Оценка соответствия Конституции Российской Федерации Федерального закона от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

ОЦЕНКА СООТВЕТСТВИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 22 ИЮЛЯ 2008 ГОДА N 159-ФЗ "ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ОТЧУЖДЕНИЯ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЛИ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ И АРЕНДУЕМОГО СУБЪЕКТАМИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА, И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Н. А. ФОМИНА

Фомина Н. А., аспирант кафедры административного права.

Вопросы правового регулирования отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, представляют большую актуальность в настоящее время, в том числе в связи с состоянием российской экономики. В статье анализируется нормативная база предмета исследования, практика рассмотрения дел Конституционным Судом России. Выводы автора могут быть использованы в нормотворческой деятельности.

The issues of legal regulation of alienation of immovable property being in the state ownership of the subjects of the RF or municipal ownership and leased by the subjects of small and middle entrepreneurship is topical at present due to the state of Russian economy. The article analyses normative base of the subject of research, practice of consideration of cases by the Constitutional Court of Russia. The author's conclusions might be used in law-making activity <*>. -------------------------------- <*> Fomina N. A. Evaluation Of correspondence of the constitution of the RF to Federal law of 22 july, 2008 N 159-FZ "On peculiarities of alienation of immovable property being in the state ownership of the subjects of the RF or municipal ownership and leased by the subjects of small and middle entrepreneurship and on introduction of changes into separate legislative acts of the RF".

Только в июле и августе 2008 г. Президентом Российской Федерации было подписано 67 федеральных законов, из них 50 - издано по предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации) и 17 - по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Так, был принят Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ), устанавливающий специальный способ приватизации, который будет использоваться до 1 июля 2010 г. только в отношении принадлежащего субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям недвижимого имущества, находившегося в арендном пользовании у субъектов малого и среднего предпринимательства по состоянию на 5 августа 2008 г. Суть этого специального способа приватизации заключается в том, что субъекты малого и среднего предпринимательства, отвечающие установленным федеральным законодательством требованиям, пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества. Выкуп арендованного имущества будет осуществляться по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком. Однако в ходе реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ могут возникнуть вопросы о соответствии его положений нормам и принципам Конституции Российской Федерации. Реализация Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ, несомненно, будет сопровождаться имущественными спорами, в ходе которых может возникать вопрос о соответствии его положений нормам и принципам Конституции Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым проведение предварительного анализа законоположений, которые могут вызвать сомнения с точки зрения оценки их конституционности. Следует обратить внимание на два аспекта. Во-первых, установление в федеральном законодательстве специального льготного правового режима (способа) приватизации государственного и муниципального имущества для определенного круга субъектов может быть расценено как нарушение конституционного принципа юридического равенства применительно к субъектам экономических отношений и как нарушение права субъектов Российской Федерации и муниципальных образований самостоятельно выбирать способ приватизации своего имущества (из числа предусмотренных федеральным законодательством способов), в наибольшей степени соответствующий интересам собственника. Во-вторых, предусмотренный в частях 2, 3 и 4 статьи 9 "Переходные положения" Федерального закона механизм реализации субъектами малого и среднего предпринимательства права выкупа арендуемого государственного и муниципального имущества может быть истолкован в правоприменительной практике как обязывающий субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вопреки их воле отчуждать свое имущество. Проанализируем оба указанных аспекта. 1. Статья 3 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ устанавливает преимущественное право субъектов малого и среднего предпринимательства на приобретение арендуемого ими недвижимого имущества при его возмездном отчуждении из государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности. Это влечет ограничение возможности приобретения указанного имущества другими участниками гражданского оборота. Это также ограничивает право выбора способа приватизации соответствующего государственного и муниципального имущества. Однако это еще не свидетельствует об отступлении от норм Конституции Российской Федерации. Правовой анализ приводит к выводу о допустимости введения соответствующих различий в правах участников гражданского оборота. Государственная политика в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации является частью государственной социально-экономической политики и представляет собой совокупность мер поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. В числе целей этой политики Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" называет формирование конкурентной среды в экономике Российской Федерации, обеспечение занятости населения и развитие самозанятости, расширение рынка товаров (работ, услуг) и увеличение доли уплаченных субъектами малого и среднего предпринимательства налогов в реализации таким образом, чтобы при передаче имущества в собственность субъектам частного права соблюдались соответствующие гарантии, закрепленные Конституцией Российской Федерации (правовая позиция Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2006 г. N 119-О). 2. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ ставит субъекты малого и среднего предпринимательства, которые являются арендаторами государственного или муниципального недвижимого имущества, в льготное положение по отношению к иным участникам гражданского оборота, желающим приобрести в собственность такое имущество, предоставляет им преимущественное право покупки. Любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, как неоднократно указывал в своих актах Конституционный Суд Российской Федерации, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. 1 и 2 ст. 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (Постановления от 24 октября 2000 г. N 13-П, от 3 июня 2004 г. N 11-П, Определения от 27 июня 2005 г. N 231-О, от 1 декабря 2005 г. N 428-О и др.). Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 10 декабря 2002 г. N 316-О, провозглашенный статьей 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства распространяется не только на непосредственно признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании федерального закона. К числу таковых относится и право на участие в приватизации государственного и муниципального имущества. Так, основанием для принятия Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ явилась необходимость принятия дополнительных мер, направленных на создание благоприятных условий развития в Российской Федерации малого и среднего предпринимательства. Цель Федерального закона состоит в оказании адресной государственной поддержки малому и среднему бизнесу посредством установления для них временной - до 1 июля 2010 г. - преференции на участие в приватизации, заключающейся в введении на указанный срок специального внеконкурсного способа приватизации арендуемого недвижимого имущества. Таким образом, предусмотренное Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ регулирование является юридически конкретным, при этом четкость определения круга субъектов соответствующих правоотношений призвана исключить возможность злоупотребления предоставляемой преференцией. Критерии отнесения участников гражданского оборота к числу получателей преимущественного права приобретения недвижимости, отчуждаемой из государственной или муниципальной собственности, содержатся в статье 3 данного Федерального закона и в статье 4 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Эти критерии являются объективными, обоснованными и юридически определенными, а потому не могут признаваться дискриминационными. Принцип запрета различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях, Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ не нарушается. Требование о выкупе арендуемого имущества по его рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком, а также временный характер предоставляемой преференции подтверждают соразмерность выбранных правовых средств конституционно значимым целям. Таким образом, статья 3 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ не противоречит статье 19 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации. 3. Статья 3 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ ограничивает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно выбирать один из способов приватизации государственного имущества, допускаемых Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества". Между тем использование других способов приватизации (аукцион, конкурс и т. д.) потенциально может обеспечить больший объем поступлений финансовых средств в бюджеты субъектов Российской Федерации по сравнению с выкупом арендованного имущества по рыночной цене, установленной на основании оценки. Налицо признаки публично-правового обременения права распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации, которая намечена уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации к отчуждению. Однако Конституция Российской Федерации не исключает возможности введения такого обременения на основании федерального закона. Российская Федерация является федеративным государством, и при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральный законодатель, исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правомочен устанавливать особенности правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере частного права, с тем чтобы на конкретном этапе развития государства достичь поставленных целей и выполнения задач общегосударственного масштаба (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. N 540-О). Изложенные правовые позиции свидетельствуют об отсутствии реальных перспектив оспаривания в Конституционном Суде Российской Федерации конституционности статьи 3 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ по тем мотивам, что она ограничивает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно выбирать способ приватизации имущества, которое намечено ими к отчуждению. Федеральный закон может предусматривать обременения для государственной собственности субъектов Российской Федерации, в том числе ограничивающие право распоряжения ею, если этим достигаются публично значимые цели. 4. По буквальному смыслу положений частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе отказать заявителю в заключении с ним договора купли-продажи арендуемого имущества, даже если отчуждение соответствующего имущества будет осуществляться вопреки воле этих органов. В числе оснований возврата арендатору его заявления с отказом в продаже ему арендуемого имущества данные нормы не предусматривают того факта, что соответствующее имущество не запланировано органами государственной власти субъектов Российской Федерации к приватизации. Если такое "буквальное" толкование частей 2, 3 и 4 статьи 9 возобладает в правоприменительной практике (в частности, в практике судов общей юрисдикции), то возникнет повод для сомнений в соответствии указанных положений закона Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (ч. 1), 5 (ч. 3), 8 (ч. 2), 11 (ч. 2), 35 (ч. 2 и 3), 55 (ч. 3), 73. Такой подход не имеет конституционного обоснования и не может быть признан соразмерным конституционно значимым целям. Имеются основания для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности частей 2, 3 и 4 статьи 9 данного Федерального закона. Конституционный Суд Российской Федерации может дать обязательное для правоприменителей конституционное истолкование оспариваемых законоположений. Это истолкование может разъяснить, является ли факт сдачи государственного имущества субъекта Российской Федерации в аренду достаточным основанием для отчуждения этого имущества из его собственности вопреки волеизъявлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации и без выяснения всех фактических обстоятельств, связанных с целевым назначением имущества и его использованием. При этом необходимо отметить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации на практике обладают возможностью обойти требование статьи 9, включив до 1 января 2009 г. соответствующее имущество в перечень имущества, не подлежащего отчуждению. Этот перечень уже сформирован (пример, город Москва). В нем не только определено имущество, не подлежащее отчуждению, но и организации, которые не смогут реализовать свое право на льготную приватизацию. Тем самым опять возникают исключения из правила и нарушается принцип равенства одной категории субъектов.

------------------------------------------------------------------

Название документа