Управление игорным бизнесом с помощью планирования: проблема или решение

УПРАВЛЕНИЕ ИГОРНЫМ БИЗНЕСОМ С ПОМОЩЬЮ ПЛАНИРОВАНИЯ: ПРОБЛЕМА ИЛИ РЕШЕНИЕ <*>

Е. В. КУДРЯШОВА

-------------------------------- <*> Kudryashova E. V. Management of gambling industry by means of planning: problems and solution.

Кудряшова Е. В., доцент кафедры "Финансовое право" Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье автор исследует с научной точки зрения применение административного планирования к игорному бизнесу в виде создания игорных зон. Автор констатирует, что, поскольку фактически игорные зоны не созданы, действия законодателя граничат с административным запретом. В статье приведены примеры из зарубежной законодательной и судебной практики, которые свидетельствуют в пользу того, что жесткие административные меры в виде ограничения территории, переходящего в фактический запрет, не эффективны для регулирования такого рода нежелательных для общества видов деятельности: азартных игр, курения и т. д. Поставлен также вопрос о пропорциональности мер законодателя целям регулирования. В качестве альтернативы законодательного регулирования и меры защиты прав граждан, страдающих от игромании, автор предлагает изменения в ст. 30 ГК РФ "Ограничение дееспособности гражданина". Ключевые слова: игорный бизнес, административное планирование, игорные зоны, азартные игры, ГК РФ.

The author studies application of administrative planning in gambling business in the form of creation of gambling zones. The author states that as the gambling zones have not been created in fact the actions of the legislator trench upon administrative prohibition. The author cites examples from foreign legislative and judicial practice which prove that strict administrative measures in the form of limitation of territory turning into actual prohibition are not efficient in regulation of such type of undesirable for the society types of activity: gambling, smoking and etc. The author also puts forward the issue of proportionality of the measures to the purposes of regulation. As an alternative to legislative regulation and as a measure of protection of citizens suffering from gambling addiction the author proposes amendments to article 30 of the Civil Code of the RF "Limitation of Legal Capacity of a Citizen". Key words: gambling industry, administrative planning, gambling zones, gambling, Civil Code of the RF.

В последнее время планирование как метод управления приобретает в Российской Федерации все большую популярность. На самом высоком уровне стимулируют создание стратегических планов развития регионов, немало внимания уделено планированию в законодательстве о муниципальных образованиях. Власти все чаще прибегают к управлению с помощью планирования, в различных его ипостасях, причем не всегда обоснованно. Наблюдается эффект маятника: раньше планирование считалось советским пережитком, теперь его рассматривают как панацею от всех бед. Яркий тому пример - применение территориального и отраслевого планирования как метода управления игорным бизнесом: создание игорных зон. В первоначальном проекте Закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" предполагалось создать два вида игорных зон: игорные зоны поселений и особые игорные зоны <1>. -------------------------------- <1> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр".

Игорные зоны поселений согласно законопроекту могли создаваться на участках территории Российской Федерации, используемых и предназначенных для застройки и развития городских и сельских поселений. Второй вид игорных зон составляли особые игорные зоны, которые могли создаваться на землях, не являющихся землями поселений. Более того, земельные участки, входящие в состав таких территорий, и соответствующие объекты инфраструктуры могли находиться только в государственной или муниципальной собственности и могли предоставляться заинтересованным лицам на условиях аренды в общем порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации. Окончательный вариант Закона предусмотрел перевод всех игорных заведений в четыре зоны. Как прямо заявлено в ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", ограничения осуществления данной деятельности устанавливаются в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан. Норма ст. 1 призвана дать ответ на вопрос о соответствии Закона п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы, включающие право на предпринимательскую деятельность (ст. 34 Конституции Российской Федерации), могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако идет ли здесь речь о "защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечении обороны страны и безопасности государства"? Идет ли речь об ограничении или запрете? Учитывая тот факт, что к моменту вступления в силу жестких норм Закона о территориальном планировании игорного бизнеса игорные зоны так и не начали функционировать, фактически ограничение превращается в административный запрет. Вопрос о пропорциональности запрета на организацию азартных игр ставился в Европейском суде справедливости (ECJ) в деле Commission of European Communities v. Hellenic Republic <2>. Регулирование в виде запрета на установку всех видов "электрических, электромеханических и электронных игр", включая компьютерные игры, во всех публичных местах, кроме казино, было приравнено к количественным ограничениям и признано нарушающим свободу передвижения товаров и услуг, а также свободу организаций. Европейская комиссия в обоснование своих претензий ссылалась на то, что греческие власти не показали явную связь между запретом и проблемой, которую они пытаются решить. Правительство Греческой Республики сконцентрировалось на негативных последствиях бесконтрольного использования игровых автоматов, в то время как возможно применить различные виды контроля за играми на автоматах. Суд решил, что законодательство, запрещающее установку любых игровых автоматов, "непропорционально целям, преследуемым властями". 4 июня 2009 г. было принято еще одно решение Европейского суда справедливости, которым к Греции были применены санкции за неисполнение процитированного выше решения: к единовременной выплате 3 миллионов евро и пени 31 536 евро за каждый день впредь до исполнения этого решения <3>. -------------------------------- <2> Case C-65/05 Commission of the European Communities v. Hellenic Republic // OJ C 81/21 2.4.2007 или http://eur-lex. europa. eu/LexUriServ/LexUriServ. do? uri=CELEX:62005J0065:EN:HTML. <3> Case C-109/08 Commission of European Communities v. Hellenic Republic // OJ C. 180/16 1.8.2009 или http://eur-lex. europa. eu/LexUriServ/LexUriServ. do? uri=OJ:C:2009:180:0016:0016:EN:PDF.

Ученые, проводившие комплексное исследование игорного бизнеса, констатируют: "Несмотря на постоянное осуждение со стороны различных религиозных конфессий, отдельными представителями общества, а также законодательной власти, в большинстве стран правовой "нигилизм" в отношении "пограничных" сфер деятельности людей уже преодолен. Основанием для этого послужило многолетнее изучение игорного дела, которое показало, что излишнее ужесточение санкций против подобного рода занятий фактически выталкивает их в сферу криминальной деятельности, что приводит к резкому всплеску преступности. США имели такой опыт с "сухим законом". В Европе неоднократно запрещали курение табака, проституцию. В конечном счете власти многих стран пришли к выводу о том, что любую деятельности легче контролировать, когда она легализована, чем в условиях ее полного запрета". Время от времени, вводя административные запреты на потребление "нежелательных" товаров, европейские государства "наступают на те же грабли". Современные административные запреты уже приводят к непредсказуемым, иногда совершенно курьезным последствиям. В Европейском союзе власти решили пойти по пути тотального запрета курения. Еще в 1989 г. была принята Резолюция Совета Европейского союза и министров здравоохранения о запрете курения в публичных местах <4>. Резолюция о запрете курения реализовывалась в национальных законодательствах стран - членов Европейского союза. В Нидерландах реализация общеевропейского административного запрета привела к абсурдным последствиям. Как известно, в Нидерландах разрешены легкие наркотики, предназначенные для курения. Причем обычно для смягчения действия их смешивали с табаком и курили в специально предназначенных кафе (coffee shops), т. е. в общественных местах. Теперь в результате принятого регулирования клиенты этих кафе вынуждены курить марихуану, не смешивая ее с табаком. Как пишет газета "Guardian", это то же самое, что запретить употреблять пиво в барах и ресторанах, требуя пить его на улице, тем самым вынуждая употреблять в ресторане виски или водку <5>. К ноябрю 2008 г. запрет курения в Нидерландах стали открыто игнорировать: владельцы баров и кафе нескольких городов договорились не соблюдать законодательство о запрете курения в общественных местах <6>. Попытка законодателя защитить граждан от самих себя на сегодняшний день оспаривается в судах. -------------------------------- <4> Resolution of the Council and the Ministers for Health of the Member States, meeting within Counsil of 18 July 1989 on banning smoking in places open to the public // Official Journal C 189 of 26.07.1989. <5> Kate Connolly Dutch smoking ban: No tobacco in your joints, cafes ordered // The Guardian, July 1, 2008. P. 17. <6> Growing chaos surrounds the smoking ban. // NRC Hundelsblad, 17 november 2009. http://www. nrc. nl/international/article2063767.ece/Growing_chaos_surrounds_Dutch_smoking_ban.

В суды стали обращаться владельцы маленьких кафе с требованием смягчить запрет курения. Дело в том, что запрет курения обосновывался в том числе заботой об обслуживающем персонале кафе, который вынужден вдыхать дым, обслуживая залы для курящих. В законодательстве Нидерландов допускается создание закрытых зон для курящих без обслуживания. В маленьких кафе и барах такие зоны создавать невозможно. В мае 2009 г. появилась информация о том, что один из голландских судов вынес решение в пользу владельца кафе и разрешил курение в маленьких кафе, где владелец сам обслуживает своих посетителей. Это первая победа оппозиции запрету курения <7>. -------------------------------- <7> Dutch smoking ban is up in the air // NRC Hundelsblad, 12 may 2009, http://www. nrc. nl/international/article2239623.ece.

Проблему регулирования организации азартных игр можно рассматривать сквозь призму потребления услуг. В рамках обсуждения вопросов налогообложения потребления услуги игорных заведений рассматриваются наряду с табаком, алкоголем как товары и услуги, нежелательные для широкого потребления, с точки зрения большинства граждан. Высокий уровень налогов на игорный бизнес является средством примирения различных взглядов на потребление нежелательных товаров в обществе, ограничивая возможности их потребления <8>. Таким образом, речь здесь может идти о различии во взглядах в обществе на потребление определенных товаров и услуг, а не о защите нравственности общества в целом. -------------------------------- <8> James M. Buchanan and Marilyn R. Flowers the public finance. An introductory text., Richard D. Irwin, Inc, Homewood Illinois, 4th edition, 1975. C. 307.

Путь продуманного налогообложения "нежелательных товаров и услуг" исторически оправдал себя и, очевидно, вызывает меньше противоречий, чем территориальное планирование и административный запрет. Более того, доходы от обложения игорного бизнеса могут стать важным источником для покрытия чрезвычайных расходов государства. Пример тому - действия итальянского правительства в связи с землетрясением, разрушившим провинцию Абруццо. Государство заявило, что не оставит жителей, потерявших кров, на улице или во временных жилищах на длительный срок и восстановит провинцию в короткие сроки. Сделать это предполагается за счет налоговых доходов от игорного бизнеса. Государство разрешило установить по всей Италии игровые автоматы с так называемой видеолотереей (VLT - videolottery). Итальянское правительство предложило интересную схему налогообложения автоматов: с каждого установленного автомата уплачивается фиксированная сумма 15 000 евро двумя платежами, одновременно, вводятся налоговые каникулы: с оборота установленных автоматов уплачивается налог по пониженной ставке в течение нескольких лет, затем ставка постепенно повышается <9>. Выбор российского законодателя - создание закрытых и почти недоступных зон - лишает бюджет возможности получения аналогичных доходов. -------------------------------- <9> Wood G. Good news for Italian gaming industry // Games World August 2009. P. 39.

Правовая наука выработала некоторые требования к различного рода планам. Среди требований, в частности, следующие: - требование о действительности плана; - требование о соблюдении плана; - требование о переходном регулировании и помощи в приспособлении; - требование о возмещении <10>. -------------------------------- <10> Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие / Пер. с нем. М.: Юристъ, 2000. С. 438.

Федеральный закон "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" искусственно создает игорные зоны в отдаленных регионах без инфраструктуры, что ставит под сомнение самое первое требование - действительность планирования. Предусмотренного переходного периода не хватило, чтобы выполнить требование о соблюдении плана. Игорные зоны чаще всего складывались в разных точках мира исторически, в ходе естественного развития событий: к таковым относится Лас-Вегас в Соединенных Штатах Америки и самая известная в Азии игорная зона Макао. Упоминая Макао, заметим, что было бы заблуждением считать объединение игорных заведений в определенной области решением всех проблем навсегда. Со временем властям приходится решать "концентрированные" проблемы игорной зоны. Самый известный и компактный азиатский игорный центр - Макао в настоящее время испытывает кризис роста игорных заведений и связанные со слишком высокой концентрацией игорного бизнеса на небольшой территории региональные проблемы: транспортные, социальные и прочие <11>. -------------------------------- <11> Time called on Macau development boom // Casino review, June 2008.

Каковы же альтернативы территориальному планированию игорного бизнеса? Прежде всего разберемся, что же следует ограничивать и кого защищать от страсти к азарту. В практике игорного бизнеса четко разграничиваются игры "на удачу" (game of chance) и игры, "основанные на умении" (skill-based games). Игры "на удачу" полностью исключают возможность влияния игрока на результат игры. Игры, "основанные на умении", позволяют игроку так или иначе влиять на результат. В развитых правовых системах игры, "основанные на умении", обычно не подвергаются административным запретам и ограничениям, ограничиваются игры "на удачу". Тем не менее сами по себе игры "на удачу" не рассматриваются как корень всех бед. Значение придается отношению игроков к игре. Во многих государствах получила распространение и признание концепция "осознанной (ответственной) игры" ("responsible gambling or gaming"). Игорные заведения предпринимают разнообразные усилия по предотвращению зависимости от азартных игр. Осознанная игра предполагает игру ради развлечения и отвергает игру ради игры. Создаются всевозможные международные и национальные организации, целью которых является предотвращение зависимости от азартных игр. Для целей правового регулирования интерес представляет тот факт, что концепция осознанной игры четко отличает психологическую зависимость от легкомыслия игроков и указывает на то, что только зависимые от азартных игр граждане требуют вмешательства закона. Фактически защиты требуют не все граждане, а только те, которые попали в зависимость от азартных игр, а также их семьи. Те, кто просто имеет иной взгляд на азартные игры, вряд ли могут претендовать на такие радикальные способы защиты, как тотальный запрет азартных игр на всей территории и локализация их в четырех отдаленных игровых зонах. Защита прав граждан должна быть адресной и пропорциональной поставленным целям. Право располагает "адресными" способами защиты зависимых от азартных игр граждан и их семей. Например, в Германии с декабря 2005 г. игорные заведения обязаны контролировать вход посетителей в игорные заведения. При наличии такого контроля гражданин может заключить соглашение о том, чтобы его попросту не пропускали в игорные заведения. В настоящее время в Германии формируется судебная практика по искам людей, которые были допущены до азартных игр в казино вопреки такому соглашению. В частности, Федеральный суд Германии в конце 2007 г. рассмотрел дело по иску гражданина о возмещении убытков в результате игр после заключения такого соглашения. Суд пока отказал в иске на основании того, что спорная ситуация возникла до вступления в действие законодательства о контроле за входящими посетителями. Суд также поставил вопрос о возможности частичного самоограничения правоспособности гражданина на основе такого соглашения и вернул дело для нового рассмотрения в этой части <12>. Сразу оговоримся, что такая практика не лишена недостатков и требует сложных механизмов реализации. Однако она непосредственно направлена на защиту конкретных людей, которые нуждаются в такой защите. -------------------------------- <12> Time limits set on addiction claim // Casino review, December 2007.

Договорная форма ограничения дееспособности трудно применима на практике, но в науке гражданского права и правоприменительной практике существует хорошо разработанный институт ограничения дееспособности граждан. Если мы обратимся к российскому Гражданскому кодексу, то в ст. 30 "Ограничение дееспособности гражданина" мы прочтем о "нежелательных для потребления товарах и услугах": алкогольные напитки и наркотики, а также о гражданско-правовых способах защиты граждан, попавших в алкогольную и наркотическую зависимость, и их семей. Статья 30 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается попечительство. Причем ст. 30 ГК РФ предусматривает, что, если основания, в силу которых гражданин был ограничен в дееспособности, отпали, суд отменяет ограничение его дееспособности. На основании решения суда отменяется установленное над гражданином попечительство. Текст ст. 30 ГК РФ ограничивается упоминанием о спиртных напитках или наркотических средствах, в то время как очевидных отличий игорной зависимости от алкогольной или наркотической с точки зрения социального поведения и права не имеется. Злоупотребление услугами разного рода игорных заведений в рамках этой нормы может встать в один ряд со злоупотреблением алкоголем и наркотическими средствами без ущерба для общего смысла нормы. Необходимо обратить внимание, что статья распространяется именно на злоупотребление (в случае с алкоголем), что позволяет отличить зависимость от допустимого потребления "нежелательных товаров и услуг". В настоящее время реализация проектов по созданию игорных зон сталкивается с рядом сложностей в силу своей масштабности: требуется создать мощную игорную инфраструктуру в конкретном месте с нуля. Однако масштабная и неотложная задача по защите зависимых от азартных игр граждан может быть решена дополнением только одной нормы Гражданского кодекса, толкование общих принципов которой уже разработано в судебной практике. Территориальное планирование, граничащее с административным запретом, не имеет четкой связи с защитой конкретных зависимых от азартных игр граждан, отсюда возникает проблема пропорциональности ограничений и достигаемого результата. Планирование как инструмент управления не имеет достаточной гибкости для решения такой сложной задачи, как ограничение человеческих страстей. Административные способы не предназначены для защиты людей от самих себя. Возможность для граждан и их семей добровольно принять решение и найти защиту от игорной зависимости в суде стала бы более действенным и обоснованным с правовой точки зрения способом. Необходимая популяризация в средствах массовой информации случаев ограничения дееспособности зависимых от игры лиц имела бы превентивный эффект.

------------------------------------------------------------------

Название документа