О законодательном обеспечении доступного жилья в России

О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТУПНОГО ЖИЛЬЯ В РОССИИ

Д. Б. ПАШОВ

Д. Б. Пашов, практикующий адвокат в области жилищного ипотечного кредитования.

Для законодательного обеспечения формирования рынка доступного жилья в декабре 2004 г. Федеральным Собранием Государственной Думы было принято 27 законов, в которых центральное место занимает ипотека и признается чуть ли не панацеей от всех жилищных проблем. Ипотека жилища, ипотечное кредитование рассматриваются государством в качестве механизмов, способных решить задачу огромной социальной важности в масштабах страны - жилищную проблему. На правительственном уровне приняты национальные проекты, в том числе по жилью. Почти в каждом регионе есть свои законы, другие нормативные акты, программы, концепции, инструкции по данному вопросу. Только законов и постановлений о развитии ипотечного жилищного кредитования правительствами субъектов Федерации принято более 300. Проблема правового регулирования залоговых отношений, и в частности ипотеки, постоянно привлекает к себе внимание специалистов в России и за рубежом и достаточно широко представлена в юридической, экономической литературе. Однако положение с доступностью приобретения и тем более получения гражданами жилища с каждым годом не улучшается, а ухудшается. По официальным данным около 80% российских семей нуждаются в улучшении жилищных условий. Так, по данным Международной ассоциации ипотечных фондов, более 5 млн. российских семей признаны остро нуждающимися и стоят в очереди на улучшение жилищных условий, - это более 9% общего количества семей. Из 19 млн. жилых строений, занятых под жилье, примерно 70% изношены не менее чем на 30% (новостройки не восполняют старение ветхого фонда), 27% населения России проживают в неблагоустроенных квартирах. В докладе Президиума Государственного Совета РФ "О реализации программ строительства жилья и развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" говорится, что за 2005 г. оценка, сделанная на основе данных Госкомстата России, показывает: свыше 20% населения могут продать свою старую квартиру и приобрести квартиру на комнату больше, улучшив свои жилищные условия. При этом из-за низкого уровня жизни всего 1,2% населения приобретает жилье на собственные и заемные деньги и только 0,3% семей получают его за счет бюджета. Как следует из заявления Президента РФ на заседании Государственного совета от 27 декабря 2005 г., "национальные проекты (в том числе и проект по жилью) - это ускоренное возвращение долгов собственным гражданам" <*>. Национальные проекты необходимо грамотно реализовать. Данная позиция главы государства вызвана тем, что 30 млн. семей (61%) нуждаются в жилье <**>. Для удовлетворения всех нуждающихся в жилье очередников при существующих темпах строительства потребуется не один десяток лет. -------------------------------- <*> Российская газета. 2005. 28 дек. <**> Багданов А. Поможет ли ипотеке государство? // Недвижимость и ипотека. 2005. N 4.

Необходимость жилищного ипотечного кредитования в России особенно ощутима в настоящее время, когда значительно сократилось государственное бюджетное финансирование жилищного строительства. Согласно исследованию Министерства экономического развития и торговли, около 15% россиян готовы приобрести жилье с помощью ипотечного кредита, частично погашаемого безвозмездными государственными субсидиями. Однако многие юристы и политики безосновательно считают, что для преодоления разрыва между ценами на жилье и доходами граждан достаточно создать эффективно работающий рынок, в основе которого должно лежать жилищное кредитование. Для того чтобы оно действительно повлияло на улучшение жилищной политики в стране, на основе сравнительного анализа (включая исторический) российского и зарубежного опыта ипотеки жилища попытаемся внести некоторые предложения по совершенствованию данных отношений в России. Нашей стране необходима система ипотеки жилища, жилищного ипотечного кредитования с комбинацией различных методов и финансовых инструментов, различных схем накопления, адресной поддержки ипотеки жилища на основе различных видов субсидирования, совершенствования залоговых правоотношений. Как и в большинстве стран, ипотека способна стать в России мощным инструментом развития страны, поскольку отлаженная система ипотеки жилища содержит в себе огромный потенциал по стимулированию экономической, политической и социальной стабилизации общества. Доступный кредит подстегивает потребительский спрос. А это, в свою очередь, способно вывести экономику из стагнации, стать средством профилактики кризиса. Да и сегодня финансовые власти за рубежом не без успеха подстегивают экономику, в частности низкими кредитными ставками. Вместе с тем опыт других стран в чистом виде перенести в российские условия невозможно, при использовании зарубежного опыта необходим его критический анализ и адаптация к местным условиям. Решение проблемы обеспечения жильем населения через запуск ипотечных схем возможно в первую очередь только при активной финансовой поддержке государства. Именно степень государственного участия составляет сущность отличий жилищных систем в разных странах. Задача государственных органов и местного самоуправления эффективно использовать бюджетные (разного уровня), внебюджетные средства для решения жилищной проблемы. И здесь не важно, что субсидировать: первоначальный взнос или процентную ставку. Главное - вернуться к льготной ипотеке, которая действует во многих странах и которая уже практиковалась в России. Анализ процесса развития ипотеки жилища в России, обобщение практического опыта применения ипотечного кредитования свидетельствуют, что необходима активизация развития социальной ипотеки жилища при непосредственной поддержке государства. Только тогда можно будет эффективно повлиять на решение жилищной проблемы и способствовать социально-экономической стабилизации общества. Возрождение и развитие социальной направленности ипотеки жилища, решение сугубо конституционных проблем в стране, связанных с обеспечением граждан жильем, возможно через усиление ее взаимосвязи с публично-правовыми институтами. Кроме того, люди должны быть уверены в экономической стабильности, в том, что они смогут погашать ссуды и что государство выступит гарантом накопленных средств, а законодательство действительно упорядочит отношения. Рассматривая одну из социальных задач - гарантированность использования социальной ипотеки жилища с целью обеспечения граждан жильем, автор пришел к следующим выводам. 1. Поскольку ипотека жилища имеет особую социальную, конституционную значимость, активизация участия государства в данных отношениях возможна через реализацию государственных программ, финансовую поддержку, освоение ипотечного механизма и гарантии его применения. При решении национальной программы недостаточно рекомендательной нормы: "заинтересованным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления принять участие в финансировании мероприятий Программы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников", заложенной в Федеральной целевой программе "Жилище" <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770.

Государственная адресная финансовая помощь гражданам при приобретении жилья с привлечением долгосрочных ипотечных кредитов должна стать на деле неотъемлемым элементом федеральной жилищно-социальной политики (тем более, что никто не отменял Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 937 (в ред. от 8 августа 2003 г.) "О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья", по которому предоставление означенным гражданам является основной формой использования бюджетных средств, предназначенных для инвестирования в жилищную сферу). Законодательство должно содержать нормы, направленные на создание условий доступности ипотечных кредитов для социально незащищенных слоев населения, рядового гражданина через адресную государственную (за счет бюджетов всех уровней) поддержку нуждающихся в жилище и улучшении жилищных условий граждан (право на субсидии или льготы должно быть сформулировано в законодательстве прямого действия, в котором четко должны быть определены категории нуждающихся); установление льгот в получении и погашении кредита (субсидирование первоначального взноса, процентных ставок при кредитовании), его индексации; налоговое стимулирование; поощрение накоплений; право выбора различных видов кредита (в частности, фиксированные или варьирующие проценты общих затрат и т. п.). Все перечисленное невозможно решить без участия государства. Это не единственный компонент решения жилищной проблемы, но важный и незаменимый. 2. Бессмысленно надеяться на благотворительность со стороны сугубо коммерческих кредитных организаций при осуществлении государственных социальных проблем. Поэтому необходимо создание специального государственного жилищного ипотечного банка, под гарантию государства по экономическим и другим рискам <*>. Нахождение определенной части имущества на положении имущества самого банка (его собственного имущества) не исключает передачи ему определенных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов <**>, в отношении которых он будет осуществлять жилищное ипотечное кредитование нуждающихся граждан по поручению и от имени Российской Федерации (п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, далее - ГК РФ), т. е. в качестве ее представителя. При этом должны сохраняться контрольные функции государства за деятельностью указанного банка. -------------------------------- <*> Целесообразно использовать богатый европейский опыт по созданию и функционированию полугосударственных банков развития (по типу Чешско-Моравского банка и немецкого Kreditanstalt fur Wiederaufbau). Банки такого профиля при поддержке государства участвуют в реализации проектов развития малого и среднего бизнеса, высокотехнологических производств, жилищно-коммунальной инфраструктуры городов. Чешский банк отмечен в качестве кредитора государственной жилищной программы в форме предоставления льготных займов на жилье (см.: Богданов А. Указ. соч.; Пашов Д. Становление ипотечного кредитования на российском рынке жилья // Жилищное право. 2006. N 6. С. 57 - 69. <**> Вестник Банка России. 2005. N 19.

В случае применения банком льготного жилищного ипотечного кредитования за счет своего капитала целесообразно ввести для него благоприятный налоговый режим. При использовании смешанного кредита с участием частного капитала и государственного для льготных кредитов вполне реально закрепление пониженной учетной ставки на кредитные ресурсы Банка России, выделенные на развитие ипотеки жилища, либо ограничение уровней максимальных размеров дивидендов для банка, которому предоставлена лицензия на осуществление ипотечных операций, как это практикуется в США. 3. Анализ принятых 27 федеральных законов в конце декабря 2004 г. свидетельствует о недостаточном законодательном обеспечении рынка доступного жилья для миллионов нуждающихся граждан. Следует отметить нежелательную для последних тенденцию развития законодательства по ипотеке жилища и жилищному ипотечному кредитованию. По Жилищному кодексу РФ (далее - ЖК РФ) в настоящее время право на социальное жилище (и, естественно, на субсидии потенциальных залогодателей при самостоятельном решении жилищного вопроса) стали иметь только малоимущие. Ранее ЖК РСФСР и 46 законов, других нормативных правовых актов (ныне утративших силу в связи с принятием ЖК РФ), предусматривали 15 определенных категорий граждан, имеющих право получить жилище или улучшить жилищные условия. По некоторым из них приняты федеральные законы, предусматривающие льготный порядок обеспечения жилыми помещениями. Однако такие категории, как учителя, другие бюджетники, многодетные семьи и семьи, например, при рождении близнецов, дети-сироты, находящиеся на воспитании у родственников и др., утратили право на первоочередное обеспечение жилыми помещениями. Значительно сократился список категорий граждан, которых не могут выселить из служебных и жилых помещений в общежитиях без предоставления другого жилого помещения. Будучи исключенными из числа нуждающихся, перечисленные группы граждан лишаются права и на получение целевых субсидий. Вместо решения сложных социальных проблем обеспечения граждан жильем с помощью законодательства сокращаются обязательства государства перед гражданами, тем самым подрывая доверие граждан к закону и действиям государства. Льготы, привилегии по законодательству 2004 г. получили все, кто участвует в ипотечной программе, кроме тех, кто больше всего в них нуждался. Жилищное право еще не выделилось из "материнской" отрасли гражданского права и должно развиваться в русле его основных принципов, в частности паритетности, справедливости и др. Конституция РФ относит гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации. А ЖК РФ, признав утратившими силу федеральные законы о льготах в жилищной сфере различных категорий граждан, наделил правом органы местного самоуправления признавать граждан малоимущими в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Федерации, что явно не согласуется с нормами Конституции РФ. В отсутствие социального стандарта федерального уровня, каждый субъект Российской Федерации принимает свои критерии отнесения граждан к категории малоимущих. В основном учитывается доход, приходящийся на каждого члена семьи, и стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. В результате ввиду сложности определения критериев возникло много проблем и недоразумений. В федеральном законе необходимо определить категории граждан, в отношении которых государство берет на себя соответствующие обязательства, а также условия и порядок оказания таким гражданам государственной помощи в приобретении жилища или улучшении жилищных условий (порядок и условия субсидирования). Задачей этого закона должно быть обеспечение реализации конституционного права на жилище граждан, не имеющих возможность осуществить его без помощи государства. В основополагающей ст. 5 ЖК РФ нет даже упоминаний ГК РФ. Как следует из п. 2 ст. 5 Жилищного кодекса РФ, "жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления". Кроме того, из ГК РФ перенесены целые разделы, например, к предмету ЖК РФ отнесен такой основной институт гражданского права, как право собственности. Так, по ст. 30 ЖК РФ "собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования, которые установлены настоящим Кодексом", что противоречит ст. 209 ГК РФ. Все изложенное позволяет сделать вывод о целесообразности приведения ЖК РФ в соответствие с Конституцией РФ, ГК РФ, а не наоборот. 4. В ГК РФ и Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" <*> также внесены изменения, например, теперь обращение взыскания на заложенное жилище и выселение, включая нетрудоспособных и несовершеннолетних членов семьи собственника жилого помещения, стало возможным, в частности, в следующих случаях: на любое жилое помещение, даже если оно у залогодателя единственное; если допущенное залогодателем нарушение крайне незначительно; если размер требований залогодержателя явно несоразмерен. При прекращении семейных отношений с собственником теперь прекращаются права пользования данным жилищем бывшими членами семьи собственника. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" в редакции Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 42.

Отменяется требование обязательного согласования с органами опеки и попечительства при отчуждении жилого помещения, в которых проживают несовершеннолетние. Новая редакция ст. 292 в связи с ЖК РФ предусматривает согласие органа опеки и попечительства при отчуждении жилого помещения только находящихся под опекой или попечительством членов семьи собственника данного жилого помещения либо оставшихся без родительского попечения несовершеннолетних членов семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц и др. По Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (п. 1 ст. 46) - "обращение взыскания на имущество должника состоит из его ареста (описи), изъятия и принудительной реализации". По сути обращение взыскания на заложенное жилище мало чем отличается от конфискации. Однако последняя использовалась как инструмент, например, в борьбе с организованной преступностью и коррупцией, а также с экономическими преступлениями, т. е. с наиболее тяжкими преступлениями. Кроме того, как известно, из Уголовного кодекса РФ исключена статья о конфискации имущества, полученного в результате совершения преступлений. Оправданно ли применение столь тяжкой по последствиям санкции к самым социально незащищенным гражданам? Глубоко убежден в том, что необходимо находить и применять другие средства решения конфликтных ситуаций между кредиторами и залогодателями. Закон об ипотеке допускает продажу заложенного имущества на открытом аукционе и в ст. 59 в качестве организатора аукциона по продаже заложенного имущества предусматривает уже избранную для этого залогодержателем специализированную организацию, которая действует на основании договора с залогодержателем, выступает от его или от своего имени. И, естественно, защищая интересы кредитных организаций. Другими словами, судьбу жилища, на которое обращено взыскание, решает не собственник имущества, а другое лицо, для которого главное - погасить требования кредитора, а не получить максимально возможную цену за жилище в интересах залогодателя. По Закону об ипотеке при несостоявшихся первых торгах проводятся повторные публичные, где начальная продажная цена заложенного имущества снижается уже на 15%. В случае объявления повторных публичных торгов несостоявшимися залогодержатель вправе приобрести (оставить за собой) заложенное имущество по цене не более чем на 25% ниже его начальной продажной цены на первых публичных торгах и зачесть в счет покупной цены свои требования, обеспеченные ипотекой имущества. Следует отметить, что по сей день действует норма ч. 2 п. 4 ст. 350 ГК РФ, по которой залогодержатель имеет право оставить предмет залога за собой с оценкой его в сумме не более чем на 10% ниже начальной продажной цены, и притом на повторных торгах. Но миллионы бесквартирных граждан на это не могут рассчитывать, поскольку для них существует специальный Закон об ипотеке (согласно п. 2 ст. 334 ГК РФ в случае расхождения общих и специальных норм одинакового уровня по тому же вопросу должны применяться специальные нормы), предусматривающий завышенные процентные скидки с цены на жилище. По заявлению залогодателя суд при наличии уважительных причин (хотя ст. 350 ГК РФ не содержит требования о наличии таковых) вправе в решении об обращении взыскания на заложенное имущество отсрочить его реализацию на срок до одного года (фактически это может быть месяц, два). Все зависит от настроения судьи. Однако даже при наличии уважительных причин в отсрочке реализации будет отказано, если банк заявит, что промедление реализации может повлечь существенное ухудшение его финансового положения. Банкам ст. 58 Закона об ипотеке без всяких уважительных причин и суда предоставляет год на отчуждение данного жилища в соответствии со ст. 238 ГК РФ в случае повторно несостоявшихся не по вине залогодателя торгов, отстраненного от таковых. При этом ипотека прекращается, если залогодержатель не воспользуется правом оставить предмет ипотеки за собой в течение месяца после объявления повторных публичных торгов несостоявшимися. Таким образом, "бедствующая кредитная организация" может не торопиться и за год, предоставленный федеральным законом (получив за бесценок квартиру) со значительной выгодой для себя осуществить продажу единственного для залогодателя жилища, из которого его выселили вместе с семьей, включая несовершеннолетних. Кроме того, по действующему законодательству, если сумма, вырученная при реализации заложенного имущества, недостаточна для покрытия требования залогодержателя, он имеет право при отсутствии иного указания в законе или договоре получить недостающую сумму из прочего имущества должника (п. 5 ст. 350 ГК РФ). Таковы условия ипотеки жилища, т. е. в финале - без квартиры и без всего, что вложено залогодателем за несколько лет. В таком же направлении вносятся юристами и лоббистами новые предложения: например, предлагается широкомасштабное внесудебное обращение взыскания на заложенное жилище и проч., исключая тем самым даже надежду на защиту со стороны судей. Руководствуясь Конституцией РФ, ГК РФ, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, исходя из требований справедливости, залогодатель - собственник жилища не должен лишаться правомочий собственника - права самостоятельно определять судьбу своего жилища, применять весь спектр правомочий собственника, в частности продать, переуступить свои права, обменять залоговую недвижимость на другое жилье и т. п. Поэтому с целью закрепления прав залогодателей по непосредственному участию в реализации своего недвижимого имущества - жилища, в частности, ст. 350 ГК РФ, п. 1 ст. 56 Закона об ипотеке должны содержать альтернативные варианты реализации. Вместо того, чтобы быть выселенным, залогодатель должен иметь право обмена большей по площади квартиры на другое жилище, исходя из фактических накоплений. Для этого необходимы государственные фонды перераспределения жилья, созданные за счет бюджетов всех уровней, направляемых на развитие государственного и муниципального жилья. В процессе упорядочения отношений по ипотеке жилища и жилищного ипотечного кредитования не обойтись без проведения мониторинга законодательства в этой области, разработки концепции с позиций социальной защиты граждан и приведения в соответствие ипотечных правовых норм Конституции РФ. Для устранения нежелательной тенденции развития законодательства по ипотеке жилища и жилищному ипотечному кредитованию необходимо совершенствование не только ипотечного законодательства, но и гражданского, жилищного, административного. Например, целесообразно восстановление в ГК РФ нормы, защищающей права несовершеннолетних, продолжающих жить в неблагополучных семьях и нуждающихся в правовой защите от родителей, не лишенных родительских прав. Законодательством на федеральном уровне должны быть восстановлены жилищные права граждан, необоснованно отмененные <*>, хотя бы в виде предоставления субсидий по социальной ипотеке жилища. Нормативное закрепление и применение продуманных средств правового и организационного механизма ипотеки жилища, системы жилищного ипотечного кредитования будет способствовать решению целого комплекса финансовых и социальных проблем для политической и экономической стабилизации в обществе. Как заявил Президент РФ, "национальные проекты - это ускоренное возвращение долгов собственным гражданам". Подходы для их решения должны быть серьезно пересмотрены <**>. -------------------------------- <*> Так, предлагается привести п. 4 ст. 31 ЖК РФ в соответствие со ст. 675 ГК РФ. Договор найма жилого помещения по ГК РФ сохраняется при переходе права собственности на жилое помещение, включая бывших членов семьи в случае прекращения семейных отношений. Норма ЖК РФ, допускающая выселение и этих граждан, противоречит ст. 55 Конституции РФ, правовой позиции Конституционного Суда РФ, о том, что не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина и последний не может быть лишен права по ранее предусмотренному закону вновь введенным нормативным актом. Положения Конституции РФ о правах граждан на жилье могут быть ограничены федеральным законом только в том случае, если это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни. Поэтому п. 4 ст. 31 ЖК РФ мы рекомендовали бы изложить в следующей редакции: "В случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением по договору найма за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения сохраняется". О конституционных правах граждан см., например: Пиголкин А. С. Проблемы развития Российского законодательства. Материалы Международного семинара "Оценка законов и эффективность их применения" (16, 17 декабря 2002 г.). Рязань: Изд-во Государственной Думы. М., 2003. С. 136 - 146. <**> Российская газета. 2005. 28 дек.

5. Следует констатировать, что ипотека жилища, ипотечное жилищное кредитование населения, применяемые в настоящее время в России как чисто гражданско-правовые, финансовые институты, не в состоянии выполнить в полной мере задачи, которые перед ними ставит программа "Создание формирования рынка доступного жилья" для миллионов граждан, нуждающихся в жилье и улучшении жилищных условий. Ипотека в качестве панацеи от всех жилищных проблем хороша для западного среднего класса с его уровнем платежеспособности и надлежащим правовым регулированием. Социальная ипотека жилища имеет особую природу, поскольку затрагивает различные аспекты проблемы, сущности и содержания права граждан на жилище, которому традиционно придавалось важное значение в теории гражданского и жилищного права, конституционного, права социального обеспечения, финансового, бюджетного и др. На основе анализа понятия и правовой природы конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в современных условиях, прежних и нынешних конституционных норм, закрепляющих право граждан на жилище, необходимо усиление взаимосвязи ипотеки с публично-правовыми институтами. Так, ипотека жилища, обеспечивающая жилищное ипотечное кредитование, должна находиться в неразрывном единстве с другими институтами, например, с долевым участием в строительстве жилого дома по ипотечной программе и др. Определяющим при принятии решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления по предоставлению земельного участка застройщику должна быть цель его использования, а именно строительство жилья по социальной ипотечной программе. Использование властных прерогатив публичным участником возможно при предоставлении земельного участка для жилищного строительства по конкурсу в рамках ипотечной программы, что предусмотрено п. 2 ст. 30 Земельного кодекса РФ. Взамен непрозрачной бартерной схемы расчета (в виде квартир) застройщиков с органами местного самоуправления приоритетное право получения земельного участка для такого строительства должно быть у застройщиков, предложивших не только максимальную цену, но и чьи предложения отвечают условиям конкурса - гарантирующих реализацию жилья участникам долевого строительства (залогодателям по кредитным договорам) по фиксированным, льготным ценам и т. п. 6. Крайне необходимо создание безопасных и надежных условий участия залогодателей в ипотечной программе, в получении кредита, покупке квартиры и участии в строительстве объектов жилой недвижимости. Под понятием "надежность сбережений" имеются в виду минимальные риски и максимальная защищенность целевых вкладов от инфляции и недобросовестного партнерства. Гарантом таких отношений должно быть государство. Недопустимо, когда после стольких затрат (30% стоимости нового жилья - первоначальный взнос, непомерные выплаты по кредиту, с таким же удорожанием из-за других расходов - платежей страховщикам, риэлторам и др.) залогодатели оказываются с пустыми руками, выселенными с семьей из жилища. Во избежание описанной ситуации, как уже говорилось, необходимо создать государственный фонд перераспределения жилья, чтобы залогодатели, не выходя самостоятельно на рынок жилья, имели возможность произвести какие-либо операции с собственным жилищем. Без сомнения, натуральная компенсация в виде жилого помещения наиболее предпочтительна для большинства бывших залогодателей. 7. В системе ипотеки жилища, жилищного ипотечного кредитования применяются десятки различных видов договоров, соглашений. Анализ договоров кредитования и ипотеки жилища свидетельствует, что последние практически состоят из одних обязательств залогодателя. Помимо внесения 30% стоимости будущего жилища, залога жилья (под непомерные проценты и ответственность), от залогодателя требуется письменное заключение второго способа обеспечения исполнения обязательств - поручительства, страховка в пользу кредитора имущества, передаваемого в залог, от риска в одной из рекомендуемых кредитором страховых компаний, своевременное возобновление страхования до полного исполнения обязательств по настоящему договору, а также отвечать по своим обязательствам перед кредитором всем своим имуществом. По договору ипотеки в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения заемщиком каких-либо обязательств по кредитному договору кредитор имеет право произвести обращение взыскания на предмет залога для удовлетворения своих требований и т. п. Для нормального функционирования ипотеки жилища, системы жилищного ипотечного кредитования необходима защита рядовых граждан, уменьшение затрат на оплату множества дорогостоящих посреднических услуг. Перечисленное возможно с помощью разработки и утверждения на уровне Правительства РФ паритетных, справедливых, доступных и действенных для широкого круга лиц типовых кредитного договора, договора ипотеки, договора о долевом строительстве и т. п. и, кроме того, положения о порядке их заключения и исполнения. Данное предложение нисколько не противоречит действующему законодательству (см. п. 2 ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и о признании утратившим силу пункта 28 статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей"). Договоры не должны содержать указанные выше условия, а также штрафные санкции за досрочное погашение кредита, предусматривая право залогодателей погасить кредит с помощью аналогичного кредита, взятого в другом банке, и проч. Все сказанное объясняется тем, что ипотека жилища, жилищное ипотечное кредитование являются достаточно сложными правовыми институтами. Использовать их необходимо с большой осторожностью, с учетом не только законодательных актов, непосредственно относящихся к ним, но и других законов, регулирующих весь комплекс отношений, связанных с ипотекой жилища и жилищным ипотечным кредитованием. Не могут быть паритетными отношения, когда одна из сторон диктует свою волю, пользуясь беспомощностью другой. Обязательное требование заключения типовых договоров должно опираться на твердую гарантию того, что применение их не принесет ущерба, а, безусловно, приведет к упорядочению ипотеки жилища и достижению оптимальной экономии. Указанные типовые договоры для соблюдения баланса интересов сторон по своей природе призваны быть отражением справедливых правил взаимодействия участников ипотечных отношений. Сама природа жилищной ипотеки должна исключать возможность ее использования как орудия узких интересов. 8. В качестве одного из возможных способов преодоления существующей тенденции развития законодательства целесообразно внести изменения в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <*> по закреплению механизма защиты при наступлении неблагоприятной экономической ситуации на рынке недвижимости. При изменении цен на жилье или наступлении финансовых проблем у застройщика участники проекта - залогодатели должны быть защищены законом и иметь гарантии государства по возврату вложенных денежных средств. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 40.

Залогодатели, так же как и кредиторы, по новому законодательству должны иметь возможность быстро и по доступным ценам получать достоверную информацию по недвижимости, обладать всей информацией об условиях кредита на всем ипотечном рынке (для сравнения и выбора), о застройщиках, других участниках ипотечных отношений, знать свои права и обязанности, иметь представление о последствиях невыполнения обязательств сторон по договорным жилищно-ипотечным отношениям <*>. В настоящее время законодательство не способствует этому. Например, в ст. 20, 21 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" содержатся нормы о том, что застройщик обязан любому лицу предоставить информацию и себе и проекте строительства. Однако без должной ответственности данные нормы бездействуют. Поэтому целесообразно, хотя бы в ст. 14.28 "Нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости" Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотреть ответственность застройщика (других участников ипотечных отношений) за непредоставление информации о себе и проекте строительства в случаях, предусмотренных законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а равно представление отчетности, содержащей недостоверные сведения. -------------------------------- <*> Итоги. 2005. 1 февр.

Деловая практика банков показывает, что зачастую при выдаче кредитов в договоре ипотеки делается лишь ссылка на номер и дату кредитного договора без указания существа, размера и срока исполнения основного обязательства. Чтобы не возникало вопросов о действительности такого договора, в котором, по сути, не представлены три из шести существенных условий, а имеется лишь указание на основное обязательство, руководствуясь постановлениями Пленумов Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, нужно включить в Положение о порядке заключения и исполнения кредитного договора, договор ипотеки норму следующего содержания: "Необходимыми условиями договора ипотеки являются номер и дата кредитного договора, предмет залога и его оценка, существо, размер и срок исполнения обязательства, обеспечиваемого залогом. Если сторонами не достигнуто соглашение хотя бы по одному из названных условий либо соответствующее условие в договоре отсутствует, договор ипотеки не может считаться заключенным". 9. Анализ устоявшихся в отечественной и зарубежных правовых теориях подходов к рассматриваемой проблеме и подтверждающей их жизнеспособность практики позволяет сделать вывод, что на данном этапе экономического развития с учетом российской специфики следует акцент на развитие одноуровневой модели рефинансирования с государственной поддержкой. Наибольшая поддержка должна оказываться социальным ипотечным кредитам, дотируемым из бюджетов напрямую и без использования механизмов рефинансирования. Примером может послужить сберегательная схема потребительского (ипотечного) кредитования государственными банками (Сбербанк и Внешторгбанк), работающие под гарантии Правительства РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Богданов А. Указ. соч. С. 54.

Автор отдает предпочтение наиболее отрегулированной системе социальной поддержки заемщиков, действующей в Германии, где вкладчики стройсберкасс по схеме ссудно-сберегательных касс получают ежегодные премии за свои сбережения (до 10% к накопленной сумме). После получения жилищного кредита государство использует прямые (денежные дотации при погашении процентов, например, погашение части кредита при рождении в семье заемщика ребенка) и непрямые (налоговые льготы) формы помощи заемщику - в зависимости от имущественного состояния, состава его семьи и т. п. По результатам анализа 300 законов и постановлений субъектов Федерации просматривается возможность более широко использовать положительный региональный опыт применения социальной ипотеки жилища на федеральном уровне, основанный на законодательной опеке и бюджетных гарантиях. 10. Крайне необходимо свести к минимуму посреднических звенья (риэлторы, страховщики, оценщики, участники фондового рынка, ипотечные компании, налоговики и др.) и дополнительные, непомерные "накрутки" к процентным ставкам по кредиту. Недопустимо, когда государственные проблемы (создание рабочих мест, причем, заметим, весьма высокооплачиваемых, для сотен тысяч граждан), а также проблемы банкиров ("андеррайтинг") перекладываются на тех, кто сам нуждается в поддержке. России нужна собственная схема по применению института ипотеки. Необходимо шире использовать данные Единого государственного реестра прав с целью доступа к этой информации участников ипотечного рынка, упрощения процедуры приобретения готового жилья залогодателями и т. п. 11. Игнорируя опыт 54 стран, где ипотечное кредитование проходило несколько стадий становления (строительные общества в различных модификациях, первичный рынок ипотечного кредитования при одноуровневой системе и т. п.) российская жилищная политика отдает предпочтение механизму двухуровневой модели вторичного рынка ипотечного кредитования, и это несмотря на сложность данной модели, огромных затрат на ее содержание, что, в свою очередь, влечет удорожание кредитных средств для залогодателей. Она сложна также для законодательного регулирования и, как следствие, не способствует четкому и эффективному регулированию. Широкое применение этой модели возможно лишь в странах с очень устойчивой экономикой. Именно поэтому на протяжении более чем десяти лет в России безуспешно осуществляются попытки внедрить данную модель для массового потребления. Государством предоставляются гарантии и миллиарды рублей ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" для выпуска облигаций. Но все это не влияет на доступность ипотеки для миллионов рядовых граждан, нуждающихся в жилье. По мнению автора, применение данной модели в России преждевременно. Помимо перечисленных выше главными причинами тому является отсутствие общеэкономической стабильности в стране, отсутствие гарантированных прав на жилье, недостаточно эффективно работающие правовая и судебная системы, спекулятивные цены на жилье, высокие банковские проценты и то, что жилищный сектор практически не является частью экономики. При всем этом почти треть населения страны имеет доход ниже прожиточного минимума и нуждается в социальных гарантиях, материальной помощи и правовой защите государства. При таком положении дел в России целесообразно использовать первичный рынок одноуровневой системы кредитования исходя из ее достоинств, а именно: легкой интегрируемости в национальное российское законодательство; дешевизны ее организации, контроля над ней; отсутствия необходимости страховать кредитно-финансовые риски, прибегать к услугам рейтинговых агентств, а также отсутствия затрат на выплату агентских вознаграждений обслуживающим кредит банкам и т. п., что в конечном счете существенно снижает стоимость кредита для залогодателя. Кроме того, одноуровневая модель более проста в законодательном регулировании. Все перечисленное, возможно, окажет посильную помощь в возрождении в России справедливой, продуманной системы ипотеки жилища, жилищного ипотечного кредитования, по обеспечению доступного жилья для нуждающихся в нем граждан.

------------------------------------------------------------------

Название документа