К вопросу о муниципальной собственности

К ВОПРОСУ О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

В. И. ГЛИНКА

Глинка В. И., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского экономико-лингвистического института, адвокат.

В представленной работе дан анализ действующего законодательства, регулирующего отношения, связанные с муниципальной собственностью. Сделаны выводы о недостаточности финансово-экономического обеспечения местного самоуправления и необходимости законодательного расширения видов муниципального имущества, предназначенного для решения задач местного самоуправления. Внесены предложения законодательного закрепления права муниципальных образований на нахождение в собственности необходимого им имущества.

The presented work the analyses the current legislation regulating relations connected with municipal property. There have been made conclusions that financial and economic maintaining of local government is insufficient and there is necessity to legislatively increase kinds of municipal property aimed at solving local government's problems. There have been suggested legislatively securing rights of municipal formations to have in ownership such property that it requires <*>. -------------------------------- <*> Glinka V. I. On the issue of municipal ownership.

Для осуществления возложенных на местное самоуправление функций муниципальным образованиям необходимо активно участвовать в гражданском обороте. Законодатель во исполнение данного положения признал муниципальные образования самостоятельными субъектами гражданского права, которые, несмотря на свой публичный статус, в гражданских правоотношениях должны выступать на равных началах с физическими и юридическими лицами. Однако самостоятельность местного самоуправления в гражданском обороте возможна лишь при наличии материально-финансовых ресурсов, составляющей которых является муниципальное имущество. Данный принцип закреплен и в Европейской хартии местного самоуправления <1> (Хартия ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ <2>), а согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации и соответственно должны определять и финансово-экономическую политику России применительно к муниципальным образованиям. Очевидно, что органы местного самоуправления будут самостоятельны только в случае закрепления материальных гарантий их самостоятельности, одной из которых является наличие муниципальной собственности, а также право муниципальных органов свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования <3>. -------------------------------- <1> Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466. <2> СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695. <3> Андреева Е. М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 3.

Впервые на современном этапе развития России право муниципальной собственности было закреплено в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" <4>. -------------------------------- <4> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416.

В дальнейшем институт муниципальной собственности получил свое развитие в Законе РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <5>, устанавливающем, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории и соответственно владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью должны осуществляться в интересах населения. -------------------------------- <5> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 29.

Формирование муниципальной собственности в России продолжилось после принятия Верховным Советом РФ 27 декабря 1991 г. Постановления N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <6>. В приложении N 3 к этому Постановлению содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность городов и районов. -------------------------------- <6> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 3. Ст. 89.

В настоящее время в отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7> действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8> (далее - Закон) дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Иное не соответствующее перечисленным критериям имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. <8> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Тем не менее Определением Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <9> установлено, что данная норма должна иметь расширенное толкование и не может ограничивать муниципальные образования в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий. -------------------------------- <9> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 2.

Помимо прочего, перечень муниципальной собственности должен учитывать обязательные виды имущества, необходимые для решения таких вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, т. е. предоставление общественных услуг населению в случае отсутствия частных организаций, способных предоставлять такие услуги, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов и некоторых других. На это указали участники Круглого стола "Проблемы правового регулирования и правоприменительная практика реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления" (Москва, 18 марта 2008 г.) <10>, рекомендовав Правительству РФ изучить вопрос о дополнении перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. -------------------------------- <10> Рекомендации Круглого стола "Проблемы правового регулирования и правоприменительная практика реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления" // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5.

По нашему мнению, для нормального функционирования муниципального образования необходимо наличие у него в собственности определенного имущества, соответствующего целям и задачам, которые стоят перед местным самоуправлением в каждом конкретном случае. При этом формированием муниципальной собственности обязаны заниматься не только органы местного самоуправления, но и согласно закону органы государственной власти субъектов Российской Федерации, на которые возложена обязанность по передаче в собственность муниципальных образований определенных объектов, закрепленных в собственности субъектов Российской Федерации. Критерием для определения круга данных объектов является их функциональное назначение. Если они необходимы для решения вопросов местного значения, соответствующий орган местного самоуправления вправе поднять вопрос об их передаче в собственность муниципального образования. В случае возникновения споров, связанных с передачей объектов из государственной в муниципальную собственность, органы местного самоуправления и государственные органы должны проводить переговоры, создавать согласительные комиссии на паритетной основе, формировать независимые экспертные группы для подготовки необходимых рекомендаций и т. п. Если согласительные процедуры не приведут к урегулированию и разрешению споров, органы местного самоуправления, защищая интересы населения муниципального образования, вправе обратиться в суд. Проблема формирования муниципального имущества остается дискуссионной. Существует несколько мнений относительно перераспределения муниципальной и государственной собственности. Например, Председатель комитета Государственной Думы по собственности В. Плескачевский считает, что необходимо оптимизировать объем муниципального имущества, т. к. он превышает необходимый (по данным Федеральной службы государственной статистики, в муниципальной собственности находится 38 495 муниципальных унитарных предприятий (МУПов) и 210 139 муниципальных учреждений; доля муниципальных образований составляющая более 50%, имеется в уставных капиталах 1430 акционерных обществ, от 25 до 50% - в 521 акционерном обществе, до 25% - в 1227), и это негативно отражается на экономике страны <11>. Иных взглядов придерживаются С. Д. Валентей и Е. М. Бухвальд - заведующие отделами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: "Прежде всего, вызывает сомнения достаточность указанного перечня (муниципального имущества. - Авт.), а также жесткость связанных с ним ограничений. Например, до последнего времени значительные объемы муниципального имущества, переданного в аренду, обеспечивали деятельность тысяч субъектов малого предпринимательства, что было выгодно муниципалитетам. Теперь такая практика не соответствует закону, поскольку все "лишнее" имущество муниципалитеты должны либо приватизировать, либо передать в собственность субъектов Федерации. Однако продолжение принудительной скоротечной приватизации муниципальной собственности приведет основную часть представителей малого бизнеса к экономической катастрофе: они будут не в состоянии выкупить арендуемое имущество. Названный выкуп возможен лишь через долговременную аренду. Но на нее в новых условиях не остается времени" <12>. О недостаточности финансово-экономического обеспечения местного самоуправления говорилось и в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 г. N 92-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" <13>. -------------------------------- <11> События: В Государственной Думе состоялось обсуждение проблем правового регулирования и правоприменительной практики реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления // URL: http://www. smao. ru/article. aspx? id=585. <12> Валентей С. Д., Бухвальд Е. М. Законодательство о местном самоуправлении и экономические реалии // Журнал российского права. 2008. N 3. <13> СЗ РФ. 2007. N 13. Ст. 1474.

Помимо обозначенных проблем, остается открытым вопрос: каким образом должна осуществляться передача муниципальному образованию непригодного для эксплуатации имущества или имущества, срочно требующего капитального ремонта, а также порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, связанных с принятием данного имущества? С одной стороны, государство, исходя из социальной направленности своей политики, создало государственную корпорацию "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" <14>, деятельность которой направлена в том числе и на оказание финансовой поддержки муниципальным образованиям при проведении ими капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда. С другой - имущество муниципальных образований не ограничивается жилищным фондом и соответственно государству необходимо финансировать все расходы, связанные с введением указанного имущества в эксплуатацию. -------------------------------- <14> Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.

Очевидно, что без обособленного имущества муниципальное образование не может выступать в качестве субъекта в гражданско-правовых отношениях, а следовательно, и решать вопросы местного значения. Гражданский кодекс РФ и Закон дают только гарантированное право участия муниципальных образований в гражданском обороте, но не обеспечивают обязательное (императивное) закрепление за ними необходимого минимума материальных ресурсов. Поскольку гражданский оборот имеет имущественный, товарный характер, участвовать в нем могут лишь независимые, самостоятельные товаровладельцы, имеющие собственное имущество. Следовательно, муниципальные образования должны иметь свое, независимое от притязаний Российской Федерации и ее субъектов обособленное имущество, которым они будут отвечать перед своими кредиторами (контрагентами). Ключевую роль в обеспечении реформы местного самоуправления играет его экономическая база, которую формируют местные бюджеты и муниципальная собственность. В соответствии с этим необходимо внести изменения в ч. 1 ст. 50 ("Муниципальное имущество") Закона, заменив слова: "В собственности муниципальных образований может находиться" словами: "В собственности муниципальных образований находится".

------------------------------------------------------------------

Название документа