О природе вещного права автономного учреждения на доходы от предпринимательской деятельности

О ПРИРОДЕ ВЕЩНОГО ПРАВА АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ НА ДОХОДЫ ОТ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

М. В. АЗАНОВА

Азанова Марина Васильевна - студент Юридического института Сибирского федерального университета.

В статье анализируется правовая природа права автономного учреждения на доходы от предпринимательской деятельности. Обосновывается позиция, согласно которой право самостоятельного распоряжения есть особое, отличное от других, вещное право, содержание которого по объему уже права собственности, но шире права хозяйственного ведения и права оперативного управления имуществом.

Ключевые слова: автономное учреждение, вещное право, доходы от предпринимательской деятельности.

On the nature of property law of an autonomous institution for the entrepreneurial income M. V. Azanova

The article examines the legal nature of the right of autonomous institutions on income from business activities. Author substantiates the position that the right of self-instructions have a special, different from the others, property right, the contents of which by volume is narrower than property rights, but broader than right of economy control and right of operative management of property.

Key words: autonomous institution, property law, income from business activity.

В юридической литературе отмечается, что от корректной, непротиворечивой нормативно-правовой регламентации содержания вещных прав учреждений, от конкретизации правового положения имущества, полученного от учредителя, и от самостоятельной разрешенной доходной деятельности (далее - "заработанное" имущество), зависят степень свободы учреждения, стабильность его финансово-хозяйственной деятельности, качество управления <1>. Вместе с тем в настоящее время регламентация вещных прав автономных учреждений в Российской Федерации изобилует коллизиями, пробелами и алогизмами. -------------------------------- <1> Самсонова Л. В. Вещные права учреждений профессионального образования. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 2.

Предоставив учреждению право на занятие приносящей доходы деятельностью, законодатель не определил правовую природу таких доходов и приобретенного за счет них имущества <1>. -------------------------------- <1> Ахметьянова З. А. О доходах учреждений и их правовом режиме // Финансовое право. 2008. N 3.

Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", ст. ст. 120, 296, 299 ГК РФ имущество автономного учреждения (равно как и бюджетного) закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование. Учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются им в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и его назначением. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное последним за счет средств, выделенных собственником на приобретение имущества. Изъятым имуществом собственник вправе распорядиться по своему усмотрению. Эти общие нормы в отношении права оперативного управления как бюджетных, так и автономных учреждений закреплены в ст. 296 ГК РФ. Однако объем права оперативного управления у бюджетного учреждения и автономного учреждения существенно различается. Область распоряжения имуществом у автономных учреждений значительно шире, чем у бюджетных, поскольку пределы распоряжения имуществом, согласно ГК РФ, устанавливаются соответствующими федеральными законами. Бюджетное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться любым имуществом, как закрепленным за ним, так и приобретенным за счет бюджетных средств либо за счет доходов от предпринимательской и иной деятельности (ст. 298 ГК РФ). Автономное учреждение не может распоряжаться без согласия учредителя только недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет выделенных учредителем целевых средств. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение имеет право распоряжаться самостоятельно (за исключением права внесения имущества в уставный капитал других юридических лиц). Таким образом, Федеральный закон "Об автономных учреждениях" позволяет разделить все имущество автономного учреждения на две группы: - закрепленное за ним учредителем на праве оперативного управления (а равно - приобретенное за счет средств, выделенных собственником); - приобретаемое в самостоятельное распоряжение (от деятельности, приносящей доход и не являющейся выполнением задания учредителя). Основной вопрос, возникающий при исследовании правового режима доходов автономного учреждения, состоит в природе права самостоятельного распоряжения имуществом, полученным в результате осуществления приносящей доход деятельности. В первой части Гражданского кодекса РФ законодатель отказался от действовавшего в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик правила о том, что учреждение обладает правом полного хозяйственного ведения <1> в отношении имущества и доходов, которые приобретены от разрешенной предпринимательской деятельности, предусмотрев для такого имущества, как пишут в литературе, "ущербное право самостоятельного распоряжения" <2>. Законодатель не стал использовать конструкцию "полного хозяйственного ведения", которая появилась в конце 1980-х гг. В Федеральном законе "Об автономных учреждениях" и Гражданском кодексе РФ законодатель употребляет словосочетание "право самостоятельного распоряжения", которое не применяется более ни в одной организационно-правовой форме юридических лиц. -------------------------------- <1> В п. 2 ст. 48 Основ было предусмотрено, что учреждения, осуществляющие разрешенную им собственником предпринимательскую деятельность, вправе самостоятельно распоряжаться доходами от такой деятельности и приобретенным за счет этих доходов имуществом. Указанные доходы и имущество принадлежат учреждению на праве полного хозяйственного ведения. <2> Кожейкин С. И. Проблемы правового регулирования статуса и деятельности автономных учреждений // www. omui. ru/files/416.doc.

В силу п. 2 ст. 298 ГК РФ, если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. В соответствии с п. 8 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях", доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом. Ни Гражданский кодекс, ни Федеральный закон "Об автономных учреждениях" не дают легального определения и не раскрывают природу права самостоятельного распоряжения, а также его отличие от других вещных прав. В литературе в отношении природы данного права (применительно как к бюджетным, так и к автономным учреждениям) было выработано несколько основных теоретических позиций <1>, которые ниже мы расположили по степени увеличения объема правомочий автономных учреждений: -------------------------------- <1> Обзор основных и "промежуточных" позиций по вопросу правовой природы "права самостоятельного распоряжения" учреждений до их разделения на частные, бюджетные и автономные с приведением подробной аргументации авторов см.: Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. М., 2005. С. 246 - 266; Сараев Д. В. Имущественные права учреждений // Юрист. 2002. N 9. С. 13 - 18; Ахметьянова З. А. О доходах учреждений и их правовом режиме // Финансовое право. 2008. N 3.

1) право самостоятельного распоряжения - это право оперативного управления (Ф. О. Богатырев <1>, А. А. Кирилловых <2>, А. А. Якимов <3> и др.); -------------------------------- <1> Богатырев Ф. О. Комментарий к Федеральному закону "Об автономных учреждениях" // Цивилист. 2007. N 1. С. 7. <2> Кирилловых А. А. Комментарий к Федеральному закону "Об автономных учреждениях" // Хозяйство и право. 2007. <3> Якимов А. А. Проблема правовой природы имущества учреждений, приобретенного за счет внесметных доходов // Юрист. 2006. N 6.

2) право самостоятельного распоряжения есть право хозяйственного ведения (О. Б.Леонтьева, Е. А. Суханов, Н. Р. Иванова, И. А. Емелькина и др.); 3) право самостоятельного распоряжения - особое вещное право, не поименованное в Гражданском кодексе РФ, представляющее собой "усеченное" право собственности (Ю. К. Толстой, А. И. Карномазов, Л. В. Щенникова, Д. В. Прудкова Т. А. Александрова, З. А. Ахметьянова и др.); 4) право самостоятельного распоряжения - это право собственности, прямо не обозначенное в Законе таковым (Д. В.Сараев, Е. В. Богданов и др.). Позиция, в соответствии с которой право самостоятельного распоряжения доходами и имуществом предлагается считать правом оперативного управления, широко распространена в литературе. Поддерживается она и в арбитражной практике. Например, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 сентября 2004 г. N 5804/04 отмечено, что п. 2 ст. 298 ГК РФ не предусматривает возникновения у учреждения права собственности на такое имущество, и регистрация права оперативного управления в отношении имущества, приобретенного на доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, признана законной <1>. По смыслу другого судебного акта, доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности <2>. -------------------------------- <1> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2005. N 1. <2> Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 февраля 2005 г. по делу N А28-6544/2004-149/14 // http://www. lexed. ru/sud2/03/51/?511.php (04.10.2008).

Сторонники указанной позиции ссылаются прежде всего на п. 2 ст. 299 ГК РФ, полагая, что законодатель таким образом определил правовое положение доходов или любого имущества, приобретенного учреждением по каким-либо основаниям <1>. По нашему мнению, следует обратить особое внимание на название ст. 299 ГК РФ - "Приобретение и прекращение права хозяйственного ведения и права оперативного управления" (выделено мною. - Автор). В этой статье речь идет не о том, что доходы и имущество, названные в п. 2 ст. 298 ГК РФ, принадлежат учреждению на праве оперативного управления, и не о том, какое имущество вообще принадлежит учреждению на праве оперативного управления, а о том, как приобретается право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за учреждением (вариант 1) плодов, продукции и доходов от использования имущества, находящегося в оперативном управлении (вариант 2), а также имущества, приобретенного по договору или иным основаниям (вариант 3). Последним может быть, например, имущество, приобретенное учреждением за счет выделенных собственником средств. -------------------------------- <1> См., например: Якимов А. А. Указ. соч.

Далее, зададимся вопросом: характерны ли для так называемого права самостоятельного распоряжения доходами и имуществом автономных учреждений признаки права оперативного управления? Объем правомочий автономного учреждения в отношении "заработанного" им самим имущества также значительно шире объема правомочий учреждения в отношении имущества, закрепленного на праве оперативного управления. Автономное учреждение вправе владеть и пользоваться этим имуществом в полном объеме; автономное учреждение вправе распоряжаться всем имуществом, полученным от приносящей доход деятельности, свободно, за исключением права вносить указанное имущество в уставный (складочный) капитал иных организаций (п. 8 ст. 2, п. 2 ст. 3, п. 6 ст. 3 Федерального закона "Об автономных учреждениях"). Кроме того, согласно пункту 2 статьи 296 ГК РФ в случае, когда учреждению имущество принадлежит на праве оперативного управления, собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Однако согласно пункту 9 статьи 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности, в том числе путем изъятия имущества, полученного в результате приносящей доход деятельности. Следует обратить внимание на то, что в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" Пленум не высказался прямо, что право самостоятельного распоряжения есть право оперативного управления, хотя и мог бы таким ходом окончательно утвердить тенденцию в судебно-арбитражной практике, активно в последние годы отстаивающей идею, что право самостоятельного распоряжения есть право оперативного управления. В то же время он четко дал понять, что право самостоятельного распоряжения не есть право собственности. Так, в п. 2 данного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ указано: "Согласно пункту 2 статьи 120 и пункту 2 статьи 298 ГК РФ доходы, полученные учреждением от приносящей доходы деятельности, предусмотренной его учредительными документами, а также приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Решая вопрос об объеме полномочий учреждения в отношении указанных доходов и имущества, судам надлежит исходить из следующего. Кодекс, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу статей 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности. Судам следует также учитывать, что пункт 2 статьи 42 и пункт 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяют не содержание прав учреждений на доходы, полученные учреждениями от приносящей доход деятельности, а закрепляют особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждения относительно данных доходов и приобретенного за счет них имущества". Таким образом, по своей правовой природе, объему правомочий автономного учреждения относительно имущества, правам учредителя в отношении имущества, находящегося в самостоятельном распоряжении, право самостоятельного распоряжения автономного учреждения не может быть втиснуто в рамки права оперативного управления (в его классическом понимании). Другого подхода, согласно которому самостоятельное распоряжение автономным учреждением доходами и имуществом - право хозяйственного ведения, придерживаются, например, Е. А. Суханов <1>, И. А. Емелькина <2>. -------------------------------- <1> Суханов Е. А. Право собственности в Гражданском кодексе // Закон. 1995. N 11. С. 32, 35. <2> Емелькина И. А. Гражданско-правовые способы приобретения и защиты вещных прав на жилые и нежилые помещения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17.

Напротив, Д. В. Прудкова и Т. А. Александрова отрицают принадлежность учреждению доходов, полученных в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ, на праве хозяйственного ведения, приводя убедительные аргументы <1>. По мнению указанных авторов, с формальной стороны - это не право хозяйственного ведения хотя бы потому, что его субъекты исчерпывающим образом названы в ст. 294 ГК и среди них нет учреждений. Более того, у права хозяйственного ведения совершенно иной содержательный аспект: в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ, собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, в то время как учреждение, как некоммерческая организация, не может распределять полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Прямо противоположно содержание пункта 2 статьи 295 п. 2 ст. 298 ГК РФ: предприятие не вправе распоряжаться имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, без согласия собственника. Позиция Д. В. Прудковой и Т. А. Александровой по этому вопросу полностью основывается на законе и требованиях логики. -------------------------------- <1> Прудкова Д. В., Александрова Т. А. Обобщение практики применения законодательства о праве оперативного управления учреждений от 31 марта 2005 г. // Архив Арбитражного суда Красноярского края.

Следовательно, право самостоятельного распоряжения доходами и имуществом не относится к праву хозяйственного ведения. Представители следующей точки зрения (Ю. К. Толстой, А. И. Карномазов, Д. В. Прудкова, Т. А. Александрова и др.) утверждают, что право самостоятельного распоряжения доходами и имуществом является иным вещным правом, прямо не названным в Гражданском кодексе РФ. Они указывают, что в п. 1 ст. 216 ГК РФ закреплен открытый перечень вещных прав, о чем свидетельствует использование в тексте данной нормы уточнения "в частности". Логика указанных авторов строится на методе исключения: они сравнивают право самостоятельного распоряжения с правом оперативного управления, правом хозяйственного ведения и правом собственности и приходят к выводу о том, что оно отлично от указанных прав и поэтому является "особым самостоятельным вещным правом (sui generic)" <1>. -------------------------------- <1> Карномазов А. И. Право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом // Юрист. 2002. N 7.

Данный подход основан на отрицательных признаках (логика рассуждений идет по принципу "право самостоятельного распоряжения - это не"), что не позволяет говорить о какой-либо правовой определенности режима имущества, приобретенного учреждением за счет средств от приносящей доход деятельности. Такая позиция наиболее близка к признанию права самостоятельного распоряжения правом собственности. Однако ее сторонники указывают, что "право самостоятельного распоряжения отлично от права собственности, поскольку доходы используются учреждением для достижения целей, ради которых оно создано" <1> (см. применительно к автономному учреждению п. 8 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях"). По нашему мнению, использование имущества только для достижения целей учреждений само по себе не свидетельствует об отличии права самостоятельного распоряжения от права собственности - это элемент ограниченной (специальной) правоспособности учреждения, а не ограничение правомочия распоряжения, которое бы с необходимостью порождало иное вещное право, "недотягивающее до права собственности" <2>. Подтверждение этому можно найти применительно к такой организационно-правовой форме некоммерческой организации как фонд в ст. 118 ГК РФ: фонд тоже использует имущество для целей, определенных в его уставе, что не мешает ему обладать указанным имуществом в силу закона на праве собственности. -------------------------------- <1> Прудкова Д. В., Александрова Т. А. Указ. соч. <2> По мнению З. А. Ахметьяновой, особое вещное право учреждения вытекает из ограничения его правоспособности в соответствии с целями деятельности. Однако этот тезис не представляется аргументированным, поскольку, исходя из такой логики, невозможно признать право собственности за любой некоммерческой организацией, что противоречит действующему законодательству.

Следующим аргументом против признания права собственности за учреждениями является указание на то, что в соответствии с п. 3 ст. 213 ГК РФ коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, финансируемых собственником, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям. По мнению многих авторов, в том числе и А. А. Якимова, в этой норме законодатель прямо исключил учреждения из числа юридических лиц, которым имущество может принадлежать на праве собственности. Между тем возможны две причины невключения учреждения в п. 3 ст. 213 ГК РФ: а) учреждения не являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами); б) учреждения не являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), и учреждения не являются собственниками имущества, приобретенного ими по иным основаниям. По законодательству учреждения не являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами). Это имущество закрепляется за учреждениями на праве оперативного управления, а вывод, изложенный в п. "б", из буквального толкования указанной нормы с использованием языкового, логического, системного и телеологического способов толкования с необходимостью не следует. Более того, данный вывод нарушал бы одно из важнейших правил толкования - "исключения <1> не должны толковаться распространительно". -------------------------------- <1> В нашем случае это указание "кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений".

Наконец, существует и позиция о праве собственности автономного учреждения на имущество, приобретенное от приносящей доход деятельности. Утверждается, что объем права самостоятельного распоряжения имуществом автономного учреждения равен объему права собственности. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК РФ). Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 1 ст. 298 ГК РФ). В соответствии же с п. 2 ст. 298 ГК РФ, п. п. 8 и 9 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено данным федеральным законом, а собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. В силу ст. 41 БК РФ доходы от использования или продажи имущества автономных учреждений не включаются в неналоговые доходы бюджета (а бюджетных учреждений - включаются после уплаты налогов и сборов). А в соответствии со ст. 42 БК РФ доходы (средства), получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование имущества автономных учреждений, передачи их имущества в залог, в доверительное управление и от любого иного возмездного использования, не включаются в доходы бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (а бюджетных учреждений - опять же включаются после уплаты налогов и сборов). Одним словом, учредитель автономного учреждения, называемый собственником, не обладает в отношении доходов этого учреждения и имущества, приобретенного на такие доходы, ни правомочием владения, ни правомочием пользования в полном объеме. Напротив, само автономное учреждение обладает указанными полномочиями практически в полном объеме (с учетом специальной правоспособности), причем в ходе их реализации учреждение не связано ограничениями, налагаемыми на распоряжение указанным имуществом бюджетным законодательством. Однако существуют нормы, ставящие под сомнение изложенный тезис. Во-первых, если бы законодатель замыслил приравнять право самостоятельного распоряжения имуществом учреждения к праву собственности, то он прямо указал бы на то, что доходы от предпринимательской деятельности учреждения поступают в его собственность. Поскольку же законодатель этого не оговаривает, следовательно, сущность права учреждения на самостоятельное распоряжение доходами от собственной приносящей такие доходы деятельности несколько иная и вряд ли можно признавать за такими доходами режим права собственности <1>. -------------------------------- <1> Ахметьянова З. А. О доходах учреждений и их правовом режиме // Финансовое право. 2008. N 3.

Во-вторых, у учредителя автономного учреждения по отношению к данному имуществу сохраняется правомочие распоряжения: он имеет право, давая учреждению согласие на участие в деятельности других юридических лиц, влиять на юридическую судьбу доходов от предпринимательской деятельности. В-третьих, автономное учреждение ограничено в свободе реализации правомочия распоряжения, что позволяет поставить под сомнение наличие у него титула "права собственности": автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться заработанным имуществом путем отчуждения его в уставный (складочный) капитал иных организаций. Такое важное ограничение подрывает принцип абсолютного господства собственника над вещью и независимость его собственника от иных лиц при принятии решения о распоряжении имуществом. В силу абз. 3 п. 2 ст. 48 ГК РФ учредитель автономного учреждения должен обладать на имущество последнего каким-либо вещным правом. Поскольку публично-правовое образование применительно к имуществу автономного учреждения может обладать лишь правом собственности, представляется невозможной ситуация одновременного возникновения права собственности у автономного учреждения и у его учредителя на заработанное учреждением имущество. Судебно-арбитражная практика однозначно свидетельствует о том, что автономное учреждение не может быть собственником никакого имущества. Итак, наиболее приемлемой, по нашему мнению, является позиция, согласно которой, право самостоятельного распоряжения есть особое, отличное от других, вещное право. Его содержание по объему права собственности, но шире права хозяйственного ведения и права оперативного управления имуществом.

Название документа