Особенности государственной регистрации некоммерческих и общественных фондов

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ФОНДОВ

Н. С. СПАССКАЯ

Спасская Н. С., начальник отдела регистрации и контроля деятельности некоммерческих организаций Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Свердловской области.

Государственная регистрация некоммерческих и общественных фондов обладает рядом особенностей, исследование которых может быть полезно для практической деятельности. Автор как практик в области регистрации и контроля деятельности некоммерческих организаций приводит ценный анализ данной проблематики. Ключевые слова: государственная регистрация, общественный фонд, некоммерческий фонд, некоммерческие организации, учредители.

State registration of non-commercial and public funds has a number of peculiarities, the study of these peculiarities might be interesting for practice activity. The author as a practicing lawyer in the sphere of registration and control of the activity of non-commercial organizations presents an analysis of the said problem. Key words: state registration, public fund, non-commercial fund, non-commercial organizations, founders <*>. -------------------------------- <*> Spasskaya N. S. Peculiarities of State Registration of Non-Commercial and Public Funds.

Обычно, когда речь заходит о фондах вообще, они представляются в обыденном сознании как запас чего-нибудь или как организации, создаваемые для оказания материальной помощи или финансирования каких-либо мероприятий. Такое двоякое восприятие обусловливается слабым знанием соответствующего законодательства. Фонд является самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческой организации, и на сегодняшний день фонд - это одна из наиболее распространенных форм, в которых создаются некоммерческие организации. Фонд является весьма специфичной организационно-правовой формой, правовое положение которой отличается своеобразием. С точки зрения законодательства Российской Федерации фонд - это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК РФ). В связи с этим фонд может рассматриваться как объединение физических лиц или юридических лиц. Законодательство различает собственно фонды, порядок создания и деятельности которых определяется Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", и общественные фонды, порядок создания и деятельности которых определяется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Кроме того, порядок создания и деятельности фондов регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" и другими специальными законами. Фонды, как созданные и действующие в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", так и общественные фонды, созданные и действующие в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", относятся к числу юридических лиц, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, вследствие чего исключается взаимная ответственность по долгам фонда и его учредителей, что в общем-то логично, поскольку фонды являются собственниками имущества, переданного им в качестве взносов их учредителями. Указанные положения содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации, в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", а также в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Основная особенность общественных фондов заключается в порядке их создания. Если учредителями фонда могут быть как физические лица - граждане, так и юридические лица (как некоммерческие, так и коммерческие организации), то учредителями общественного фонда в силу норм Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" могут быть не менее трех физических лиц, отвечающих требованиям ст. 19 указанного Закона. Наряду с гражданами учредителями общественного фонда могут быть и юридические лица, но только созданные в организационно-правовых формах, установленных ст. 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Законодательство Российской Федерации не накладывает на учредителей фонда (в том числе общественного фонда) обязанность участвовать в его деятельности. Однако важнейшей функцией учредителей является передача фонду имущественного взноса. Законодательство Российской Федерации не устанавливает требований к минимальному размеру такого взноса. Но, исходя из положений законодательства, в роли учредителей фонда (в том числе общественного фонда) не могут выступать лица, которые приняли решение о создании фонда и организуют его деятельность, но не внесли имущественный взнос. Учредительным документом фонда (в том числе и общественного фонда) является устав. Требования к уставу фонда установлены в ст. 14 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", в ст. 20 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Устав фонда (в том числе общественного фонда) в обязательном порядке должен содержать цели, для реализации которых создается фонд. Законодательство Российской Федерации устанавливает, что целью фонда является аккумулирование средств и имущества и направление их на определенные цели, установленные уставом фонда. Следовательно, фонд, направляя средства на достижение установленных в его уставе целей, участвует в данной деятельности лишь опосредованно. Весьма часто лица, принимающие решение о создании некоммерческой организации, выбирая организационно-правовую форму "фонд", не учитывают ее специфику и указывают в уставах фондов цели, выражающиеся в общих положениях законодательства о некоммерческих организациях, лишенные какой-либо конкретики. Уставы, содержащие такие положения, вызывают критическое отношение, поскольку не представляется возможным установить конкретные цели создания фонда, что влечет трудности при установлении соответствия уставным целям деятельности, которую фонд планирует осуществлять. На практике имеют место случаи, когда цели, указанные в уставе фонда, не соответствуют выбранной организационно-правовой форме. До вступления в силу 18 апреля 2006 г. изменений в Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" в части изменения порядка государственной регистрации некоммерческих организаций с фактически уведомительного на разрешительный порядок, предусматривающий проверку документов некоммерческих организаций на предмет соответствия действующему в Российской Федерации законодательству, Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы зарегистрировали значительное количество некоммерческих организаций различных организационно-правовых форм, и в том числе фондов, цели которых, указанные в учредительных документах, не соответствуют их организационно-правовой форме. В дальнейшем это неизбежно повлечет за собой осложнения при осуществлении контроля в части установления соответствия деятельности такого фонда целям, указанным в его учредительных документах. Как уже отмечалось, особенностью фонда в сравнении с иными организационно-правовыми формами является отсутствие членства, в деятельности фондов принимают участие учредители и участники. В частности, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" установил, что при создании общественных объединений в иных, чем общественная организация, организационно-правовых формах права и обязанности учредителей должны указываться в их уставах. Законодательство Российской Федерации не содержит определения, кто такие участники, и не обязывает указывать в учредительных документах некоммерческих организаций, в том числе фондов, положения об условиях участия, а также права и обязанности участников. Однако на практике многие фонды указывают в своих учредительных документах условия участия, а также права и обязанности его участников. Весьма противоречиво изложены в законодательстве и требования к уставу фонда. Если Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" содержит положение о том, что порядок управления фондом определяется его уставом, то Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" установлено, что руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или) участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде (конференции) или общем собрании. К сожалению, полномочия попечительского совета также не определены. Вместе с тем такая неопределенность законодательства порождает проблемы как при государственной регистрации, так и при осуществлении контроля за деятельностью фондов. За период, пока порядок государственной регистрации некоммерческих организаций носил уведомительный характер, было зарегистрировано значительное количество фондов, в уставах которых попечительский совет был определен как высший руководящий орган и как надзорный одновременно. Исполнение одновременно руководящих и надзорных функций одним органом противоречит нормам законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций (в том числе общественных объединений), поскольку Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" к исключительной компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией отнесено определение приоритетных направлений деятельности организации, принципов формирования и использования имущества, утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса, утверждение финансового плана и внесение в него изменений, участие в других организациях. Еще одна проблема. В законодательстве Российской Федерации, регулирующем порядок создания и деятельности некоммерческих организаций (в том числе общественных объединений), отсутствуют положения о возможности преобразования фонда (в том числе общественного фонда). Отсюда некоммерческая организация, созданная в организационно-правовой форме "фонд" (общественный фонд), не может произвести смену своей организационно-правовой формы. Следует отметить, что порядок ликвидации фонда (в том числе общественного фонда) имеет значительное отличие в сравнении с другими организационно-правовыми формами некоммерческих организаций. Например, решение о ликвидации фонда может принять только суд по заявлению заинтересованных лиц. При этом законодательством установлен перечень оснований, по которым может быть ликвидирован фонд, а именно: если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна; если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены; в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных его уставом; в других случаях, предусмотренных федеральным законом. Данные основания вытекают из специфики организационно-правовой формы "фонд", которая обусловливается целями, выражающимися, как уже было ранее указано, в формировании имущества и использовании его на общественно полезные цели, указанные в уставе фонда, а также тем, что законодательство не налагает на учредителей обязанности участвовать в деятельности фонда. Практика показывает, что наиболее часто встречающимся основанием для ликвидации фонда является недостаточность имущества для осуществления его целей, другими словами, фонду не удалось привлечь необходимые для достижения своих целей средства. Исходя из норм законодательства, сведения о заинтересованных лицах, по заявлению которых фонд может быть ликвидирован судом, должны присутствовать в его учредительных документах. Однако нормы законодательства Российской Федерации не содержат прямого указания на обязательное включение в устав фонда этих сведений, что порождает трудности у фондов в случае возникновения необходимости обращения в суд с заявлением о его ликвидации. Если классифицировать фонды по целям, с которыми они создаются, безусловно, наиболее многочисленную группу составляют благотворительные фонды (в том числе благотворительные общественные фонды). Вопросы, касающиеся создания и деятельности благотворительных фондов, необходимо затронуть еще и потому, что благотворительные фонды имеют особенности и в своем правовом положении, и в своей сфере деятельности. Как известно, деятельность благотворительных фондов наряду с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (если имеет место благотворительный общественный фонд) регулируется Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Цели деятельности благотворительного фонда, как и любой другой благотворительной организации, установлены в ст. 2 Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Источники формирования имущества благотворительных фондов определены Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", однако они отличаются от источников формирования имущества, установленных Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" установлены определенные ограничения в распоряжении имуществом. В частности, фонд не вправе расходовать свои средства и использовать свое имущество для поддержки политических партий, не может участвовать в хозяйственных обществах совместно с другими лицами и др. Имеют место также некоторые особенности, установленные Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" в отношении деятельности высшего органа управления благотворительного фонда. Так, высший орган управления благотворительной организации должен быть в обязательном порядке коллегиальным. При этом члены высшего органа управления благотворительной организацией выполняют свои обязанности в этом органе в качестве добровольцев. В составе высшего органа управления благотворительной организацией может быть не более одного работника ее исполнительных органов (с правом либо без права решающего голоса). Кроме того, члены высшего органа управления благотворительной организацией и должностные лица благотворительной организации не вправе занимать штатные должности в администрации коммерческих и некоммерческих организаций, учредителем (участником) которых является эта благотворительная организация. Все фонды, в том числе благотворительные, обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества. Такая обязанность фондов (в том числе общественных фондов) закреплена в ст. 118 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Однако подавляющее большинство фондов, как показывают проводимые проверки, эту норму, установленную законодательством Российской Федерации, не выполняют. Не урегулирован вопрос о том, в каких изданиях и в каком порядке должны публиковаться такие отчеты. Весьма часто в результате проверок фондов устанавливаются факты нарушения требований законодательства относительно создания попечительских советов фондов. Такие нарушения чаще всего встречаются в деятельности общественных фондов. Тогда как фонды, созданные в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", чаще совмещают в попечительском совете функции высшего руководящего и контрольного органов. Также характерным нарушением в деятельности благотворительных фондов является несоблюдение требований Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" в части наличия благотворительных программ. Достаточно часто в результате проведенных проверок устанавливалось фактическое отсутствие уставной деятельности. Такое положение обусловливается тем, что общественный фонд не смог аккумулировать достаточные средства для реализации целей, указанных в его уставе. Физические лица, создающие фонд, как правило, не вносят достаточное количество собственных средств для их деятельности, рассчитывая на гранты или, если это благотворительный фонд, - на благотворительные пожертвования без учета того, что таких средств может и не быть. Также благотворительные общественные фонды часто не осуществляют обязательный аудит, что обусловлено высокой стоимостью аудиторских услуг. Еще один очень важный момент. У значительного числа фондов в результате проводимых проверок обнаружено, что расходование денежных средств, полученных от предпринимательской деятельности, не соответствует уставным целям. Более того, фонды эти средства используют на дальнейшее развитие предпринимательской деятельности. Эти действия и являются составной частью большой проблемы, характерной для фондов, а именно: первая сторона - расходование средств и использование имущества не соответствуют уставным целям фонда; вторая сторона - расходование средств и использование имущества не соответствуют целевому поступлению. Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" установлено, что фонд использует имущество в целях, установленных его уставом, в связи с чем расходование средств и использование имущества не в соответствии с целями, установленными в его уставе, по праву можно отнести к числу грубых нарушений законодательства Российской Федерации. Такие некоммерческие организации должны осознавать возможные последствия своих действий, поскольку эти действия влекут необходимость обращения в суд с исковым заявлением об их ликвидации.

------------------------------------------------------------------

Название документа