Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: некоторые аспекты правового регулирования

РАЗМЕЩЕНИЕ ЗАКАЗОВ НА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД: НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В. А. ВЛАСОВ

Изучение вопросов правового режима финансов публично-правовых образований само по себе является важнейшей темой для научного исследования. Но проецирование данной темы применительно к государственным и муниципальным заказам в сегодняшних экономических реалиях приобретает особую значимость и актуальность. Финансовые ресурсы любого государства имеют определенный предел. А в условиях современного финансового кризиса этот вопрос становится особенно актуальным, поскольку речь должна идти о сбалансированности федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и об эффективном расходовании средств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). С каждым годом объемы финансирования в сфере обеспечения государственного и муниципального заказа значительно увеличиваются. Переход от административно-командной системы к рыночным отношениям вызвал необходимость разработки специальных законодательных актов, учитывающих специфику отношений по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд. Решающим фактором для повсеместного утверждения института государственного и муниципального контрактов стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и введение его в действие с 1 января 2006 г. Закон о размещении заказов был принят на основе изучения как российского, так и зарубежного законодательства, актов Всемирной торговой организации (ВТО), Всемирного банка и Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ). В указанном выше нормативном правовом акте законодателем была предпринята попытка унифицировать законодательство о размещении государственных и муниципальных заказов, а также о заключении государственных и муниципальных контрактов, которое до этого являлось достаточно пробельным, проблемным и противоречивым. Следует признать, что Закон о размещении заказов не смог снять все имевшиеся противоречия, в частности, нет единого понимания правовой природы государственного и муниципального контракта. Одни специалисты считают государственный и муниципальный контракт и отношения, которые возникают в связи с его заключением, административно-правовыми, другие - гражданско-правовыми, третьи полагают, что государственный и муниципальный контракт представляет собой комплексный правовой акт, содержащий одновременно и гражданско-правовые, и административно-правовые элементы, а иногда и некоторые другие элементы (например, аграрно-правовые, когда речь идет о государственных и муниципальных контрактах на закупку сельскохозяйственной продукции или продовольствия) <1>. -------------------------------- <1> См.: Власов В. А. Договоры в сфере реализации сельскохозяйственной продукции // Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в странах Центральной и Восточной Европы, России, Беларуси, Украины и других странах СНГ, государствах Балтии: тезисы докладов международного конгресса. Минск: БГЭУ, 1999. С. 178 - 182.

Объектом удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются товары, работы, услуги, необходимые для выполнения функций Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Вместе с тем действующий ГК РФ закрепляет поставку товаров и выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, а вот об оказании услуг для государственных и муниципальных нужд, которые имеют место в юридической практике, в нем вообще не указывается. Соответственно объективная необходимость требует того, чтобы были внесены изменения в ГК РФ на предмет его соответствия с Законом о размещении заказов с целью унификации вопроса об оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. Специальными законами, регулирующими отношения по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд, являются: Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"; Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"; Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе"; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве". Закон о размещении заказов установил запрет на принятие субъектами РФ и муниципальными образованиями собственных нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений в сфере размещения государственных и муниципальных заказов. Однако в отдельных субъектах РФ такие акты сохранились с попыткой привести их в соответствие с федеральным законодательством о размещении заказов (например, Закон Санкт-Петербурга от 20 мая 1999 г. N 91-18 "О заказе Санкт-Петербурга"). Постановлением Совета администрации Красноярского края от 28 июня 2006 г. N 194-п "Об определении уполномоченных органов и утверждении Положения о порядке взаимодействия уполномоченных органов и государственных заказчиков при размещении заказов для государственных нужд Красноярского края" органами, уполномоченными на осуществление функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных заказчиков Красноярского края, были определены: - Агентство государственного заказа администрации Красноярского края; - Агентство строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации Красноярского края; - Агентство транспорта, связи и дорожного хозяйства администрации Красноярского края. Департамент экономического планирования и промышленной политики администрации Красноярского края ежегодно утверждал перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых для государственных заказчиков Красноярского края осуществлялось уполномоченными органами (перечень централизованных закупок). Подготовка заявок на поставку товаров на очередной финансовый год проводилась одновременно с формированием проекта краевого бюджета на очередной финансовый год. Уполномоченные органы ежеквартально подводили итоги размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, включенных в перечень централизованных закупок, и представляли их в Департамент экономического планирования и промышленной политики администрации Красноярского края. Казначейство края проводило проверку соответствия платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям законодательства, утвержденным сметам доходов и расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств краевого бюджета, доведенным лимитам бюджетных обязательств и производило оплату. Учреждение могло размещать заказ на поставку товаров как за счет бюджетных средств, так и за счет внебюджетных источников (например, средств обязательного медицинского страхования), доходов от предпринимательской деятельности, платных услуг (которые также поступали и распределялись в соответствующем бюджете). Наиболее общим среди указанных выше нормативных правовых актов является Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Значение этого Закона состоит прежде всего в том, что он впервые ввел договорную основу для отношений органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственным резервом, с хозяйствующими субъектами - поставщиками и покупателями. Данный Закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ и услуг для федеральных государственных нужд организациями. Детальное регулирование поставок для государственных нужд в зависимости от целевой их направленности нашло отражение в Федеральных законах "О государственном оборонном заказе", "О государственном материальном резерве". Отношения в области формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного материального резерва регулируются Федеральным законом "О государственном материальном резерве". Отношения в области формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа регулируются Федеральным законом "О государственном оборонном заказе". Анализируя указанные нормативные акты, необходимо отметить, что они являются специальными нормативными актами по отношению к ГК РФ. Будучи специальными нормативными актами, предусматривающими, в частности, особенности поставок в материальный резерв, выполнение оборонного заказа, они не ограничивают и не исключают действие общих норм ГК РФ, касающихся поставок товаров для государственных или муниципальных нужд. Что же касается норм Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", то автор настоящей статьи на страницах центральной юридической печати неоднократно обращал внимание на низкое качество закрепленных в нем правовых норм <2>. -------------------------------- <2> См.: Власов В. А. Законы, регулирующие систему аграрных отношений, нуждаются в совершенствовании // Журнал российского права. 2001. N 10. С. 33 - 37; Власов В. А. Аграрное законодательство субъекта Российской Федерации (на примере Красноярского края) // Аграрная наука. 2001. N 12. С. 24; Власов В. А. Проблемы качества законов в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд // Законодательство и экономика. 2003. N 10. С. 16 - 20; Власов В. А. Законодательство в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд: проблемы совершенствования // Хозяйство и право. 2004. N 3. С. 60 - 66 и др.

Таким образом, существовало достаточно большое количество нормативных актов, определяющих процедуру проведения закупок, зачастую противоречащих друг другу. Вышеизложенные проблемы обусловили необходимость разработки Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", направленного на систематизацию законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках и регламентирующего гражданско-правовые и процедурные вопросы закупок для государственных и муниципальных нужд. Большинство специалистов согласны с тем, что эти законодательные акты по своему содержанию являются комплексными, включающими в себя нормы гражданского, административного и некоторых других отраслей права, поскольку предметом их правового регулирования выступает целенаправленная деятельность государства в сфере закупок как форма организованного потребления товаров для государственных нужд. Следовательно, можно сделать вывод о том, что в современный период принятие Закона о размещении заказов является, безусловно, позитивным явлением. Вместе с тем детальный анализ его правовых норм и практики их реализации еще впереди. Не следует также забывать о том, что в рассматриваемый Закон законодателем постоянно вносятся изменения и дополнения, что явно не способствует стабильности законодательства в рассматриваемой сфере.

------------------------------------------------------------------

Название документа