Трансформация государственной собственности на полезные ископаемые в частную собственность

ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПОЛЕЗНЫЕ ИСКОПАЕМЫЕ В ЧАСТНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ

Е. А. БАБАЙЦЕВА

Бабайцева Е. А., кандидат юридических наук.

Анализируется российское законодательство, закрепляющее право собственности на полезные ископаемые. Отмечается противоречивость действующего законодательства, регулирующего пользование недрами земли. Приводятся по этому поводу различные мнения ученых. Определяется понятие "продукция". Отстаивается вывод о недопустимости частной собственности на полезные ископаемые. Ключевые слова: собственность, недра, полезные ископаемые, продукция.

The author analyzes the Russian legislation fixing the ownership to minerals. Discrepancy of the current legislation regulating using of bowels of the earth is marked. Various opinions of scientists are brought in this occasion. The concept "production" is determined. The conclusion about inadmissibility of a private property on minerals is defended. Keywords: property, bowels, minerals, production <*>. -------------------------------- <*> Transformation of a state ownership on minerals in a private property.

Пользование недрами земли в России регулируется общими положениями Гражданского кодекса РФ, а также специальными законами: Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (далее - Закон о соглашениях), от 26.03.1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (далее - Закон о драгметаллах) и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. При изучении ст. 1.2 Закона о недрах, принятого раньше, чем другие названные здесь законы, и являющегося основным или общим по отношению к ним, складывается такое впечатление, что данный Закон закрепляет недра и находящиеся в них полезные ископаемые если не как общественное достояние, то по крайней мере как исключительную государственную собственность. В нем указывается, что в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Однако такое впечатление является обманчивым. Самая последняя дописка в указанной статье - о том, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы могут находиться в частной и иных формах собственности, - существенно меняет положение дел. Фактически собственниками всех добытых полезных ископаемых теперь являются частные горнодобывающие предприятия в форме хозяйственных товариществ, обществ и компаний. Это четко зафиксировано в п. 4 ст. 2 Закона о драгметаллах, где указывается, что добытые из недр драгоценные металлы и драгоценные камни, а равно иная продукция и доходы, правомерно полученные при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, являются собственностью субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, если иное не установлено лицензиями на их добычу, договорами поставок, в том числе договорами поставок продукции для федеральных нужд, заключаемыми с участием этих субъектов, а также международными договорами Российской Федерации. Хотя в Законе о недрах прямо не названы субъекты добычи всех других полезных ископаемых (кроме драгоценных металлов и драгоценных камней), фактически они и являются их собственниками, причем в очень завуалированной форме. Например, согласно статьям 48 и 66 ГК РФ хозяйственные товарищества и общества признаются собственниками обособленного имущества, на базе которого осуществляется их хозяйственная деятельность, в том числе и добытых ими из недр земли полезных ископаемых. Но результат такой деятельности присваивается вкладчиками или учредителями этих товариществ и обществ в соответствии с долевым участием в складочном капитале. А участвовать в складочном капитале могут и граждане России, и иностранные граждане, и юридические лица (как отечественные, так и зарубежные), иначе говоря, все те, у кого имеется капитал. В. Н. Яковлев, глубоко исследовавший экономический и правовой механизм превращения права государственной собственности на полезные ископаемые в право частной собственности субъектов их добычи, справедливо отмечает, что "западные потребители газа могут не волноваться (по поводу поставки им газа) не только в текущем году, но и в далекой перспективе. Госдума приняла Закон, позволяющий иностранцам скупать почти половину акций "Газпрома", что обеспечивает ему ("Газпрому") надежную защиту Запада. Такими же темпами (натурой и акциями) идет продажа на Запад нефти, минеральных и иных природных ресурсов. Соответственно, на общенародном достоянии России также расцветает пышным цветом рантье - наиболее паразитирующий слой капиталистического общества, живущий на инвестируемый капитал или на доходы от ценных бумаг (акций, облигаций и пр.)" <1>. -------------------------------- <1> См.: Яковлев В. Н. Потрошители недр // Советская Россия. 2003. Вып. 85.

Как справедливо отмечает автор, "при обстоятельном анализе содержания Закона о недрах, Закона о соглашениях и иных нормативных правовых актов не обнаружено ни одной нормы, которая предусматривала бы конкретный процент (хотя бы доли процента) отчислений от прибылей, полученных частными предпринимателями от реализации полезных ископаемых, добытых на исконных территориях, где проживают конкретные народы" <1>. -------------------------------- <1> Там же.

Говоря о механизме превращения (преобразования) права госсобственности на добытые полезные ископаемые в право частной собственности на них, В. Н. Яковлев отмечает, что его основу составляет технико-экономическая деятельность по отрыву (извлечению) полезного ископаемого из природно-материнской среды и превращение недвижимого в движимое. Возникающие при этом общественные отношения образуют предмет регулирования нормами гражданского права. Нормы этой отрасли права призваны обеспечить правомерный переход права собственности на полезные ископаемые от государства к частному лицу, названному добытчиком полезного ископаемого. Все сказанное верно, потому что урегулирование собственнических отношений или переход объектов собственности от одного субъекта к другому является предметом регулирования гражданского права. Соблюдение законности в регулировании отношений гражданско-правового характера другими федеральными законами и иными нормативными актами обеспечивает указание п. 2 ч. 2 ст. 3 ГК РФ о том, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В свете такого императивного установления механизм превращения права госсобственности на добытые полезные ископаемые в право частной собственности на них субъектов добычи должен соответствовать требованиям ГК РФ. Рассматривая с этих позиций названные выше Законы о недропользовании, В. Н. Яковлев пришел к верному выводу о том, что они противоречат нормам ГК РФ. Соглашаясь с ним в выводах, хотим отметить, что термин "продукция" в собственном его значении неприменим к нефти, газу и другому добытому минеральному сырью в их естественно-природном состоянии без переработки. Продукция является результатом рукотворной деятельности человека, а не даром природы, каковым являются полезные ископаемые. Это положение в свое время обосновал К. Маркс, говоря о том, что в добывающей промышленности, например в горном деле, сырье не является основной частью авансируемого капитала. Здесь предмет труда - не продукт предшествующего труда, а бесплатный дар природы. Это металлические руды, минералы, каменный уголь, камень и т. д. В цивилистической литературе правоведы придерживаются такой же позиции. Например, в Комментарии к части первой ГК РФ отмечается как общеизвестный факт, что полезные ископаемые не могут быть признаны продукцией <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005 (издание третье, исправленное, дополненное и переработанное). ------------------------------------------------------------------ <1> См.: Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1999. С. 281.

Подтверждением тому является сам Закон о соглашениях, где, несмотря на название, уже в преамбуле говорится, что он принят в развитие законодательства Российской Федерации в области недропользования и инвестиционной деятельности и устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашения о разделе продукции. Все содержание Закона о соглашениях говорит о разделе между государством (Российской Федерацией и ее субъектами) и инвесторами добытого минерального сырья, но совершенно ошибочно употребляется при этом и понятие "произведенная продукция" как его синоним. Например, в п. 1 ст. 9 говорится, что часть произведенной продукции, являющаяся по условиям соглашения долей инвестора, принадлежит на праве собственности инвестору. В п. 2 ст. 9 указывается, что минеральное сырье, поступающее в соответствии с условием соглашения в собственность инвестора, может быть вывезено с таможенной территории Российской Федерации на условиях и в порядке, которые определены этим соглашением, без количественных ограничений экспорта, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 13.10.1995 N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" <1>. -------------------------------- <1> Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 08.12.2003 N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". - Ред.

Здесь подтверждается мысль В. Н. Яковлева о беспрепятственном вывозе из России неограниченного количества минерального сырья, а также иллюстрируется ошибочное представление законодателем тождественными понятий "минеральное сырье" и "продукция", к тому же с совершенно излишним добавлением слова "произведенная". Любая продукция как таковая не может быть иной, кроме как произведенной. Непроизведенной продукции в природе не существует. Но никакой продукции здесь нет, а имеется в виду минеральное сырье в непереработанном виде, в его природном состоянии. И данный факт В. Н. Яковлев убедительно доказал анализом других положений закона. В Налоговом кодексе РФ отождествление этих категорий повторяется. Например, в ст. 346.34 указано, что "продукция" - это полезное ископаемое, добытое из недр. Эта ошибка НК РФ как бы исправляется в других статьях: так, в п. 2 ст. 346.34 говорится, что не может быть признана полезным ископаемым продукция, полученная при дальнейшей переработке (обогащении, технологическом переделе) полезного ископаемого и являющаяся продукцией обрабатывающей промышленности. Содержание всей главы 26 "Налог на добычу полезных ископаемых" НК РФ говорит о том, что объектом налогообложения признается полезное ископаемое, добытое из недр, а не продукция (ст. 336). Добытое полезное ископаемое не может быть признано продукцией (ст. 337); налоговая база определяется по стоимости добытых полезных ископаемых, а не по стоимости продукции (ст. 338); для налогообложения устанавливается порядок определения количества добытого полезного ископаемого, а не продукции (ст. 339); устанавливается порядок оценки стоимости добытых полезных ископаемых, а не оценки продукции (ст. 340). Приводя эти данные, В. Н. Яковлев справедливо утверждает, что понятие "продукция" - служебно-налоговое, а не экономическое и гражданско-правовое. Мы к этому добавим, что если НК РФ еще как-то можно понять, то Закон о соглашениях как специальный акт, регулирующий отношения природопользования, не должен смешивать понятия, имеющие различное смысловое значение, т. е. полезные ископаемые, являющиеся естественным объектом природы, и продукцию как предмет рукотворный. В этом мы видим серьезный недостаток юридической техники. В. Н. Яковлев делает неоспоримый вывод о том, что если понятия "продукция" и "полезное ископаемое" являются несовместимыми, то статьи 136 и 218 ГК РФ, определяющие основания возникновения права собственности, на право собственности на добытые полезные ископаемые не распространяются. Следовательно, Законы о недрах, о драгметаллах и о соглашениях о разделе продукции, содержащие правовые нормы, которые наделяют субъектов добычи полезных ископаемых правом собственности на добытые ископаемые, приняты в нарушение статей 136 и 218 ГК РФ. В поддержку такого вывода обратимся к указанным статьям. Статья 136 ГК РФ вообще не подходит к отношениям недропользования, потому что в ней речь идет о полученных плодах, продукции и доходах в результате использования лицом имущества на законных основаниях. Добыча полезных ископаемых из недр земли не есть результат использования какого бы то ни было имущества (кроме, конечно, техники для подъема полезных ископаемых из недр земли на поверхность, что находится в другой плоскости), а происходит изъятие природного дара. Причем для государства как собственника этого дара никакого имущественного "приращения" не возникает по определению. Наоборот, его запасы в недрах земли уменьшаются, и до реализации добытого полезного ископаемого оно никакого дохода не имеет. А подп. 2 п. 1 ст. 218 ГК РФ носит отсылочный характер и указывает лишь на то, что право собственности на плоды, продукцию, доходы, полученные в результате использования имущества, приобретается по основаниям, предусмотренным ст. 136 ГК РФ. Так что добытые минеральное сырье и другие полезные ископаемые ни при каких обстоятельствах не могут приравниваться и стоять в одном ряду с плодами, продукцией и доходами, о которых говорится в ст. 136 ГК РФ. Это особый объект права собственности государства, являющийся по своей сути объектом общественного достояния. И признание субъектами права собственности на добытые полезные ископаемые априори их добытчиков является незаконным. Для наделения инвестора-добытчика титулом собственника требуются достаточно веские основания, которых в указанных Законах нет. Как отмечает В. Н. Яковлев, в этих Законах не установлен порядок перехода права собственности на полезные ископаемые от государства к инвестору-добытчику. В них определяется только основание пользования недрами, каковым является лицензия. Она же не может служить основанием перехода права собственности на добытые полезные ископаемые от государства к инвестору-добытчику в силу Федерального закона от 25.09.1998 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". В ст. 2 этого Закона записано: "Лицензия - разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю". Как видим, этот документ является не чем иным, как индивидуальным правовым актом, удостоверяющим право пользования недрами, поскольку не сказано ни слова о том, что пользователи недр после добычи из них полезных ископаемых становятся их собственниками. Следовательно, в лицензии заключено лишь право пользования недрами того субъекта, которому она выдана. Собственником извлеченных из недр земли полезных ископаемых по-прежнему остается государство. Отсюда В. Н. Яковлев, основываясь на статьях 223 и 224 ГК РФ, делает вывод о том, что для перехода права собственности на добытое полезное ископаемое от государства к добытчику требуется соблюдение трех условий: 1) наличие договора о переходе права собственности; 2) определение в договоре момента перехода права собственности; 3) фактическая передача полезного ископаемого от государства к приобретателю-добытчику ископаемого. Поскольку эти условия не соблюдены, то исключается возможность признания субъекта добычи полезного ископаемого его собственником. Право собственности по-прежнему остается у государства, которое имеет основания определять судьбу добытого полезного ископаемого. Иной вывод противоречил бы не только гражданскому законодательству и экономическим категориям, но и социально-экономической справедливости. Полное ее отсутствие В. Н. Яковлев показал на примере Закона о драгметаллах. В п. 5 ст. 2 говорится о том, что специально уполномоченный федеральный орган исполнительный власти для пополнения государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, а также иные уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых были добыты драгоценные металлы и драгоценные камни, для накопления своих государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней должны заключать договоры купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней. В соответствии же с п. 4 ст. 20 Закона о драгметаллах даже уникальные самородки драгоценных металлов, не подлежащие переработке, а также уникальные драгоценные камни признаются собственностью субъектов их добычи. И этим субъектам законом разрешено продавать их по договорам купли-продажи названным выше специально уполномоченным органам государственной власти. Выход из сложившейся ситуации, по мнению В. Н. Яковлева, базируется на п. 2 ст. 218 ГК РФ, в котором определены основания приобретения права собственности. Несколько переформулировав данный пункт, он называет суть: право государственной собственности на полезные ископаемые может быть приобретено инвестором (субъектом добытого сырья) на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. Такой порядок приобретения инвестором права собственности на добытое минеральное сырье, по его мнению, полностью соответствует закону и здравому смыслу, а также практике европейских и иных стран. Многогранные отношения, возникающие в процессе привлечения российских и иностранных инвесторов к поискам, разведке и добыче минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны России, ученый предлагает регулировать нормами ГК РФ. Например, отношения в области геологического поиска и разведки обстоятельно могут быть урегулированы договором возмездного оказания услуг (статьи 779 - 783), а отношения по добыче полезных ископаемых - договором подряда (статьи 702 - 729). По решению Правительства РФ в качестве заказчика по этим договорам может выступать государственное унитарное (казенное) предприятие или учреждение. На них и должен возлагаться весь комплекс прав и обязанностей, диктуемых предметом договора: определение видов работ, условия их выполнения, принятие результатов работ и оплата. Что же касается подрядчика, то им может быть инвестор, т. е. юридическое лицо и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложения собственных, заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в добычу минерального сырья. В подрядные отношения вполне вписываются условия выполнения работ, предусмотренные соглашением о разделе продукции, и в случаях, когда добыча полезных ископаемых ведется без заключения соглашения. Естественно, что порядок оплаты работ инвестора должен включать и натуральную форму оплаты с учетом специфики добываемого полезного ископаемого. В договор подряда могут быть включены и иные положения, предусматривающие раздел продукции и не противоречащие нормам договора подряда. Главное, что с введением договора подряда для регулирования отношений добычи полезных ископаемых существующая ситуация, при которой государство не является собственником добытого полезного ископаемого, в корне изменится. Г. С. Широкалова проанализировала содержание п. 2 ст. 9 Конституции РФ в корреспонденции с п. 3 ст. 62 ее и в контексте геополитической ситуации. По ее мнению, сочетание указанных двух статей Конституции РФ, уравнивающей права иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством и граждан России, представляет угрозу ее национальной безопасности и территориальной целостности. Сохранить свой суверенитет и территорию Россия сможет только в том случае, если будет отменена ст. 9 Конституции РФ, провозглашающая право частной собственности на природные ресурсы <1>. -------------------------------- <1> См.: Широкалова Г. Кому достанется русская земля // Сельская жизнь. 2004. 13 янв.

Доктор экономических наук, профессор П. М. Коловангин, исследовавший проблемы собственности на землю в России и глубоко проанализировавший Земельный кодекс РФ и другие акты земельного законодательства, также пришел к выводу о том, что земельное законодательство открывает широкие возможности для приобретения российской земли в собственность иностранцами. Скрупулезно изучив содержание статей 34 - 36 ЗК РФ, он выявил, что иностранные граждане и юридические лица имеют совершенно одинаковые возможности с гражданами России на получение земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В соответствии с п. 5 ст. 35 ЗК РФ они имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка, на котором находятся принадлежащие им на праве собственности здания, строения, сооружения, и что только Президент РФ может установить перечень видов зданий, строений и сооружений, на которые это правило не распространяется <1>. -------------------------------- <1> См.: Коловангин П. М. Собственность на землю в России: история и современность. СПб., 2003. С. 309.

На основе изучения подп. 1 п. 1 и подп. 2 п. 2 ст. 40 ЗК РФ в связке со статьями 15, 36 ЗК РФ П. М. Коловангин делает совершенно обоснованный вывод, что все собственники горнодобывающих, газовых, угольных и им подобных предприятий и монополий, имеющие на занятых ими землях любые хозяйственные постройки, получают преимущественное право на скупку этих земель, содержащих любые полезные ископаемые, водные ресурсы, и вправе использовать их по собственному желанию. Прямых ограничений нет. По мнению критиков Земельного кодекса РФ, нормы Закона о недрах теперь не могут защитить интересы граждан России и пришли в противоречие с ЗК РФ <1>. -------------------------------- <1> Там же. С. 310.

Как мы уже сказали выше, Закон о недрах недостаточно защищает интересы граждан России и даже косвенным образом их нарушает, молчаливо признавая субъектов добычи собственниками добытых полезных ископаемых. Но он все-таки формально закрепляет недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы в государственной собственности (п. 1 ст. 1.2). Но это положение не устраивает некоторых ученых, которые ратуют за передачу в частную собственность и недр земли.

------------------------------------------------------------------

Название документа