Планирование деятельности федеральных государственных предприятий как форма финансовой деятельности государства

ПЛАНИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ КАК ФОРМА ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

И. Г. ГАРАЕВ

Гараев И. Г., ассистент кафедры "Финансовое право" ИЭУП (г. Казань).

Автором настоящей статьи проанализированы правовые основы планирования финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных предприятий в аспекте финансовой деятельности государства, а также приведены рекомендации по повышению эффективности правового регулирования данного процесса. Принцип планирования и прогнозирования финансово-хозяйственной деятельности предприятий реализуется на практике путем принятия финансовых планов предприятия, основанных на финансовой стратегии. Финансовое планирование обеспечивает сбалансированность между объемом финансовых ресурсов и их распределением <1>, потребный размер этих ресурсов и эффективность их использования в текущем периоде и на перспективу <2>. -------------------------------- <1> Ревенко А. Н. Финансовое планирование как элемент хозяйственного управления // Финансы. 2005. N 3. С. 12. <2> Моляков Д. С. Финансы предприятий отраслей народного хозяйства: Учебное пособие. М.: Финансы и статистика, 1999. С. 34.

Финансовое планирование является основой финансовой деятельности. Относительная обособленность отдельных звеньев финансовой системы предполагает разработку комплекса финансовых планов для каждого звена, каждого субъекта финансовой системы <3>. -------------------------------- <3> Ковалев В. В., Ковалев В. В. Финансы предприятий: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2004. С. 41.

Объектом финансового планирования выступают кругооборот финансовых ресурсов всей финансовой системы государства, совокупность имущественных отношений, лежащих в ее основе. Главенствующая роль в процессе планирования отводится планированию на макроуровне - бюджетному планированию, основные параметры которого находят непосредственное отражение в деятельности субъектов планирования более низшего звена, так как все звенья и институты финансовой системы государства взаимосвязаны и, более того, взаимообусловлены. На значимость планирования не раз обращалось внимание в текстах многочисленных законов, подзаконных и ведомственных нормативных актов. В частности, в п. 11 Приказа Минэкономики России от 1 октября 1997 г. N 118 "Об утверждении Методических рекомендаций по реформе предприятий (организаций)" <4> отмечается, что в условиях реформы предприятию требуется современная система управления финансами, базирующаяся на разработке долгосрочной стратегии - бизнес-плана. -------------------------------- <4> Экономика и жизнь. 1998. N 49.

В Бюджетном послании Федеральному Собранию Президент РФ в качестве одной из задач обозначил "повышение качества управления государственной собственностью и эффективности работы государственного сектора. Следует в ближайшие годы завершить процесс акционирования федеральных государственных унитарных предприятий, не являющихся необходимыми для исполнения публичных полномочий" <5>. Далее отмечается, что "долгосрочное бюджетное планирование должно стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для их необоснованного роста. Это предполагает принятие активных мер по повышению качества государственных услуг, обеспечению роста производительности труда в государственном секторе". -------------------------------- <5> Социальный мир. 2008. N 26 (извлечения).

На сегодняшний день многие федеральные государственные предприятия функционируют в следующих отраслях экономики <6> (см. таблицу): -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2008. N 36. Ст. 4139.

Отрасль экономики Количество федеральных государственных унитарных предприятий

Непроизводственная сфера 1151

Промышленность и строительство 1744

Сельское хозяйство 618

Лесное хозяйство 37

Транспорт и связь 409

Прочие отрасли 1750

Итого 5709

Финансово-хозяйственная деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий является как объектом государственного управленческого воздействия, так и самостоятельной управленческой системой, одной из элементов которой является "предвидение", т. е. планирование деятельности. Планирование (англ. - planning) - одна из основных функций управления, посредством которой определяются и достигаются цели деятельности предприятия <7>. Поэтому в данном аспекте "...важно правильное сочетание централизованного и децентрализованного определения норм и нормативов" <8>. -------------------------------- <7> Большой энциклопедический экономико-юридический словарь / Под ред. В. Г. Тимирясова. Казань: Таглимат, 2006. С. 625. <8> Финансы на службе экономики. Казань: Татарское книжное изд-во, 1984. С. 110.

В силу вовлеченности в орбиту финансовой деятельности государства планирование деятельности изучаемых предприятий является и формой финансовой деятельности государства, урегулированной нормами, прежде всего, финансового права <9>. -------------------------------- <9> Подробнее о финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий см.: Гараев И. Г. Категория "финансовая деятельность предприятий" в науке финансового права // Юридический мир. 2009. N 8.

Значимость планирования финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий не подвергается сомнению, так как планирование позволяет максимально учитывать влияние внешней среды, учитывать потребности рынка, более полно обеспечивать реализацию государственных заказов, является источником информации для инвесторов. Юридическая значимость финансового планирования заключается в том, что, во-первых, "с правовой точки зрения баланс доходов и расходов представляет собой индивидуальный акт независимо от того, чью финансовую деятельность он отражает: предприятия, объединения или министерства или ведомства" <10>. Во-вторых, планирование финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий является частью государственного бюджетного планирования. Этот вывод уже подтверждается вовлеченностью их финансовой деятельности в сферу финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансовые ресурсы федеральных государственных предприятий являются источником не только налоговых поступлений бюджета РФ, но и неналоговых доходов федерального бюджета (ст. 51 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ)) <11>. -------------------------------- <10> Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Бесчеревных В. В., Цыпкина С. Д. М.: Юридическая литература, 1982. С. 291. <11> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 4 января 1999 г. N 1 "О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации" <12> государственные унитарные предприятия, в том числе казенные, относятся к хозяйствующим субъектам государственного сектора экономики наряду с государственные учреждениями, хозяйственными обществами, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в государственной собственности, и хозяйственными обществами, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики. В прежней редакции БК РФ имелась норма, в соответствии с которой составление бюджета основывалось на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год, основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год, прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год, плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год. В частности, ст. 192 БК РФ также в перечень документов и материалов, одновременно вносимых в Государственную Думу с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, включала план развития государственного и муниципального секторов экономики. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <13> норма ст. 192 БК РФ была изложена в новой редакции, где уже отсутствуют положения о плане развития государственного или муниципального сектора экономики. Следует отметить, что Правительство РФ еще Постановлением "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" от 22 мая 2004 г. N 249 в рамках повышения результативности бюджетных расходов предложил исключить из состава материалов, прилагаемых к проекту федерального закона о федеральном бюджете, план развития государственного сектора экономики <14>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 304. <13> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117. <14> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.

Разумно предположить, что параметры плана развития государственного и муниципального сектора экономики отражены в прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <15> прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по РФ, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам, отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики включают показатели его функционирования и развития, получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом. Причем в соответствии со ст. 5 указанного Закона намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики отнесены к материалам и документам, одновременно представляемым Правительством РФ Государственной Думе с проектом федерального бюджета. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.

В процессе анализа всего вышеотмеченного напрашивается вывод о необходимости возврата в БК РФ нормы, устанавливающей, что проект бюджета соответствующей территории должен основываться на проектах развития государственного и муниципального сектора экономики, в основе которых лежат консолидированные планы деятельности государственных и муниципальных предприятий. В конечном итоге это приведет к повышению эффективности аккумулирования и использования средств как бюджетов бюджетной системы РФ, так и финансовых ресурсов самих предприятий - источников неналоговых доходов бюджетов. Правовую основу финансового планирования финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных предприятий составляют нормы Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ <16> и подзаконные нормативные акты, в частности Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий" <17> и Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. N 872 "О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий" <18>. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746. <17> СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1440. <18> СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6456.

В настоящее время унитарные предприятия осуществляют свою деятельность на основе программы деятельности, а казенные предприятия - на основе программы деятельности и сметы доходов и расходов. Следует отметить, что ни в Правилах разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 228, ни в Правилах создания и регулирования деятельности федеральных казенных предприятий не ведется речь о планировании деятельности предприятий, вместо этого употребляется понятие "программа деятельности". Следует отметить, что в соответствии с нормами Закона о государственных предприятиях от имени РФ права собственника имущества федерального государственного предприятия может осуществлять Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом". Так, согласно пп. 9 п. 1 ст. 39 Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <19> Корпорация определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности подведомственных предприятий. То есть предполагается, что "план финансово-хозяйственной деятельности" и "программа деятельности" - идентичные понятия. Остается лишь отметить, что употребление различных понятий в рамках многообразных нормативных актов говорит об отсутствии единой юридической техники нормотворца. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

Рассмотрим механизм разработки программы деятельности федеральных государственных предприятий. Ключевую роль в утверждении программы деятельности предприятия, определении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли предприятия, а также утверждении сметы доходов и расходов федерального казенного предприятия играют федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия (Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия") <20>. Для организации работы по финансовому планированию деятельности предприятий немалый вклад вносят комиссии федерального органа исполнительной власти по анализу эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, осуществляющие свою деятельность на основе Примерного положения, утвержденного распоряжением Минимущества России от 7 июня 2002 г. N 1424-р <21>. Данные комиссии реализуют следующие функции: -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5074. <21> Российская газета. 2002. N 134.

1) рассматривают проекты программ деятельности предприятий, технико-экономические обоснования планируемых мероприятий и затрат на их реализацию, представляемые руководителями предприятий в федеральный орган; 2) осуществляют анализ представленных проектов программ деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, технико-экономических обоснований планируемых мероприятий и затрат на их реализацию; 3) готовят решения федерального органа об утверждении программ деятельности предприятий; 4) рассматривают отчеты о деятельности предприятия за год, а также предложения по уточнению размера части прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в текущем году, и показателей деятельности предприятия, представляемые руководителями предприятий в федеральный орган; 5) осуществляют анализ представленных отчетов о деятельности предприятия за год, а также предложений по уточнению размера части прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в текущем году, и показателей деятельности предприятия; 6) готовят решения федерального органа об определении части прибыли предприятия за предыдущий год, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в текущем году; 7) готовят предложения по повышению эффективности деятельности предприятий. В соответствии с п. 1 Правил разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий руководитель унитарного предприятия представляет ежегодно, до 1 августа, в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, проект программы деятельности предприятия на следующий год, представляющий собой комплекс мероприятий, связанных между собой по срокам и источникам финансирования. Вместе с проектом программы представляется технико-экономическое обоснование планируемых мероприятий, затрат на их реализацию, а также ожидаемого эффекта от их выполнения. Программа деятельности федерального государственного унитарного предприятия включает сведения о предприятии, руководителе предприятия и содержит четыре раздела: 1) краткая характеристика хода реализации программы деятельности предприятия в предыдущем году и в первом полугодии текущего года; 2) мероприятия по развитию предприятия по четырем сферам: снабженческо-сбытовой, производственной, финансово-инвестиционной, социальной; 3) бюджет предприятия на планируемый период (финансовое обеспечение программы); 4) показатели деятельности предприятия на планируемый период. Следует отметить, что в соответствии с отмеченным Постановлением Правительства РФ N 739 программа деятельности федерального государственного унитарного предприятия направляется в 3-дневный срок со дня ее утверждения в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Постановлением Правительства РФ N 228 также предусмотрено, что показатели экономической эффективности деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий ежегодно утверждаются федеральными органами исполнительной власти в составе программ их деятельности. В примечании к пункту прогноз показателей экономической эффективности деятельности предприятия отмечается, что они на два года, следующие за планируемым, определяются исходя из ожидаемого эффекта реализации мероприятий программы, а также прогнозов социально-экономического развития страны, т. е. речь ведется о долгосрочном планировании отмеченных показателей, хотя в самих Правилах ни слова не говорится о таковом. Примечательно, но уже в Постановлении Правительства РФ N 872 говорится о программе деятельности предприятия на очередной год и плановый период. Естественно, основой повышения эффективности деятельности государственных предприятий должно стать планирование финансово-хозяйственной деятельности, более того, долгосрочное планирование, если учитывать переход на трехлетний бюджет. Тем более что в соответствии с п. 5 Постановления Правительства РФ N 228 при утверждении программ деятельности и определении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий федеральный орган исполнительной власти руководствуется планируемой суммой доходов федерального бюджета, формируемых за счет части прибыли всех подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий, учтенной при подготовке проекта федерального бюджета на соответствующий год. Поэтому целесообразно закрепить долгосрочное планирование финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных унитарных предприятий. Следует отметить, что планирование и использование финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий имеет важное значение не только для финансово-хозяйственной деятельности самих предприятий, но и для соответствующего публично-территориального образования, в нашем контексте - РФ. В процессе планирования и использования осуществляется не только рациональное распределение финансовых ресурсов, но и выявляются дополнительные средства, которые направляются на расширение производства и реализацию общественно полезных целей. Для достижения максимальной эффективности планирования и использования финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий целесообразно на законодательном уровне решить следующие вопросы: 1) необходимо возвратить в БК РФ нормы, устанавливающие, что проект бюджета соответствующей территории должен основываться на проектах развития государственного и муниципального сектора экономики, в основе которых лежат консолидированные планы деятельности государственных и муниципальных предприятий. В конечном итоге это приведет к повышению эффективности аккумулирования и использования средств как бюджетов бюджетной системы РФ, так и финансовых ресурсов самих предприятий - источников неналоговых доходов бюджетов; 2) закрепить в законодательстве долгосрочное планирование финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных предприятий и его механизм, так как при утверждении программ деятельности и определении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий федеральный орган исполнительной власти руководствуется планируемой суммой доходов федерального бюджета, формируемых за счет части прибыли всех подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий, учтенной при подготовке проекта федерального бюджета на соответствующий год; 3) выработать систему информационной обеспеченности процесса планирования, в рамках которого необходимо создать механизм обмена информацией между органами исполнительной власти, осуществляющими правомочия собственника, развитие координационной деятельности Федерального агентства по управлению государственным имуществом; 4) установить более жесткий контроль со стороны уполномоченных органов, осуществляющих правомочия собственника за процессом планирования и использования финансовых ресурсов предприятий. По действующему законодательству одним из ключевых фигур в данном процессе остается руководитель унитарного предприятия, с которым в соответствии с нормами Закона о государственных предприятиях собственник заключает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами (ст. 20 Закона). Невыполнение возложенных на него функций, как правило, приводит к расторжению трудового договора <22>, т. е. ответственность руководителя унитарного предприятия, который является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия, ограничивается ответственностью лишь по трудовому законодательству, что не может стимулировать должный уровень ответственности. Необходимо непосредственное вовлечение уполномоченного органа в процесс планирования и использования финансовых ресурсов предприятия. -------------------------------- <22> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 г. N 234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" // СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1373.

------------------------------------------------------------------

Название документа