Проблемы расторжения государственного контракта

(Богдадьев А. С.)

("Право и экономика", 2009, N 11)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ РАСТОРЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРАКТА

А. С. БОГДАДЬЕВ

Богдадьев Александр Сергеевич, юрисконсульт Комитета по информатизации и связи правительства Санкт-Петербурга. Кандидат политических наук. Специалист в области информационного права и законодательства РФ о размещении государственных заказов.

Родился 12 марта 1977 г. в г. Киеве. В 2001 г. окончил юридический факультет Санкт-Петербургского государственного университета.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон) государственный заказчик (далее - заказчик) при размещении заказа не вправе устанавливать требования к опыту работы поставщика (исполнителя, подрядчика), наличию у него необходимых трудовых и материальных ресурсов для выполнения заказа. Запрет на такие требования направлен на расширение доступа юридических и физических лиц к участию в размещении государственного заказа, что является одной из целей Закона.

В то же время следует отметить, что нормы Закона, направленные на расширение возможности участия физических и юридических лиц в размещении заказов, открывают доступ к участию в размещении заказов одновременно как добросовестным участникам, так и лицам, заведомо не имеющим необходимых для выполнения государственного заказа возможностей, о чем заказчику может стать известно только после заключения контракта с таким лицом. Поэтому установленная Законом система размещения заказов для государственных нужд, при которой государственный контракт заключается с лицом, способность которого надлежаще исполнить взятые на себя обязательства не представляется возможным выяснить до начала исполнения государственного контракта, создает для заказчика повышенные риски неисполнения или ненадлежащего исполнения государственного контракта.

В условиях наличия повышенных рисков неисполнения или ненадлежащего исполнения государственного контракта поставщиком (исполнителем, подрядчиком) особую актуальность приобретают правовые способы защиты заказчиком интересов Российской Федерации (далее - интересы заказчика), от имени которой, согласно ч. 1 ст. 9 Закона, этот заказчик заключает государственный контракт.

На практике наиболее эффективным способом защиты заказчиком своих интересов от недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) на стадии исполнения государственного заказа является расторжение государственного контракта.

Согласно ч. 8 ст. 9 Закона расторжение государственного контракта допускается исключительно по соглашению сторон или по решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Буквальное толкование этой нормы Закона не оставляет сомнений в том, что законодатель дозволяет прекращать обязательства сторон государственного контракта только по соглашению сторон или только по решению суда. Воля законодателя, направленная на допущение только двух способов расторжения государственного контракта, подчеркивается также введением в норму слова "исключительно", которое в предыдущей редакции отсутствовало и которым ч. 8 ст. 9 Закона дополнена в соответствии с подп. "г" п. 5 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 308-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

При этом диспозицию нормы ч. 8 ст. 9 Закона, по нашему мнению, нельзя признать удачной по следующим соображениям.

Государственный контракт заключается для государственных нужд, т. е. для выполнения государством в лице своих органов государственных функций, реализация которых, как правило, не терпит отлагательств: больницы должны своевременно получить оборудование и медикаменты, школы должны быть отремонтированы именно во время каникул и т. д. Поэтому государственный заказчик должен иметь возможность оперативно расторгнуть государственный контракт с поставщиком, исполнителем, подрядчиком, который не исполняет или ненадлежаще исполняет свои обязательства и таким образом создает угрозу неисполнения или несвоевременного исполнения государством своих функций и социальных обязательств.

При отсутствии соглашения сторон государственного контракта о его расторжении последнее осуществляется в федеральных арбитражных судах в порядке искового производства. Согласно абз. 1 п. 1 ст. 133, ст. ст. 134, 152 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ) дело должно быть рассмотрено арбитражным судом первой инстанции и решение должно быть принято в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления искового заявления в арбитражный суд. На практике дело может быть рассмотрено и в более длительные сроки, если другая сторона будет прилагать к этому определенные усилия. Кроме того, согласно п. 1 ст. 180 АПК РФ решение арбитражного суда первой инстанции вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

Таким образом, процесс расторжения контракта в судебном порядке может затянуться как минимум на четыре месяца, если не будет подана апелляционная жалоба. Если такая жалоба будет подана, то она, в соответствии со ст. 267 АПК РФ, будет рассмотрена в срок, не превышающий месяца со дня поступления жалобы в арбитражный суд апелляционной инстанции, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие судебного акта.

В подтверждение выводов о сроках рассмотрения дела о расторжении государственного контракта обратимся к судебной практике.

Государственный заказчик отказался в одностороннем порядке от исполнения государственного контракта 8 августа 2008 г. Истец обжаловал такие действия государственного заказчика в суде. Решением от 12 декабря 2008 г. в удовлетворении исковых требований было отказано. Отметим, что между расторжением контракта и решением суда прошел срок в четыре месяца. Истец обжаловал это решение в суд апелляционной инстанции, который Постановлением от 24 февраля 2009 г. оставил решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу истца без удовлетворения (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 февраля 2009 г. по делу N А56-42633/2008).

Из примера, который отражает ситуацию в целом, видно, что дело было рассмотрено в двух инстанциях в пределах 4 - 5-месячного срока, т. е. в пределах, установленных АПК РФ. Однако срок в 4 - 5 месяцев не приемлем для процедуры расторжения именно государственного контракта, поскольку выполнение государством своих функций и социальных обязательств не может откладываться на такое длительное время. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) государственные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за некоторыми исключениями. Согласно определениям, содержащимся в ст. 6 БК РФ, лимит бюджетных обязательств - это объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). В соответствии со ст. 12 БК РФ финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Таким образом, БК РФ установлены пределы срока действия государственного контракта, в соответствии с которыми срок начала действия не может быть ранее 1 января текущего финансового года, а срок окончания действия не может быть позднее 31 декабря текущего финансового года. Следовательно, если вопрос о расторжении государственного контракта в судебном порядке возникнет в третьем или четвертом квартале текущего финансового года, то разрешен он будет исходя из вышеуказанных сроков рассмотрения дел в суде после того, как окончится срок действия самого спорного контракта. При этом заказчик лишится возможности заключить контракт с участником размещения заказа, с которым в соответствии с ч. 8.1 ст. 9 Закона заказчик вправе заключить государственный контракт, в случае расторжения такого контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) своих обязательств. При этом денежные средства, запланированные для оплаты по такому контракту, будут возвращены в соответствующий бюджет в связи с окончанием финансового года и государственный заказ вообще не будет исполнен.

Норма ч. 8.2 ст. 9 Закона, предусматривающая, что суд может вынести определение об обеспечении иска о расторжении государственного контракта, не решает обозначенной проблемы, поскольку вынесение такого определения зависит от усмотрения суда (т. е. такое определение может быть не вынесено) и касается весьма ограниченного количества контрактов, а именно контрактов на поставку продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения.

Если бы ответчик по вышеуказанному делу расторгал государственный контракт в судебном порядке, то, несмотря на положительное решение суда, он не смог бы обеспечить исполнение государственного заказа за счет средств текущего финансового года, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. При этом он не смог бы ходатайствовать об обеспечении иска в порядке ч. 8.2 ст. 9 Закона, поскольку предметом контракта были работы по ремонту инженерных сетей, на которые указанная норма не распространяется.

В связи с тем что длительность процедуры рассмотрения дел в судах делает для заказчиков невозможной судебную защиту государственных интересов, норму п. 8 ст. 9 Закона можно охарактеризовать как nudum ius [1, с. 21], т. е. фактически не снабженную исковой защитой.

В сложившейся ситуации государственные заказчики вынуждены в одностороннем порядке, предусмотренном п. 2 ст. 407 ГК РФ, отказываться от исполнения контрактов, по которым поставщики (исполнители, подрядчики) не исполняют или ненадлежаще исполняют свои обязательства. О наличии такой практики свидетельствует содержание многих государственных контрактов, проекты которых, размещенные на официальных сайтах, устанавливают право заказчика в одностороннем порядке отказаться от исполнения государственного контракта, а также наличие судебной практики по спорам в связи с таким отказом.

Суды же, рассматривая иски к заказчикам в связи с их односторонним отказом от исполнения государственного контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) своих обязательств, исходят, как правило, из того, что "положения пункта 8 статьи 9 Закона не исключают возможность одностороннего отказа от исполнения государственного контракта, когда такой отказ допускается законом" (решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 6 октября 2008 г. по делу N А56-16386/2008). Более подробно высказывается Федеральный арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 15 апреля 2009 г. N КА-А40/2789-09.

Федеральной антимонопольной службой на основании проверки жалобы общества с ограниченной ответственностью принято решение, которым установлено, что указание в контракте на возможность в одностороннем порядке государственного заказчика отказаться от исполнения государственного контракта нарушает требования ч. 8 ст. 9 Закона о размещении заказов.

На основании этого решения Комиссией Федеральной антимонопольной службы вынесено предписание, которым государственному заказчику предписано привести документацию об аукционе в соответствие с требованиями ч. 8 ст. 9 Закона.

Данные ненормативные акты Федеральной антимонопольной службы были оспорены в судебном порядке, и суды первой и апелляционной инстанции признали эти акты неправомерными. Федеральная антимонопольная служба обратилась в суд кассационной инстанции. Суд указал следующее. Часть 1 ст. 2 Закона предусматривает, что законодательство РФ о размещении заказов основывается на положениях ГК РФ, БК РФ и состоит из Закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

Статья 768 ГК РФ устанавливает, что к отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной Кодексом, применяется Закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд. Закон не регулирует вопросы одностороннего отказа от исполнения государственного контракта и не запрещает устанавливать в условиях государственного контракта право государственного заказчика отказаться в одностороннем порядке от исполнения обязательств по государственному контракту, когда такая возможность допускается законом.

При таких обстоятельствах суды правильно пришли к выводу о возможности применения ст. 715 ГК РФ, которой установлено, что, если подрядчик не приступает своевременно к исполнению договора подряда или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным, заказчик вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения убытков. Федеральной антимонопольной службой не установлено, что условия проекта контракта не соответствуют требованиям ГК РФ, иным законам, нормативным актам. С учетом данных обстоятельств суды правильно удовлетворили требования заказчика.

Следует заметить, что рассмотренные решения судов выносились по спорам из отношений, которые возникли в период, когда в норме п. 8 ст. 9 Закона отсутствовало слово "исключительно". Однако наличие этого слова, по нашему мнению, не способно повлиять на подход судов к вопросу о праве заказчиков в одностороннем порядке отказываться от исполнения государственных контрактов, поскольку в этом вопросе суды исходят из приоритета ГК РФ, особенно его положений о подряде.

Кроме того, некоторые суды признают, что если в соответствии с условиями контракта заказчик вправе отказаться от его исполнения в одностороннем порядке, то такой отказ будет допустимым вследствие соглашения сторон, которые заключили контракт с соответствующими условиями.

Так, государственный заказчик предупредил подрядчика об отказе от исполнения контракта в одностороннем порядке в связи с неисполнением подрядчиком своих обязательств и объявил новый конкурс.

Подрядчик обратился в суд с заявлением, в котором просил признать недействительным решение государственного заказчика, ссылаясь на то, что контракт между ним и заказчиком не расторгнут. Суд первой инстанции решил подрядчику в иске отказать. Суд апелляционной инстанции не согласился с решением суда, отменил его, а заявленные подрядчиком требования удовлетворил. Суд кассационной инстанции постановил, что постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене с оставлением в силе решения суда, исходя, в частности, из следующего.

Возражая против требований подрядчика, заказчик, ссылаясь на ч. 8 ст. 9 Закона, утверждал, что контракт был расторгнут по соглашению сторон ввиду его неисполнения подрядчиком. Как усматривается из контракта, при его заключении стороны договорились, что контракт может быть расторгнут в одностороннем порядке ввиду неисполнения заказа подрядчиком. Факт неисполнения заказа в срок материалами дела подтвержден и подрядчиком не оспаривается. При таких обстоятельствах суд первой инстанции, дав оценку собранным доказательствам, обоснованно пришел к выводу, что соглашение сторон имело место, поскольку такое соглашение было предусмотрено контрактом, в связи с чем контракт расторгнут правильно и соответствует положению п. 3 ст. 453 ГК РФ (Постановление ФАС Московского округа от 8 мая 2008 г. по делу N КА-А40/3505-08).

Такая позиция представляется обоснованной, поскольку проистекает из самой природы государственного контракта. В соответствии с ч. ч. 1 - 2 ст. 9 Закона под государственным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации или субъекта РФ в целях обеспечения государственных нужд, который заключается в порядке, предусмотренном ГК РФ и иными федеральными законами, с учетом положений Закона.

Таким образом, государственный контракт - это гражданско-правовой договор, который заключается классическим гражданско-правовым способом путем направления государственным заказчиком оферты в виде извещений соответствующего закупке вида и акцепта участника в виде соответствующей заявки, с учетом процедурных требований Закона. Представляется, что прекращение государственного контракта должно также происходить по нормам ГК РФ. Дело в том, что гражданское законодательство, в частности ГК РФ, заключает в себе более чем двухтысячелетний опыт регулирования гражданско-правовых отношений, поэтому в нем оптимально учтены интересы сторон договора любого вида. Попытки игнорировать этот опыт ни к чему хорошему привести не могут.

К сожалению, односторонний отказ от исполнения государственного контракта не порождает необходимых заказчику последствий расторжения контракта в судебном порядке, установленных ч. 8.1 ст. 9 Закона, в виде возможности заключить государственный контракт с участником, конкурсной или аукционной заявке которого присвоен второй номер, а при закупке путем проведения запроса котировок с участником размещения заказа, предложившим такую же, как победитель в проведении запроса котировок, цену контракта, а при отсутствии такого участника размещения заказа - с участником размещения заказа, предложение о цене контракта которого содержит лучшее условие по цене контракта, следующее после предложенного победителем в проведении запроса котировок условия, если цена контракта не превышает максимальную цену контракта, указанную в извещении о проведении запроса котировок.

Следовательно, в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения государственного контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) своих обязательств заказчик будет вынужден проводить процедуру размещения государственного заказа заново, что опять же не позволит ему эффективно обеспечивать выполнение государством своих функций, в том числе социальных обязательств.

Стремление разработчиков Закона ограничить возможности защиты заказчиком своих интересов, очевидно, не соответствует целям самого Закона, изложенным в ч. 1 ст. 1 Закона.

Одной из целей является эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников. Согласно ст. 34 БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных ими бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Будучи лишенным, согласно нормам Закона, возможности оперативно расторгнуть контракт с недобросовестным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), заказчик, таким образом, искусственно лишается способности достижения результата использования бюджетных средств. Ограничение заказчика в средствах защиты не соответствует и таким целям, как развитие добросовестной конкуренции и предотвращение злоупотреблений в сфере размещения заказов, поскольку провоцирует поставщиков на недобросовестную конкуренцию и злоупотребление своими правами, а заказчиков - на нарушение ч. 8 ст. 9 Закона.

В целях разрешения указанных проблем расторжения государственного контракта можно предложить к обсуждению два пути. Первый связан с внесением в АПК РФ изменений, предусматривающих существенное сокращение времени рассмотрения в судах дел о расторжении государственного контракта. Формат статьи не позволяет подробно остановиться на рассмотрении таких изменений. Заметим только, что в связи с перегруженностью арбитражных судов и отсутствием в арбитражном процессе электронного оборота документов, необходимого как минимум для сокращения срока вызова участников процесса, такой путь в настоящее время и ближайшем будущем представляется наименее предпочтительным. Однако перспективы такого пути должны обсуждаться, прежде всего с участием представителей судейского корпуса.

Второй путь, наименее обременительный для бюджета страны, связан с тем, чтобы, принимая во внимание нормы гражданского права и судебную практику, внести в Закон следующие изменения и дополнения.

1. Часть 8 ст. 9 Закона изложить в новой редакции: "8. Государственный контракт может быть расторгнут по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством".

2. Первое и третье предложения ч. 8.1 ст. 9 Закона после слов "расторжения государственного или муниципального контракта" дополнить словами "(одностороннего отказа от исполнения государственного или муниципального контракта)".

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Новицкий И. Б. Римское право. М., 1993.

------------------------------------------------------------------

Название документа