Соотношение земельного и гражданского права: вопросы теории

СООТНОШЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО И ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

А. П. АНИСИМОВ, К. Г. ПАНДАКОВ, А. Е. ЧЕРНОМОРЕЦ

Проведение земельной реформы и усложнение правового регулирования общественных отношений по поводу использования и охраны земельных участков обусловили необходимость научного осмысления данной проблемы. Это привело к возникновению в российской юридической науке дискуссии о соотношении норм земельного и гражданского законодательства применительно к правовому режиму земельных участков. Одним из первых инициаторов данной дискуссии был В. А. Дозорцев, сделавший радикальный вывод об отсутствии самостоятельного предмета правового регулирования у земельного законодательства и о полном его подчинении гражданскому. Указанный автор полагал, что поскольку "земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота" <1>. -------------------------------- <1> Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26.

Возражая В. А. Дозорцеву, Н. И. Краснов справедливо отмечал, что "единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права" <2>. -------------------------------- <2> Краснов Н. И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7. С. 58.

В контексте данной позиции интересна точка зрения Е. А. Суханова, который полагает, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками являются частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т. п., а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), т. е. имеют публично-правовую природу <3>. -------------------------------- <3> См.: Суханов Е. А. Вступительная статья к книге: Копылов А. В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000. С. 4 - 5.

Близкое к этому суждение по поводу содержания "земельных отношений" было в свое время высказано в письме Президента РФ Б. Н. Ельцина по поводу отклонения Земельного кодекса РФ, принятого Государственной Думой 11 июня 1997 г. Земельными отношениями было предложено считать "отношения в области использования и охраны земель, что же касается отношений, связанных с земельным участком, признаваемым недвижимым имуществом, то они являются имущественными отношениями" <4>. Остается только удивляться столь легкому разделению неотъемлемых характеристик земельного участка, являющегося объектом права одновременно в трех качествах: природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости. -------------------------------- <4> Российская газета. 1997. 30 июля.

Как справедливо отмечал профессор Н. Н. Осокин, произведенное в письме Президента "выделение земельного участка из объекта земельных отношений ненаучно, как и отнесение к гражданским отношениям вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами страны" <5>. Отсюда был сделан правильный вывод о самостоятельности земельного права как отрасли права, сочетающей публично-правовые и частноправовые элементы. -------------------------------- <5> Осокин Н. Н. К вопросу о природе земельных отношений // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М., 1999. С. 375.

Нельзя рассматривать земельные участки как обычное имущество, и чисто цивилистический подход к праву собственности на них неприемлем. Земля - ценность особого рода. Во-первых, она продукт природы, ее никто не создавал своим трудом и поэтому она должна быть достоянием народа. Во-вторых, земля - категория не только экономическая, но и экологическая, важнейший элемент природного комплекса. В-третьих, она ничем не заменима, призвана служить бесчисленным поколениям людей. Земля - основное национальное богатство. Вот почему правовой режим собственности на землю не может быть таким же, как на обычное имущество: дом, одежду <6>. -------------------------------- <6> См.: Проблемы развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. 1993. N 8. С. 15; Пандаков К. Г., Черноморец А. Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов, 2003. С. 22 - 26.

Поэтому, как отмечала И. А. Иконицкая, "условием оптимальности земельно-правовых норм является не только степень отражения в них общих экономических процессов. Они должны соответствовать специфическим требованиям, предъявляемым к использованию земли как невосполнимого природного ресурса, обладающего определенными биологическими свойствами. И в этом заключается особенность норм земельного права" <7>. -------------------------------- <7> Иконицкая И. А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979. С. 47 - 48.

Игнорирование этого обстоятельства приводит к формулировке предложений о том, что из ЗК "необходимо изъять гражданско-правовые нормы. Дело Земельного кодекса - устанавливать необходимые публично-правовые ограничения, запреты и процедуры с учетом значения земли "как основы жизни и деятельности человека" и "исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы", как справедливо сказано в пп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ. Представление же о земле (земельных участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву..." <8>. -------------------------------- <8> Суханов Е. А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1. С. 53.

В связи с этим, как отмечал А. К. Голиченков, проблема разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель является сегодня самой острой в правовом регулировании земельных отношений. От ее решения в определяющей степени зависят не только внятность актов земельного законодательства, но и сама возможность их применения. Существуют два аспекта этой сложной задачи: теоретический и технико-юридический. К сожалению, общепринятого теоретического подхода к разграничению норм гражданского и земельного законодательства в доктрине сегодня нет. Неслучайно, обозначив сам принцип (т. е. признав наличие проблемы), законодатель не определил его содержания <9>. -------------------------------- <9> См.: Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс", 2002.

В последнее время следует констатировать появление ряда доктринальных попыток решить вышеуказанную проблему, предложенных представителями цивилистической науки. При этом следует с сожалением отметить продолжающиеся попытки отдельных ученых "расчленить" земельное право, и все имущественные отношения по поводу земельных участков передать в сферу действия гражданско-правовых норм. Одной из последних таких попыток явилась разработка Концепции развития законодательства о вещном праве (далее - Концепция), проект которой был рекомендован Президиумом Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ к опубликованию в целях обсуждения (Протокол N 3 от 18 марта 2009 г.). Не пытаясь провести подробный анализ всего текста Концепции, содержащей, безусловно, ряд справедливых и необходимых предложений, обратимся к ее отдельным дискуссионным положениям, вытекающим из темы настоящей статьи. 1. На с. 36 (п. 2.5.1) авторы Концепции отмечают, что в гл. 17 ГК РФ "отсутствует определение самого понятия земельного участка как объекта права собственности, в силу того, что оно было исключено из нее Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ. Понятие земельного участка в настоящее время необоснованно включено в ЗК РФ, предметом регулирования которого являются земельные отношения, то есть отношения по использованию и охране земель. Однако понятие земельного участка относится к сфере регулирования гражданского права и должно содержаться в ГК РФ, а не в ЗК РФ". С такой позицией трудно согласиться по следующим причинам. Во-первых, понятие земельного участка относится как к сфере действия гражданского права, так и к сфере действия земельного права. Если земельные отношения - это отношения по использованию и охране земель, то что такое использование земель? Представляется, что раскрыть смысл понятия "использование земель" невозможно без установления правовых оснований и титула такого использования. Земельный участок можно использовать на праве собственности, ограниченных вещных правах (праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, сервитута), праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования. Если вывести определение земельного участка, прав на него и процедур приобретения прав на земельный участок из сферы действия ЗК РФ, то это приведет к необходимости включения в ГК РФ большей части Земельного кодекса. Но какой в этом будет практический смысл? С точки зрения "чистоты доктрины", отстаиваемой авторами Концепции, такое предложение выглядит вполне логично. Но даст ли такая мера практический (и позитивный) результат? Позволим себе в этом усомниться. 2. На с. 37 Концепции отмечается, что "в ГК РФ не нашел достаточного отражения такой специфический признак земельного участка, как его целевое назначение и соответственно обязанность собственника использовать земельный участок по его целевому назначению", в связи с чем правила гл. 17 ГК РФ должны быть скорректированы. На наш взгляд, такая позиция разработчиков Концепции является противоречивой и плохо увязанной с иными их предложениями по рассматриваемому вопросу. Во-первых, гражданское законодательство никогда не регулировало вопросы определения целевого назначения земельного участка, поскольку данный вопрос выходит слишком далеко за рамки частного права (об этом, например, неоднократно писал Е. А. Суханов). Если все же признать данный вопрос гражданско-правовым и отразить в ГК РФ порядок определения целевого назначения земельного участка и его изменения, то гражданское право включит в себя все то, что сейчас называется особенной частью земельного права, т. е. все те нормы, которые определяют особенности правового режима отдельных категорий земель; перевод земель и земельных участков из одной категории в другую; особенности землепользования в рамках отдельных категорий земель. Думается, что к гражданскому праву все это не имеет никакого отношения. Во-вторых, нельзя включить в ГК РФ нормы о целевом назначении земельного участка и не включить положения о разрешенном использовании земельного участка. Целевое назначение определяется сразу для целой категории земель; при помощи правовой конструкции "разрешенное использование земельного участка" происходит дифференцирование такого единого целевого назначения для отдельных частей (субкатегорий) земель. Например, целевое назначение категории земель населенных пунктов заключается в том, что они служат пространственным базисом для размещения промышленных, жилых и иных зданий, строений и сооружений, а также создают условия для труда и отдыха населения (причем это чисто доктринальный вывод, поскольку нормативно целевое назначение ни для одной категории земель не определено). Данное общее целевое назначение дифференцируется для отдельных частей населенного пункта следующим образом. В муниципальном образовании принимаются Правила землепользования и застройки (муниципальный правовой акт), посредством которых происходит выделение территориальных зон (жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационного назначения и т. д.), для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент, определяющий параметры и виды разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. Таким образом, если есть необходимость регламентации гл. 17 ГК РФ целевого назначения земельного участка, следует включить в данную главу и процедуры определения разрешенного использования земельных участков. Если же это сделать, возникает необходимость включения в ГК РФ и большей части Градостроительного кодекса РФ. Однако мы полагаем, что такая необходимость полностью отсутствует. 3. Тесно связаны с предыдущим соображением и предложения, высказанные на с. 53 Концепции: "В числе ограничений прав собственника земельного участка, вытекающих из норм соседского права, можно также предусмотреть: обязанность собственника соседнего участка не возводить либо сохранять здания (сооружения), в отношении которых с уверенностью можно предположить, что их существование либо использование будет иметь своим следствием недопустимое воздействие на другой земельный участок". На наш взгляд, значение наследия римского права не подлежит никакому сомнению и подлежит обязательному изучению и дальнейшему осмыслению. Между тем со времени крушения Римской империи в вопросах правового регулирования строительства произошли существенные изменения. Дискуссионность процитированного предложения заключается в следующем. Мы полагаем недопустимым использование для правового регулирования отношений в сфере недвижимости размытых критериев типа "с уверенностью можно предположить", поскольку это создаст препятствия для нормальной правоприменительной практики и усложнит взаимоотношения между соседями, которые "завалят" суды исковыми заявлениями на основе столь вольно трактуемых правил. Вопросы же возведения зданий (сооружений) предельно четко регламентируются Градостроительным кодексом РФ и принимаемыми в соответствие с ним Правилами землепользования и застройки. Указанные нормативные правовые акты посредством установления градостроительных регламентов определяют: параметры и виды объектов недвижимости, которые могут быть возведены на земельном участке; отступы от края участка при возведении недвижимости; минимальные и максимальные размеры земельного участка и т. д. Руководствуясь данными предельно четкими требованиями, правообладатель одного земельного участка с расположенным на нем объектом недвижимости может запретить соседу, например, строительство бани (сарая) на границе двух участков, если сосед не произвел предусмотренного отступа от края участка. И в этом случае критерии "воздействия" ясны и понятны. 4. Продолжая тему наследия римского права, обратим внимание еще на одно предложение авторов Концепции, высказанное на с. 51 (п. 3.10): "Включить в ГК РФ нормы о таком основании приобретения права собственности, как естественное приращение прибрежного земельного участка, предусматривающие, что в случае приращения земельного участка, находящегося на берегу реки, естественным путем в результате постепенного и незаметного намыва (наноса) грунта к берегу, отрыва части грунта от одного берега и присоединения этой части к другому месту того же берега или к противоположному берегу, а также в результате изменения русла реки такое приращение поступает в собственность лица, являющегося собственником земельного участка, площадь которого в связи с этим увеличилась". Между тем ранее на с. 39 авторы Концепции обращали внимание на тот факт, что согласно ст. 8 Водного кодекса РФ "по общему правилу водные объекты находятся в собственности Российской Федерации" (кроме прудов и обводненных карьеров). Отсюда следует, что если, например, река Волга находится в федеральной собственности, то и все приращения грунта от одного берега к другому также не приведут к изменению формы собственности. Кроме того, согласно п. 2 ст. 102 ЗК РФ на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков. Это является вполне логичным, если представить себе протяженность хотя бы одной только реки Волга и вытекающие отсюда размах и стоимость землеустроительных работ. Но если не индивидуализирован земельный участок, по которому протекает река, как можно индивидуализировать (с закреплением в собственность) наносной участок - часть берега? Поэтому, признавая еще раз важность римского наследия, позволим себе усомниться в необходимости его буквального переноса в современное правовое поле. 5. На с. 38 (п. 2.5.3) Концепции отмечается: "Действующий ГК РФ не содержит положений, регулирующих отношения собственности при разделе земельного участка на несколько новых участков и при образовании нового земельного участка путем объединения нескольких участков, принадлежащих на праве собственности одному лицу. В настоящее время указанные отношения регулируются земельным законодательством (ст. 11.2 - 11.8 ЗК РФ). Между тем данные отношения являются предметом гражданско-правового регулирования, поэтому соответствующие нормы должны содержаться в ГК РФ". Данный вывод представляется нам дискуссионным потому, что в приведенных статьях Земельного кодекса Российской Федерации регламентируются организационно-технические вопросы, причем принятие соответствующих решений во многих случаях связывается с требованиями градостроительной документации и существующими стандартами проведения землеустройства. Таким образом, пытаясь аргументировать "расщепление" существующих земельных отношений на "гражданские" и "земельные", авторы Концепции предложили включить в ГК РФ целую главу ЗК РФ (гл. I.1), посвященную вопросам, не имеющим никакого отношения к гражданскому праву в его общепринятом понимании. Завершая проведенный анализ доктрины и предложений по совершенствованию законодательства, заметим, что целью настоящей статьи вовсе не являлось стремление заявить о своем праве на "абсолютную истину" или обвинить разработчиков Концепции в отдельных недостатках, имеющих дискуссионный характер. Напротив, мы полагаем, что обсуждение столь сложного и необходимого для современного этапа правовой реформы документа, как рассмотренная Концепция, необходимо проводить с участием всех представителей юридической науки вне зависимости от их отраслевой принадлежности. Надеемся на дальнейшее конструктивное продолжение дискуссии по рассмотренным вопросам.

------------------------------------------------------------------

Название документа