К вопросу о передаче имущества из государственной в муниципальную собственность как специальном способе приобретения права собственности

К ВОПРОСУ О ПЕРЕДАЧЕ ИМУЩЕСТВА ИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ В МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ КАК СПЕЦИАЛЬНОМ СПОСОБЕ ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ <*>

В. Н. СОЛОВЬЕВ

Соловьев В. Н., заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

Перераспределение имущества между государством, государственными и муниципальными образованиями автором признается особым способом приобретения и прекращения права собственности. В статье определены особенности административного акта, на основе которого осуществляется перераспределение или передача имущества одним публично-правовым образованием другому. Ключевые слова: собственность, право собственности, право государственной собственности, право муниципальной собственности.

The author considers redistribution of property between the state, state and municipal formations as a special means of acquisition and termination of the right of ownership. The article determines the peculiarities of administrative act, on the basis of which redistribution and transfer of property from one public formation to the other is effectuated. Key words: ownership, right of ownership, right of state ownership, right of municipal ownership.

Решение социальных задач является одной из основных целей государства, однако достижение указанных целей невозможно без стабильной экономической основы. Ее же в первую очередь обеспечивает собственность публично-правовых образований, причем актуальными остаются вопросы как формирования этой имущественной основы, так и осуществления права публичной собственности, позволяющего наиболее эффективно осуществлять социально ориентированную политику государства. Среди способов приобретения права публичной собственности следует выделять общегражданские способы приобретения права собственности, которые предусмотрены общими нормами ГК РФ об основаниях возникновения вещных прав и могут порождать право собственности любого субъекта гражданского оборота, а также специальные способы приобретения права собственности, на основании которых собственником может стать только публично-правовое образование. Полагаем, что к последней группе следует относить: национализацию, реквизицию, конфискацию, иные случаи принудительного изъятия государством имущества из частного владения; налоги и иные обязательные платежи (пошлины, сборы и т. д.), переход по наследству выморочного имущества, добычу из недр полезных ископаемых и других ресурсов, приобретение бесхозяйного недвижимого имущества, перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, приобретение имущества в результате заключения соглашений о разделе продукции, осуществление государственной инвестиционной деятельности. Мы не разделяем мнение тех ученых, которые полагают, что часть из перечисленных нами возможностей приобретения имущества к способам приобретения права собственности не относится. В частности, чаще всего в данную группу попадают налоги и иные обязательные платежи в бюджет, которые традиционно считают финансово-правовым <1>, а не гражданско-правовым способом формирования имущества; а также добычу из недр полезных ископаемых и передачу имущества из казны одного публичного собственника к другому, что расценивается как административный акт. -------------------------------- <1> См.: Нуртдинов А. А. Доходы и расходы казны как основа бюджетной деятельности // Юридический мир. 2007. N 11; Комягин Д. Л. О собственнике средств, поступающих от сбора федеральных налогов и иных обязательных платежей // Право и экономика. 1999. N 8; Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С. Пепеляева. М.: Инвест-Фонд, 1995. С. 24.

Принимая во внимание, что при приобретении права собственности возникает правоотношение собственности, а также учитывая, что перечень оснований возникновения гражданских прав (ст. 8 ГК РФ), как и оснований приобретения права собственности (гл. 14 ГК РФ), исчерпывающим не является, полагаем, иным образом оценить правовую природу данных отношений невозможно. Безусловно, специфическим способом приобретения и прекращения права собственности государства и муниципальных образований становится перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями; а также разграничение имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов - муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, городскими округами. Традиционно данный способ приобретения имущества основан на административном акте государственного органа или органа местного самоуправления. Указанный способ особенно важное значение имеет в социальной сфере, поскольку традиционно вопросы перераспределения касаются общественных аспектов деятельности публично-правовых образований. Основы разграничения собственности среди публичных собственников содержатся в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <2>, тогда как условия указанной передачи определены Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, в соответствии с которым разграничение осуществляется в порядке безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника другому в особом порядке <3>. -------------------------------- <2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89. <3> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Из анализа последнего нормативно-правового акта следует, что муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в следующих двух ситуациях: 1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования, т. е. не может находиться в собственности РФ или субъекта РФ (не соответствует их задачам) и может находиться в собственности конкретного муниципального образования; 2) если имущество может находиться в федеральной или региональной собственности, но оно используется муниципальными органами или организациями на момент передачи. Аналогично и РФ, и субъекты РФ имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им муниципальными образованиями имущества: 1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности соответственно РФ или субъекта РФ, т. е. не может находиться в муниципальной собственности (не соответствует задачам ни одного из типов муниципальных образований) и может находиться в собственности РФ или конкретного субъекта РФ; 2) если имущество может находиться в том числе в муниципальной собственности, но используется на момент передачи соответственно федеральными или региональными органами или организациями. Остальное имущество, которое может находиться как в муниципальной, так и в государственной собственности, может быть передано исключительно с согласия органов местного самоуправления муниципального образования - собственника имущества и не может быть истребовано в судебном порядке. Это же касается и претензий муниципальных образований на аналогичное федеральное и региональное имущество <4>. -------------------------------- <4> См.: Мадьярова А. В. Порядок перераспределения и разграничения государственного и муниципального имущества // КонсультантПлюс, 2007; Лунина Н. А. Разграничение государственной собственности на землю в Российской Федерации и бюджетная деятельность государства // Финансовое право. 2007. N 11; Кийко А. Ю. Частноправовые и публичные начала в гражданско-правовом регулировании государственного имущества в хозяйственном обороте России. Волгоград, 2004. С. 11.

Согласно конституционно-правовому смыслу проанализированных ранее положений указанного Закона, выявленному Конституционным Судом РФ в Определении от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П, при безвозмездной передаче в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо учитывать волеизъявление органа местного самоуправления на такую передачу. И передача имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, недопустима <5>. Аналогичная позиция была высказана Конституционным Судом РФ в Определении от 7 декабря 2006 г. N 542-О <6>, Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П <7>. -------------------------------- <5> Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П "По жалобе главы администрации муниципального района "Читинский район" Читинской области на нарушение конституционных прав отдельными положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 2. Ст. 129. <6> Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1260. <7> Собрание законодательства РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.

Примечательно, что непосредственно Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ указания на такое волеизъявление органа местного самоуправления не содержит <8>, более того, в определенных случаях судебная практика складывается таким образом, что в отсутствие волеизъявления органа местного самоуправления суд обязывает принять его определенные объекты в муниципальную собственность. -------------------------------- <8> См.: Щепачев В. А. Проблемы регулирования имущественных правоотношений с участием органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 18.

Безусловно, в этом случае речь идет не о любых, а о социально значимых объектах (дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения, лечебные учреждения, спортивные сооружения, объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения), а также жилищном фонде социального использования. И в этом случае ни о каком учете мнения органов местного самоуправления по поводу принятия такого имущества речь не идет - достаточно простого уведомления. Более того, подчеркивается, что передача жилищного фонда социального использования и указанных социально значимых объектов в собственность муниципального образования осуществляется без каких-либо дополнительных условий <9>. -------------------------------- <9> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 14.11.2008 N Ф03-4625/2008 по делу N А73-12544/2007-51, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 12.11.2008 N Ф03-4927/2008 по делу N А73-3893/2008-97, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22.10.2007 N Ф04-7077/2007(39553-А46-22) по делу N 10-1119/2005, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 02.10.2008 по делу N А56-36014/2007, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 29.04.2008 по делу N А66-6457/2007, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22.07.2008 N Ф08-4097/2008 по делу N А32-23243/2007-21/390, Постановление ФАС Центрального округа от 24.09.2008 по делу N А09-1998/2008-21 // КонсультантПлюс, 2007 - 2008.

Полагаем, что позиция, высказанная арбитражными судами, вполне соответствует общей логике законодателя. Так, в силу ч. 4 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <10> в собственности городских округов может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда. -------------------------------- <10> Российская газета. 2003. 8 окт.

При этом в п. 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июня 1997 г. N 15 "Обзор практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий" разъяснено, что объекты, указанные в приложении N 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, являются объектами муниципальной собственности в силу прямого указания закона. Следует отметить, что существующая судебная практика изобилует спорами, в которых органы местного самоуправления отказываются принимать в муниципальную собственность объекты жилищного фонда, а также элементы инженерной инфраструктуры, находящиеся на балансе различных предприятий и учреждений и в собственности субъектов РФ либо РФ, даже несмотря на принятые решения о передаче такого имущества. Так, например, учреждение обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с иском к администрации муниципального района об обязании принять в муниципальную собственность жилые дома. Судами было установлено, что спорные жилые дома находятся на праве оперативного управления у учреждения с момента их постройки. Осуществление функций по управлению жилым фондом не относится к выполнению задач специальной правоспособности учреждения, поэтому последнее неоднократно обращалось к администрации с просьбой принять жилые дома в муниципальную собственность. Администрация уклонялась от решения данного вопроса, что повлекло обращение учреждения в арбитражный суд. В соответствии с пунктом 1 приложения N 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 к муниципальной собственности отнесены объекты жилищного фонда. Согласно пункту 2 упомянутого Постановления объекты государственной собственности, приведенные в приложении N 3, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность. В силу п. 11 ст. 154 Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Принимая во внимание, что собственник спорного имущества в лице территориального управления принял решение о передаче жилого фонда в муниципальную собственность, суд пришел к выводу о соблюдении порядка передачи имущества из федеральной в муниципальную собственность и удовлетворил иск <11>. -------------------------------- <11> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.05.2007 по делу N А29-5754/2006-2Э // КонсультантПлюс, 2007. К аналогичным выводам пришли арбитражные суды при вынесении следующих судебных актов: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.06.2008 N А78-4879/07-Ф02-2380/08 по делу N А78-4879/07, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 27.03.2009 N Ф03-959/2009 по делу N А73-9725/2006, Постановление ФАС Московского округа от 15.09.2008 N КГ-А41/8302-08 по делу N А41-К1-18328/07, Постановление ФАС Поволжского округа от 06.05.2009 по делу N А55-13623/2008, Постановление ФАС Уральского округа от 06.10.2008 N Ф09-7100/08-С6 по делу N А76-26334/2007 // КонсультантПлюс, 2007 - 2009.

Следует отметить, что принудительное приобретение права собственности муниципальными образованиями, безусловно, представляет собой весьма специфическое явление. Современная цивилистика предлагает для описания его особых свойств ввести новый способ приобретения права собственности указанными субъектами. Так, О. Е. Блинковым исследовано понятие "муниципализация" <12>, под которым он предлагает понимать "законный гражданско-властный акт, состоящий в принудительном прекращении права частной и государственной собственности, находящейся в ведении субъектов Российской Федерации, на определенные имущественные комплексы и связанный с возникновением права собственности на это имущество у муниципальных образований с целью обеспечения осуществления ими собственных функций и делегированных государственных полномочий" <13>. -------------------------------- <12> Данное понятие содержится в п. 3 Указа Президента РСФСР от 5 ноября 1991 г. N 166 "О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления российских городов", Приказе Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 11 декабря 1997 г. N 17-132 "Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ". <13> Блинков О. Е. Муниципализация в гражданском праве // Юрист. 2002. N 3. С. 26 - 27.

Признает необходимость такого способа приобретения права собственности В. К. Андреев, который указывает на целесообразность расширения понимания национализации, включив в нее и возможность обращения частной собственности в муниципальную <14>. -------------------------------- <14> См.: Андреев В. К. О праве частной собственности в России (критический очерк). М.: Волтерс Клувер, 2007.

Также высказано мнение, что в сложившихся условиях национализация и муниципализация могут стать также решением ряда социальных вопросов. Например, в условиях финансового кризиса непростой стала финансовая ситуация на крупных градообразующих предприятиях, которые занимались не только непосредственно производством, но и оказанием коммунальных услуг жителям соответствующих населенных пунктов, поскольку были собственниками различных элементов инфраструктуры (отопления, водоснабжения, а иногда и электроснабжения). В современных условиях осуществление указанной деятельности становится для них весьма обременительным. В создавшихся условиях может быть успешно применен опыт зарубежных государств, где национализация небольших частных компаний в области торговли крепкими алкогольными напитками, электроэнергией и природным газом стала обычной практикой в развитых странах <15>. Таким образом, предлагается даже расширить перечень объектов, подлежащих муниципализации. -------------------------------- <15> Treff Karin and Perry David B. Finances of the nation 2004 (Canada: Canadian tax foundation, 2004), at 17:2; Barbe Raoul P. Les entreprises publiques (Montreal: Wilson & Lafleur, 1985), at 4.

Проанализированные нами нормы закона, а также судебная практика приводят нас к выводу: муниципальное образование обязано принять в собственность все имущество, предназначенное для решения социальных вопросов, вне зависимости от его состояния и балансодержателя, и при этом несет риск последствий, связанных с решением любых социальных вопросов за счет этого же имущества. Складывающаяся же судебная практика, в рамках которой муниципальные образования категорически возражают против приобретения указанного имущества, подтверждает, что состояние указанного имущества таково, что требует значительных финансовых вложений, которыми местный бюджет не располагает, и лишь незначительное количество муниципальных образований способно решать возложенные на них социальные вопросы в отсутствие поддержки федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а муниципальная собственность, к которой традиционно относятся жилой фонд и объекты коммунальной инфраструктуры, зачастую становится не основой осуществления экономической деятельности, а основанием для возложения дополнительных расходов на местный бюджет. Понятна при этом и логика законодателя, который создал механизм по передаче имущества от ненадлежащего собственника к надлежащему, однако не предусмотрел систему гарантий. По нашему мнению, они должны содержаться в следующем. Согласно положениям ГК РФ обязанность по содержанию имущества может возлагаться не только на собственника, но и на иного титульного владельца (ст. 210). В то же время, если какое-либо лицо (публично-правовое образование или частный собственник) в течение длительного времени объектом муниципальной собственности владело, но его содержание надлежащим образом не осуществляло, именно на него должны быть возложены обязанности по приведению такого имущества в надлежащее состояние либо компенсации расходов собственника такого имущества для его приведения в состояние, обеспечивающее возможность эксплуатации. Только в случае создания подобной системы гарантий возможна реализация полномочий муниципального образования в социальной сфере.

Название документа