ТОС как субъект права муниципальной собственности в Российской Федерации

ТОС КАК СУБЪЕКТ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е. В. РАЗДЪЯКОНОВА

Раздъяконова Е. В., аспирант кафедры конституционного и международного права, заместитель начальника Управления по кадровой и правовой работе НОУ ВПО "Сибирский университет потребительской кооперации".

В науке муниципального права институт муниципальной собственности изучается и исследуется довольно подробно. Данный институт является пограничным, так как регулируется нормами и гражданского (частного), и муниципального (публичного) права. Но одним из серьезных вопросов остается вопрос о собственности территориального общественного самоуправления (ТОС), который является предметом настоящего исследования, а именно вопрос о том, является ли имущество (недвижимое и движимое) территориального общественного самоуправления муниципальной собственностью. О форме собственности ТОС в науке существует двоякое мнение. Некоторые считают ее одной из разновидностей муниципальной собственности <1>, другие - особой разновидностью общественной собственности <2>. В качестве аргументации последней точки зрения приводится то, что исходным субъектом - носителем прав муниципальной собственности является само население в лице представительного органа и администрации <3>, да и ст. 29 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах...") не относит собственность ТОС к муниципальной собственности. -------------------------------- <1> См.: Желтухова Н. А. Финансово-экономическая организация территориального общественного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 36. <2> См.: Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2004. С. 91. <3> Там же. С. 97. <4> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Становление права муниципальной собственности связано с признанием населения территориальных образований, местных общин коллективными субъектами права публичной собственности. Под муниципальной собственностью в действующем российском законодательстве понимается в целом собственность муниципального образования <5>. Согласно ч. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. -------------------------------- <5> Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах..." не дает непосредственного определения понятия муниципальной собственности. Согласно ст. 49 этого Закона экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также права муниципальных образований. Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" давалось такое определение. В соответствии со ст. 1 этого Закона муниципальная собственность - собственность муниципального образования.

Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и местных традиций. Почти все территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, представляют собой административно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы, сельские округа (волости, сельсоветы) и другие поселения <6>. -------------------------------- <6> См.: Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление: Учеб. 2-е изд. Ростов н/Д, 2003. С. 123.

В соответствии с таким построением можно говорить о субъектах права муниципальной собственности, которые различаются по кругу предметов ведения как административно-территориальные образования - общины-поселения и иные муниципальные образования (поселение, муниципальный округ, город или сельский район), закрепленные Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах...". Из вышеуказанного видно, что отличие муниципальной собственности от других форм состоит в том, что первичным субъектом - носителем прав муниципальной собственности является население муниципального образования в целом, объединенное не по признаку цели, а по признаку проживания на данной территории. Поэтому собственником выступает население соответствующего муниципального образования, которому принадлежит право муниципальной собственности. Однако ГК РФ не признает правосубъектности населения соответствующего муниципального образования, закрепляя в ст. 215 положение о том, что от имени муниципального образования права собственности осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 <7>. -------------------------------- <7> Колюшин Е. И. Муниципальное право: Курс лекций. М.: Норма, 2008. С. 347.

Согласно Конституции РФ права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью принадлежат населению муниципального образования (ст. 130). Никакая часть населения не может выступать от имени всех иначе как по их поручению, данному установленным законом порядком. Внутренняя системность муниципальных образований как коллективных субъектов права собственности диктует необходимость исследования структурных элементов, обладающих вещными правами на соответствующие объекты муниципальной собственности. Практика строительства местного самоуправления идет по пути разграничения правомочий права собственности. Именно население поселения в целом выступает в роли собственника "первого уровня". Права всех других субъектов являются производными от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам. Реализация субъективного права муниципальной собственности возможна только теми способами, которые дают образ субъекта этого права. Критериями, позволяющими определить присутствие этого образа в отношениях гражданского оборота, выступают имя и интерес. От имени и в интересах муниципального образования действуют органы местного самоуправления, реализуя правомочия владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Однако реализация этих правомочий осуществляется ими не обязательно и не главным образом в гражданско-правовых формах, каковыми служат разнообразные сделки, но в специфических формах управления и контроля. Эти способы принято называть непосредственными способами осуществления права собственности. Опосредованные способы осуществления права муниципальной собственности характеризуются тем, что субъекты действуют в гражданском обороте в интересах муниципального образования, но от собственного имени. Осуществление отдельных вещных прав жителями некоторых территорий в отношении определенного имущества возможно на локальном уровне, на уровне территориального общественного самоуправления. По своей природе это самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения в подъезде многоквартирного жилого дома, многоквартирном жилом доме, группе жилых домов, жилом микрорайоне, сельском населенном пункте, не являющемся поселением, на иных территориях проживания граждан. Учрежденные ТОС, как правило, наделяются помещением, оборудованием и другими материальными ресурсами, являющимися муниципальной собственностью. Такие объекты собственности должны предоставляться ТОС в безвозмездное пользование, и ТОС приобретает право владения и пользования данным имуществом. Но реальный статус собственности ТОС, к сожалению, до сих пор не определен, поэтому имущественная, финансовая и бюджетная политика ТОС далека от совершенства. Как правило, источниками ее формирования являются: а) граждане, своим трудом и взносами создающие эту собственность; б) органы власти и управления, передающие ТОС собственность; в) коммерческие организации, акционерные общества, кооперативы, пайщиком или акционером которых является ТОС, создающие соответствующую собственность; г) бесхозная собственность, передаваемая ТОС. Во владении и пользовании ТОС могут находиться кооперированные денежные средства физических и юридических лиц, построенные на эти средства сооружения, другое имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения. Как правило, многое входит в состав муниципальной собственности <8>. -------------------------------- <8> См.: ст. 58 Устава г. Новосибирска (принят решением Городского совета Новосибирска от 27 июня 2007 г. N 616) // Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска. 2007. N 58.

ТОС, являясь юридическим лицом в форме некоммерческой организации, также может приобретать на собственные средства объекты собственности, которые на первый взгляд должны относиться к общественной форме собственности или частной. Но собственность ТОС обладает теми же признаками, что и собственность муниципальная, основа которой заключается в том, что она принадлежит населению, осуществляющему местное самоуправление. А ТОС - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Следовательно, любое имущество ТОС должно служить осуществлению собственных инициатив ТОС по вопросам местного значения. Осуществлению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения должно служить и муниципальное имущество. Таким образом, имущество, находящееся во владении и пользовании ТОС, обладает теми же признаками, что и муниципальная собственность, а следовательно, является его частью. Различия между собственностью муниципального образования и собственностью ТОС - только в территории проживания первичного субъекта - носителя прав собственности - населения. Таким образом, жители территории осуществления ТОС одновременно являются субъектами права собственности муниципального образования и субъектами права собственности ТОС. При этом совершенно логично, что жители остальной части муниципального образования, где ТОС не осуществляется, не являются субъектами права собственности ТОС <9>. -------------------------------- <9> См.: Желтухова Н. А. Финансово-экономическая организация территориального общественного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 38.

Таким образом, говорить о праве собственности ТОС в полном смысле этого слова нельзя, так как ТОС обладает ограниченными вещными правами на закрепленное за ним имущество. Так, Положением о территориальном общественном самоуправлении в городе Новосибирске <10> закрепляется, что мэрия города Новосибирска содействует территориальному общественному самоуправлению в предоставлении помещения, оборудованного мебелью, оргтехникой и телефонной связью в порядке, определенном мэром города Новосибирска. -------------------------------- <10> Решение Городского совета от 19 апреля 2006 г. N 230 (в ред. от 22 апреля 2008 г.) "О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Новосибирске" // Вечерний Новосибирск. 2006. 13 мая. N 87.

Передача определенных прав и обязанностей ТОС, закрепление за ними объектов собственности приводит к образованию новых форм функционирования ТОС по месту жительства, внедрения кооперативных, арендных и частных предприятий и организаций, удовлетворяющих социально-бытовые и культурные нужды населения микрорайонов <11>. -------------------------------- <11> Амелин Н. М. Местные советы народных депутатов в системе территориального самоуправления: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 1991. С. 16.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может быть юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (см. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <12>). Пока законодатель не определяет вид некоммерческой организации для регистрации ТОС в качестве юридического лица, что, безусловно, является пробелом. Но в данном случае, по выражению З. А. Ахметьяновой, к владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом подключаются вполне самостоятельные звенья в виде юридических лиц, выступающих в гражданском обороте не от имени собственника имущества, а от своего собственного имени и наделенных на закрепленное имущество относительно самостоятельным вещным правом <13>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <13> Ахметьянова З. А. Ограничение прав публичного собственника // Закон. 2003. N 11. С. 72.

Фактически законом закреплены права собственности за одним субъектом - муниципальным образованием, а муниципальным актом устанавливается иной собственник того же имущества - муниципальный орган. Но права последнего всегда производны от прав муниципального образования, которое он представляет, от прав населения. На недопущение расширения круга собственников муниципального имущества направлено Постановление Президиума ВАС РФ, который указал, что гражданским законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность осуществления прав собственника муниципального имущества иными органами, кроме указанных в ст. 125 Гражданского кодекса РФ. Полномочия собственника городского имущества осуществляют комитеты по управлению имуществом города (п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 28 апреля 1997 г. N 13 "Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" <14>). -------------------------------- <14> Вестник ВАС РФ. 1997. N 7.

Однако ни само население, ни органы местного самоуправления не могут ни создавать имущество, ни оказывать социальные услуги населению. Этим занимаются специализированные предприятия, юридические лица. И такая практика соответствует положению ст. 125 ГК РФ, где закреплено право органов местного самоуправления делегировать полномочия по управлению и распоряжению муниципальной собственностью отдельным предприятиям и организациям. Как известно, для передачи любой собственности в управление (имеется в виду владение и пользование), учитывая специфический статус, уникальную природу территориального общественного самоуправления и его органов, необходимо предусматривать возможность получения на особых условиях имущества от органов местного самоуправления. Думаю, данный порядок должен предусматриваться в муниципальных правовых актах. Кроме того, этими же нормативными актами должны предусматриваться порядок владения, пользования и распоряжения имуществом ТОС, должны предусматриваться гарантии сохранения используемого и полученного от деятельности ТОС имущества непосредственно за этим ТОС, а также судьба данного имущества в случае ликвидации ТОС. Некоторые из этих вопросов уже решаются в муниципальных актах. Так, решением городского совета г. Новосибирска от 4 марта 2003 г. N 222 "Об основных положениях о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования города Новосибирска" <15> предусмотрена возможность передачи имущества в безвозмездное пользование. -------------------------------- <15> Вечерний Новосибирск. 2003. 2 апр. N 63 - 64.

Ученые отмечают, что развитие собственности ТОС будет способствовать укреплению реального общественного самоуправления <16>, а муниципальные нормотворцы зачастую определяют собственность ТОС как отдельную форму собственности: в собственности ТОС могут находиться кооперированные денежные средства физических и юридических лиц, иные средства, полученные из законных источников, построенные на эти средства сооружения - детские дворовые, спортивные площадки, жилые помещения, нежилые и отдельные, вновь созданные производственные помещения, транспорт, оборудование, инвентарь, другое имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, в том числе имущество, необходимое для обеспечения деятельности ТОС и переданное на основе правового акта, гражданско-правового договора или соглашения органами местного самоуправления <17>. -------------------------------- <16> См.: Муниципальное право России: Учебник / М. В. Бородач, И. В. Грач и др.; Отв. ред. Г. Н. Чеботарев. М.: Юрист, 2005. С. 131. <17> См., например: решение Совета депутатов г. Искитима от 24 мая 2006 г. N 63 "Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Искитиме" // Искитимская газета. 2006. 1 июня. N 22; решение Совета депутатов г. Бердска от 30 марта 2006 г. N 66 "О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Бердске" // Бердские новости. 2006. 27 апр. N 16.

Но данное определение "собственность ТОС" не вмещает в себя, как уже упоминалось, определенные в цивилистической науке правомочия владения, пользования и распоряжения в полном объеме (что и должно составлять право собственности). В связи с этим говорить о собственности ТОС как об отдельной форме собственности неуместно. Имущество, находящееся во владении и пользовании ТОС, в том числе и имущество, приобретенное ТОС на доходы от собственной деятельности, является муниципальной собственностью и должно учитываться в специальных муниципальных реестрах. Таким образом, ТОС, обладая ограниченными вещными правами на имущество, реализуя право муниципальной собственности опосредованным способом, выступает как полноправный субъект этого права.

Название документа