Особенности регистрации некоммерческих организаций

ОСОБЕННОСТИ РЕГИСТРАЦИИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

С. З. ЖЕНЕТЛЬ

Женетль С. З., доцент кафедры "Гражданское право" Московского государственного университета приборостроения и информатики, кандидат юридических наук.

В статье проводится анализ административных процедур регистрации некоммерческих организаций, для которых законодательно сформирован особый порядок по отношению к общей административной процедуре регистрации. В статье показан как общий процедурный порядок государственной регистрации общественных объединений, так и особенности в процедуре регистрации наиболее распространенных организаций, таких, как политические партии, религиозные организации, в отношении которых установлен более жесткий порядок, или профсоюзы, их объединения (ассоциации), регистрация которых осуществляется в уведомительном порядке, либо близких по статусу к юридическим лицам (национально-культурные автономии, муниципальные образования). Ключевые слова: административно-правовое регулирование, некоммерческие организации, юридические лица, государственная регистрация.

The article analyzes administrative procedures of registration of non-commercial organizations which have a special procedure of registration. The article shows both general administrative procedure of registration of public associations and in particular the procedure of registration of the most widely spread organizations, such as political parties, religious organizations, which have more strict procedure or trade unions, their associations, which are being registered in notification procedure, or organizations close to juridical persons (national-culture autonomies, municipal formations). Key words: administrative-law regulation, non-commercial organizations, juridical persons, state registration <*>. -------------------------------- <*> Zhenetl' S. Z. Peculiarities of registration of non-commercial organizations.

В настоящее время в нашей стране действует достаточно большое количество некоммерческих организаций, имеющих разную социальную и политическую направленность и, соответственно, разный административно-правовой статус. Законодательство об этих субъектах формировалось в разные периоды нашей политической истории, в силу чего изобиловало пробелами и противоречиями, а также неоднократно корректировалось в последние десятилетия. Одной из особенностей проводимой в стране административной реформы является унификация действий органов исполнительной власти по всем направлениям, позволяющая сформулировать либо единые, либо схожие правила для исполнения большинства государственных функций. В данной статье нам хотелось бы затронуть некоторые вопросы административной процедуры регистрации некоммерческих организаций, для которых законодательно сформирован особый порядок по отношению к общей административной процедуре регистрации некоммерческих организаций. Так, в частности, в соответствии с Законом Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" <1> решение о государственной регистрации данного субъекта права принимается Росрегистрацией. В соответствии со ст. 10 данного акта отказ в регистрации торгово-промышленной палаты возможен лишь в случае нарушения установленного порядка его создания (они создаются по инициативе не менее пятнадцати учредителей, членами торгово-промышленной палаты могут быть только российские предприятия и предприниматели), а также при несоответствии устава законодательству Российской Федерации. Отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке. -------------------------------- <1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1309.

Государственная регистрация общественных объединений, как следует из норм ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" <2>, осуществляется для приобретения ими статуса юридического лица, так как многие из них (например, общественные движения) вполне могут легально существовать и без государственной регистрации. Одной из особенностей государственной регистрации общественных объединений является то, что решение о государственной регистрации международного или общероссийского общественного объединения принимается федеральным органом государственной регистрации, а решения о государственной регистрации межрегиональных и региональных общественных объединений принимаются территориальными органами указанного федерального органа в соответствующем субъекте Российской Федерации. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Срок для принятия решения о регистрации либо об отказе в таковой для регистрирующих органов законом установлен в течение 30 дней со дня подачи заявления о государственной регистрации общественного объединения. Помимо стандартных оснований для отказа в государственной регистрации (неправильно оформленные либо не полностью представленные учредительные документы) для общественных объединений ст. 23 рассматриваемого Закона предусмотрен и ряд специфических. Так, государственная регистрация не производится, если в качестве учредителя выступает лицо, которое не может быть учредителем (иностранный гражданин либо лицо без гражданства, в отношении которых в установленном порядке принято решение о нежелательности их пребывания в стране; лицо, подпадающее под законодательство о противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также о противодействии экстремистской деятельности; лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда; малолетние граждане); если ранее зарегистрированное общественное объединение с тем же наименованием осуществляет свою деятельность в пределах той же территории; если наименование общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан. Отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам его нецелесообразности не допускается. Заявителю сообщается о причинах отказа в государственной регистрации в письменной форме с указанием конкретных нарушений положений Конституции РФ и законодательства. Такой отказ либо уклонение от регистрации могут быть обжалованы в вышестоящий орган либо в суд. Отказ в государственной регистрации не является препятствием для повторной подачи документов при условии устранения оснований, вызвавших отказ. Более жесткий порядок принят в отношении политических партий, которые являются довольно сложным субъектом права. Так, в частности, Федеральный закон "О политических партиях" <3> устанавливает, что политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан в общественной жизни посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Наиболее спорным положением является то, что партии формируют политическую волю граждан. Так, Н. В. Артамонова полагает, что сама концепция правовой культуры избирателей в Российской Федерации должна исходить не из того, что партии формируют волю народа или выражают ее, а основываться на содействии в участии граждан в политической жизни общества <4>. -------------------------------- <4> Артамонова Н. В. Политические партии в контексте развития правовой культуры избирателей // Право и политика. 2007. N 8.

Вопрос о сущности данного субъекта является непраздным, так как его задачи должны быть выражены в уставе политической партии, а противоречие устава Конституции Российской Федерации и законодательству является безусловным основанием для отказа в регистрации. При этом ст. 20 указанного Закона не содержит объемов этого противоречия. Как следует из контекста норм Закона о политических партиях, они могут функционировать только в форме юридических лиц. При этом осуществление деятельности данного вида организаций в полном объеме возможно только после проведения государственной регистрации. Решение о государственной регистрации политической партии принимается федеральным уполномоченным органом, в отношении региональных отделений - территориальными органами Росрегистрации. Процесс подготовки к регистрации и процедура регистрации обладают существенными особенностями. В соответствии с нормами ст. 11 Закона о политических партиях предусматриваются два способа создания таких организаций: - непосредственный (созыв учредительного съезда, который принимает программу партии, устав и формирует руководящие и контрольно-ревизионные органы). Делегаты учредительного съезда являются учредителями политической партии, а политическая партия признается созданной со дня принятия решения учредительным съездом; - путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на соответствующих съездах этих организаций. Партия при этом признается созданной со дня внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц. Деятельность по созданию политической партии ограничена законодательством определенными временными рамками - одним календарным годом. Документы, необходимые для государственной регистрации, представляются в федеральный уполномоченный орган не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда либо съезда общественной организации. Государственная регистрация региональных отделений политической партии осуществляется после государственной регистрации политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации государственная регистрация региональных отделений должна быть проведена не позднее чем через шесть месяцев со дня государственной регистрации политической партии. Учитывая жесткость данных сроков, продвижение документов в регистрирующих органах должно осуществляться в минимальные сроки. В соответствии с ч. 5 ст. 15 Закона он в течение пяти дней с момента получения от уполномоченного федерального органа документов вносит соответствующую запись в Единый государственный реестр и не позднее следующего рабочего дня сообщает об этом в орган, принявший решение о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения. Федеральный уполномоченный орган не позднее чем через три дня с момента получения от регистрирующего органа документов обязан выдать уполномоченному лицу политической партии документ, подтверждающий факт внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. Несмотря на отсутствие в Законе конкретного срока для принятия решения о государственной регистрации, из контекста норм следует, что такое решение должно приниматься в течение одного месяца со дня подачи соответствующего заявления. Существенным ограничительным моментом, близким по своей правовой природе к административной санкции, являются положения ч. 6 ст. 15 Закона о политических партиях, согласно которым, если политическая партия в течение месяца со дня истечения срока, установленного для регистрации региональных отделений, не представит в федеральный уполномоченный орган копии документов о регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, документ о государственной регистрации признается утратившим силу, а запись о создании данной политической партии исключается из Единого государственного реестра юридических лиц. Основанием для отказа в государственной регистрации политической партии, помимо указанного выше, является использование вновь образованной политической партией названия и символики ликвидированных политических партий, уже существующих политических партий и общественных объединений, названий органов государственной власти и органов местного самоуправления, имен граждан, представление неполного комплекта документов, несоответствие информации, содержащейся в документах, требованиям Закона о политических партиях, а также нарушение срока представления документов. При этом программа политической партии представляется исключительно для сведения федерального уполномоченного органа. Любые ошибки, неточности в программе политической партии не могут служить основанием для отказа в ее государственной регистрации, за исключением призыва к осуществлению экстремистской деятельности (ч. 3 ст. 20). Вышеизложенное позволяет нам сделать заключение о том, что регистрация политических партий носит далеко не формально-процедурный характер, как это выглядит в отношении иных некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений. Здесь прослеживается определенная политическая воля государства, желающего выстроить политическую систему, в которой могут участвовать только крупные политические организации общенационального масштаба. При этом формальные процедурные условия сохраняются. Следующим видом некоммерческих организаций, которые имеют особенности государственной регистрации по отношению к общей процедуре регистрации некоммерческих организаций, являются профессиональные союзы. Процедура регистрации профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций в качестве юридических лиц определена ст. 8 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <5>. Согласно этим нормам государственная регистрация таких субъектов, как юридические лица, осуществляется в уведомительном порядке. Для целей регистрации в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации общественных объединений, или его территориальный орган представляются подлинники либо нотариально удостоверенные копии уставов или положений о первичных профсоюзных организациях, заверенные копии решений съездов (конференций, собраний) о создании профсоюзов, перечней участников соответствующих профсоюзов, их объединений (ассоциаций). Данные документы должны быть представлены в регистрирующий орган в течение месяца со дня их образования. Федеральный орган государственной регистрации, его территориальные органы не вправе контролировать деятельность профсоюзов, а также отказывать им в регистрации. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.

Как видно из приведенных положений, для профсоюзов определена самая мягкая из регистрационных процедур - уведомительная, с запретом контролировать деятельность профсоюзных организаций. Это свидетельствует прежде всего о заинтересованности государства в профсоюзном движении, признании его важным элементом демократии, а также о том, что государство признает профсоюзное движение неполитизированным, в силу чего за деятельностью таких организаций не должен осуществляться плотный контроль. Существенно более жесткая схема предусмотрена в отношении государственной регистрации религиозных организаций. В соответствии с нормами ст. 11 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" <6> решение о создании как местной, так и централизованной религиозной организации на территории одного субъекта Российской Федерации принимается территориальным органом федерального органа государственной регистрации, а централизованной религиозной организации, имеющей местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов, - федеральным органом государственной регистрации. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.

Жесткость регистрации религиозных объединений можно проиллюстрировать на примере регистрации местных религиозных организаций, которые ранее было принято именовать сектами. Для их регистрации необходимо представлять: - заявление о регистрации; - список лиц, создающих организации, с указанием гражданства, места жительства, даты рождения; - устав религиозной организации; - протокол учредительного собрания; - документ, подтверждающий существование религиозной группы на данной территории не менее пятнадцати лет, выданный органом местного самоуправления или подтверждающий ее вхождение в централизованную религиозную организацию, выданный ее руководящим центром; - сведения об основах вероучения и соответствующей ему практики, в том числе об истории возникновения религии и данного объединения, о формах и методах его деятельности, об отношении к семье и браку, к образованию, особенностях отношения к здоровью последователей данной религии, ограничениях для членов и служителей организации в отношении их гражданских прав и обязанностей; - сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа создаваемой религиозной организации, по которому осуществляется с ней связь; - документ об уплате государственной пошлины. В случае если вышестоящий руководящий орган (центр) образуемой религиозной организации находится за пределами Российской Федерации, дополнительно к вышеуказанным документам в установленном порядке представляется устав или иной основополагающий документ иностранной религиозной организации, который удостоверен государственным органом государства нахождения этой организации. Самым тонким моментом в перечисленной совокупности документов является оценка сущности вероучения, пропагандируемого религиозной организацией. В целях исключения субъективизма предусмотрено проведение государственной религиоведческой экспертизы, Порядок осуществления которой утвержден Постановлением Правительства РФ от 03.06.1998 N 565 <7>. Государственная экспертиза проводится образуемыми для этих целей экспертными советами, которые руководствуются в своей деятельности Положением о данном совете, утвержденным Приказом Росрегистрации от 16.07.2007 N 148 <8>. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2560. <8> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 43.

Следует отметить, что процедура организации экспертизы имеет определенные недостатки. Вместе с тем нельзя отрицать важность как усложненной процедуры регистрации религиозных объединений, так и проведения соответствующих экспертиз, так как многие из них, даже исповедующие в качестве основы традиционные мировые религии, являются по своей сути так называемыми тоталитарными, т. е. стремящимися подавить волю своих членов, лишить их имущества, наложить на них обеты, разрушающие здоровье, и т. д. В отношении централизованных религиозных организаций регистрационная процедура более упрощена, поскольку к ним относятся сложившиеся вероучения, существующие продолжительное время. Статьей 12 Закона о свободе совести и о религиозных объединениях предусмотрено несколько оснований для отказа в государственной регистрации. Помимо обычных, связанных с недостатками в оформлении документов, основаниями являются следующие: - цели и деятельность религиозной организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству (при этом обязательна ссылка на конкретные статьи законов); - создаваемая организация не признана в качестве религиозной. Если противозаконность целей и деятельности религиозной организации объективировать вполне возможно, то определение "религиозности" вероучения является делом чрезвычайно сложным, если вообще возможным, поэтому данное основание, представляется, требует определенного нормативного уточнения, так как ставит правоприменительные органы, прежде всего суды, в затруднительное положение при принятии решения о правомочности отказа. Следующим видом субъектов права, в отношении которых предусмотрен особый порядок государственной регистрации, являются национально-культурные автономии. В прямом смысле Федеральный закон "О национально-культурной автономии" <9> не определяет данное образование как юридическое лицо, однако из контекста его норм следует, что оно по своему статусу ближе всего именно к юридическому лицу. Так, ч. 2 ст. 1 (введена Федеральным законом от 10.11.2003 N 136-ФЗ <10>) устанавливает, что "национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация". Среди перечня прав национально-культурной автономии, определенных ст. 4 Закона, имеются характерные для субъектов, являющихся юридическими лицами, права: право создавать средства массовой информации, образовательные научные учреждения, учреждения культуры. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965. <10> СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4432.

Национально-культурная автономия может быть федеральной, региональной либо местной, что определяет особенности государственной регистрации. Каждая из них должна иметь свой устав, руководящие и контрольно-ревизионные органы. Особенностью регистрации национально-культурной автономии является то, что в числе других документов должны быть представлены документы, подтверждающие, что не менее чем за три месяца до проведения учредительной конференции (съезда) федеральной или региональной национально-культурной автономии и не менее чем за один месяц до проведения учредительного собрания (схода) местной национально-культурной автономии были сделаны сообщения о предстоящем учреждении национально-культурной автономии в средствах массовой информации, продукция которых распространяется на соответствующей территории. Тем не менее национально-культурные автономии не регистрируются в Едином государственном реестре юридических лиц. Федеральный орган исполнительной власти в области государственной регистрации осуществляет ведение отдельного реестра данных субъектов права, который является открытым для всеобщего ознакомления. Порядок регистрации национально-культурных автономий нарушает наблюдавшееся ранее единство приобретения коллективными субъектами прав самостоятельного субъекта права - юридического лица, которое обусловлено включением данного субъекта в Единый государственный реестр юридических лиц, и, соответственно, постановки их на учет в налоговых органах как налогоплательщиков, хотя в соответствии со ст. 17 Закона о национально-культурных автономиях они обладают правом собственности на принадлежащее им имущество. Помимо этого, национально-культурные автономии вправе вступать в арендные отношения с органами публичной власти для использования различных помещений. Все указанное делает национально-культурные автономии уникальным субъектом права, если можно так выразиться - квазиюридическим лицом, приобретающим правоспособность на основании упрощенной регистрационной процедуры. Говоря обобщенно, отметим следующее. В настоящее время в Российской Федерации создана достаточно эффективная система регистрации субъектов права, являющихся юридическими лицами, либо близких по статусу к юридическим лицам (национально-культурные автономии, муниципальные образования), позволяющая точно устанавливать момент их образования (момент приобретения или правоспособности) и подтверждение факта их участия в соответствующих правоотношениях. По степени сложности обретения правоспособности процедуры регистрации поставлены в прямую зависимость от сущности и направленности деятельности данных субъектов.

------------------------------------------------------------------

Название документа