль за управлением имуществом должен быть особым. По нашему мнению, здесь пригодился бы опыт права хозяйственного ведения, которое не должно существовать повсеместно, но может стать удобной формой контроля не только в сфере управления имуществом, но и осуществления деятельности организации в целом. Исходя из этого, предложение об ограничении осуществления деятельности такого субъекта, как унитарное предприятие, среди участников гражданского оборота представляется вполне целесообразным; однако, на наш взгляд, право хозяйственного ведения предоставляет публичному собственнику ряд существенных гарантий, которых он лишается, создавая, например, государственные корпорации и наделяя их имуществом на праве собственности. Второй формой осуществления права публичной собственности в рамках вещно-правовых способов реализации указанного права является передача имущества в оперативное управление учреждениям. Апеллируя к тому, что право оперативного управления в настоящее время практически исчерпало свой положительный ресурс, о чем свидетельствует бедственное положение государственных и муниципальных организаций и учреждений в области здравоохранения, науки, образования и культуры, использующих данное право в своей деятельности, постоянно растущий бюджетный дефицит в финансировании их деятельности, В. П. Мозолин предлагает заменить законодательным путем право оперативного управления, а за ним и право хозяйственного ведения правом персонифицированной собственности, применяемым в рамках существующих форм собственности - частной, государственной и муниципальной, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. "В соотношении с правом собственности, принадлежащим юридическому лицу, например акционерному обществу, или физическому лицу, либо Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, право персонифицированной собственности должно предоставляться организации, создаваемой учредителем (учреждению, унитарному предприятию и др.)". В отличие от ныне действующих права оперативного управления и права хозяйственного ведения обладатель права персонифицированной собственности должен обладать большими правомочиями в отношении принадлежащего ему имущества <12>. -------------------------------- <12> См.: Мозолин В. П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы) // Журн. рос. права. 2005. N 7. С. 43.

Признавая и считая необходимым в науке плюрализм различных точек зрения, мы все же придерживаемся традиционного мнения по данному вопросу. Безусловно, ограниченные вещные права производны от права собственности и соответственно предоставляют его обладателю гораздо меньший объем правомочий по сравнению с правами собственника. Однако ограниченные вещные права сосуществуют с правом собственности, их содержание определяется относительно содержания правомочий собственника, именно поэтому их отношения и носят относительный и производный, но не однородный характер <13>, что не противоречит их правовой природе. В свою очередь, в осуществлении своих прав их обладатели оттесняют собственника. С другой стороны, отличия вещных прав (в том числе и ограниченных) от относительных прав закреплены в ГК РФ <14>. Исходя из смысла ст. 216 ГК РФ, следует, что рассматриваемые категории обладают двумя главными признаками вещных прав - правом следования (сохранение вещного права в случае смены собственника имущества) и абсолютной защитой (от любого лица, включая собственника) <15>. -------------------------------- <13> См.: Суханов Е. А. Лекции о праве собственности. М., 1991. С. 54. <14> См.: Харламов А. С. Роль гражданского права в регулировании отношений управления имуществом публичного собственника // Право и политика. 2007. N 10. <15> См.: п. 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. N 8.

Полагаем, что сложившаяся социально-экономическая обстановка в нашем государстве требует существования бюджетных учреждений, действующих на основе права оперативного управления, поскольку существуют сферы социальной деятельности, изначально нерентабельные (например, социальное обслуживание престарелых граждан и т. д.), где требуется привлечение публичной собственности для реализации конституционных прав граждан. При этом оправданным является и существование права оперативного управления. Наделение бюджетных учреждений правом оперативного управления означает, что в отношении закрепленного за ними имущества права владения, пользования и распоряжения ограничены: пределами, установленными законом; целями деятельности; заданиями собственника; назначением имущества. Кроме того, бюджетные учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных по смете. Посредством таких ограничений осуществляется контроль за использованием публичной собственности и ее применение для достижения социально значимых целей, которые являются задачами деятельности конкретного бюджетного учреждения. Взамен указанных ограничений на собственника бюджетного учреждения возлагается субсидиарная ответственность по долгам учреждения при недостаточности бюджетного финансирования. Следует отметить, что с реформированием бюджетного законодательства было изменено само определение бюджетного учреждения. В настоящее время основной акцент делается на выполняемых таким учреждением функциях по оказанию государственных или муниципальных услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным или муниципальным заданием <16>. В основном такие услуги носят безвозмездный характер, но не исключается и оказание платных услуг по ценам, которые устанавливает публично-правовое образование. -------------------------------- <16> См.: Ахметьянова З. А. О доходах учреждений и их правовом режиме // Финансовое право. 2008. N 3.

Таким образом, публичный собственник достигает одновременно двух целей: решение социальных вопросов, для которого непосредственно и создаются бюджетные учреждения, и получение дохода от их профильной деятельности. В ранее упомянутом Проекте предусмотрена дифференциация права оперативного управления на виды в зависимости от того, насколько ограничено входящее в его состав правомочие распоряжения. Такое распоряжение может быть свободным, осуществляемым без согласия собственника, и ограниченным, осуществляемым с согласия собственника. Распоряжение некоторыми объектами может быть запрещено, однако обладатель права оперативного управления не может быть лишен права распоряжения вовсе. Примечательно, что несмотря на возможность свободного распоряжения имуществом публичного собственника авторы Концепции считают необходимым возложение на него субсидиарной ответственности, что не может не вызывать сомнений в обоснованности данного предложения. Следует также отметить, что в настоящее время существенны отличия права оперативного управления автономных учреждений. Анализ норм Федерального закона "Об автономных учреждениях" свидетельствует о том, что фактически автономное учреждение не наделяется большим объемом правомочий распоряжения в рамках права оперативного управления. Собственник (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) довольно жестко осуществляет контроль за использованием имущества, введение некоторой свободы в отношении доходов автономного учреждения, по нашему мнению, является фикцией, учитывая социальную направленность деятельности такого рода учреждений и низкие экономические возможности извлечения прибыли. Также в ФЗ "Об автономных учреждениях" введено правило о невозможности обращения взыскания по обязательствам автономного учреждения на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества (п. 4 ст. 2). Указанная норма соответственно предполагает невозможность признания автономного учреждения банкротом, что подтверждается положениями п. 1 ст. 65 ГК РФ, которая подобный запрет устанавливает. Примечательно, что права кредиторов бюджетного учреждения законодатель защищает - в соответствии со ст. 120 ГК РФ ответственность по долгам учреждения, при недостаточности у последнего денежных средств, несет собственник имущества учреждения <17>. Кредиторы автономного учреждения каких-либо гарантий вообще лишены: согласно ныне действующей редакции нормы ст. 120 ГК РФ собственник не отвечает по обязательствам автономного учреждения. -------------------------------- <17> См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 11 сентября 2008 г. по делу N А12-3677/2008-С58 // КонсультантПлюс, 2008.

Возникает нелогичная ситуация - автономное учреждение имеет возможность продолжать работу (ведь оно обладает имуществом, необходимым для осуществления основной деятельности), не расплачиваясь с кредиторами ввиду отсутствия имущества, на которое может быть обращено взыскание <18>. -------------------------------- <18> См.: Емельянова И. В. Пределы ответственности учреждений и собственников имущества // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2008. N 7.

Кроме того, на учредителя возложена обязанность по финансовому обеспечению деятельности автономного учреждения с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ними, однако механизм реализации этой обязанности и последствия ее неисполнения не предусмотрены. В результате возможна ситуация, когда автономное учреждение вынуждено будет само нести расходы на содержание такого имущества, не погашая задолженности перед кредиторами (такая ситуация уже имела место в конце 1990-х годов, когда финансирование бюджетных учреждений осуществлялось в недостаточном объеме и они за счет внебюджетных источников вынуждены были нести расходы по содержанию государственного имущества). Вероятно, для защиты интересов кредиторов законодателю следовало бы не отказываться от субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения или предусмотреть хотя бы определенные рамки такой ответственности (например, в размере стоимости недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением).

------------------------------------------------------------------

Название документа