К вопросу об административной ответственности за нарушения в сфере жилищных правоотношений

К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Г. Ф. ШЕШКО

Г. Ф. Шешко, заслуженный юрист Российской Федерации.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс) устанавливает виды административных правонарушений и административной ответственности, порядок производства по делам об административных правонарушениях; определяет органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, и пр. Наряду с Кодексом действуют принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (статья 2.1 КоАП РФ). Административное законодательство (равно как и любое иное) связано с другими отраслями. По мнению Л. А. Николаевой, административную ответственность отличает от других видов ответственности (дисциплинарной, уголовной и пр.) ряд особенностей, в частности: - отсутствует служебная подчиненность лиц, к которым применяется административная ответственность, органам и должностным лицам, уполномоченным ее применять; - меры административной ответственности менее суровы, нежели, например, уголовной ответственности; - процедура применения административной ответственности достаточно оперативна <*>. -------------------------------- <*> Подробнее см.: Административная ответственность как охранительное правоотношение // Сб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 26.

Задачи законодательства об административных правонарушениях определены статьей 1.2 КоАП РФ. В их числе: охрана прав и свобод человека и гражданина; охрана здоровья граждан и санитарно-эпидемиологического благополучия населения; охрана окружающей среды и т. д. Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется для предупреждения совершения новых правонарушений (статья 3.1 КоАП РФ). Виды административных наказаний установлены статьей 3.2 КоАП РФ (предупреждение, штраф, дисквалификация и пр.). Административной ответственности подлежат физические, юридические, должностные лица (см. статьи 1.4, 2.3, 2.4, 2.10 и пр. КоАП РФ). Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, имущественного положения, места жительства и прочих обстоятельств (статья 1.4 КоАП РФ). Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, других обстоятельств (статья 1.4 КоАП РФ). Должностные лица подлежат административной ответственности в случае совершения административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники организаций несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное (статья 2.4 КоАП РФ). Признаками административного правонарушения являются противоправность и виновность лиц, совершивших правонарушение, что присуще и иным видам ответственности. Общим для всех видов юридической ответственности является то, что она наступает при совершении правонарушения. Российское законодательство традиционно определяет в качестве обязательного условия привлечения к ответственности наличие вины соответствующего лица. В определенной связи с административным законодательством находится жилищное законодательство. Обозначенные позиции в отношении условий привлечения к ответственности характерны и для жилищного законодательства. Жилищный кодекс РФ в вопросах ответственности за нарушение жилищного законодательства определяет, что виновное лицо несет ответственность, предусмотренную законодательством (статьи 66, 68 ЖК РФ). КоАП РФ устанавливает ответственность за подобные нарушения; это статьи 7.21 - 7.23. Статья 7.21 КоАП РФ ("Нарушение правил пользования жилыми помещениями") адресована гражданам - пользователям жилыми помещениями. Право пользования имеют наниматели жилых помещений по договору социального найма (глава 8 ЖК РФ), по договору найма специализированного жилого помещения (раздел IV ЖК РФ), по договору найма жилого помещения жилищного фонда коммерческого использования (пункт 4 части 3 статьи 19 ЖК РФ; глава 35 Гражданского кодекса РФ). Право пользования жилым помещением возникает у членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма и по договору найма специализированного жилого помещения, у постоянно проживающих совместно с нанимателем граждан в жилом помещении, занимаемом по договору "коммерческого" найма. Право пользования жилым помещением собственником этого помещения основано на праве собственности: владение, пользование, распоряжение (статья 209 ГК РФ). Что касается членов семьи собственника, то для них право пользования основано на семейных отношениях с последним. Согласно статье 292 ГК РФ члены семьи собственника жилого помещения, проживающие в этом помещении, имеют право пользования жильем на условиях, предусмотренных жилищным законодательством. В доме жилищного и жилищно-строительного кооператива (до внесения паевого взноса - см. статью 218 ГК РФ) право пользования жилым помещением основано на членстве в кооперативе. Право пользования жилым помещением семьей члена кооператива обусловлено семейными отношениями с последним. Право пользования жилым помещением возникает у поднанимателей и временных жильцов. Однако ни те ни другие не приобретают самостоятельного права пользования жильем (см. статьи 76 и 80 ЖК РФ; статьи 680 и 685 ГК РФ). Пользование жилым помещением осуществляется гражданином, которому по завещательному отказу предоставлено это право, а также на основании договора пожизненного содержания с иждивением (см. статьи 33, 34 ЖК РФ; статьи 171, 1137 ГК РФ). Ответственность гражданина - пользователя жилым помещением является следствием неисполнения обязанностей, возложенных на него законодательством, соответствующим договором. Жилищный кодекс РФ содержит значительный перечень обязанностей нанимателя жилого помещения по договору социального найма и найма специализированного жилого помещения (статья 67, часть 5 статьи 100). Согласно части 3 статьи 67 ЖК РФ наниматель жилого помещения по договору социального найма обязан: - использовать жилое помещение по назначению в установленных Кодексом пределах (статья 17); - обеспечивать сохранность жилья; - поддерживать надлежащее состояние жилого помещения; - проводить текущий ремонт помещения; - своевременно вносить плату за жилье и коммунальные услуги; - информировать наймодателя в установленные договором сроки об изменении оснований и условий пользования жильем. Помимо этих обязанностей (см. часть 4 статьи 67) наниматель по договору социального найма обязан переселяться на время капитального ремонта или реконструкции дома в маневренный фонд (статья 88 ЖК РФ), не производить переустройство или перепланировку жилого помещения в нарушение установленного порядка (статья 26 ЖК РФ). Ряд обязанностей определены Типовым договором социального найма жилого помещения. Что касается обязанностей нанимателя специализированного жилого помещения, то, согласно статье 100 ЖК РФ (часть 5), к пользованию таким жильем применяются правила статьи 67 ЖК РФ (части 3 и 4). Согласно статье 30 ЖК РФ собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования (статья 17 ЖК РФ). Собственник несет бремя содержания данного помещения и, если это квартира в многоквартирном доме, - общего имущества собственников помещений в этом доме, а собственник комнаты в коммунальной квартире несет также бремя содержания общего имущества собственников комнат в такой квартире, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором (см. также статью 210 и главу 18 ГК РФ). Собственник жилого помещения обязан поддерживать помещение в надлежащем состоянии, не допуская бесхозяйственного обращения с ним, соблюдать права и законные интересы соседей, правила пользования жилыми помещениями, а также правила содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (часть 4 статьи 30 ЖК РФ; см. также статью 293 ГК РФ). Обязанности нанимателя жилого помещения по договору коммерческого найма определены статьями 678, 681, 682 ГК РФ: использовать жилое помещение только для проживания; обеспечивать сохранность жилого помещения и поддерживать его в надлежащем состоянии; производить переустройство и реконструкцию жилого помещения только с согласия наймодателя; своевременно вносить плату за жилое помещение; если договором не установлено иное, самостоятельно вносить плату за коммунальные услуги; производить текущий ремонт жилого помещения, если иное не установлено договором. Статья 7.21 КоАП РФ не отражает всех имеющихся у граждан обязанностей по пользованию жилым помещением, однако, основываясь на положениях статьи 1.2 этого Кодекса, к определению по этим позициям видов административной ответственности следует подходить избирательно, то есть если имеют место нарушение прав и свобод человека и гражданина, угроза здоровью граждан, если возникла необходимость охраны собственности и пр. Положения статьи 7.21 КоАП РФ должны содержать указания на конкретные виды правонарушений, за которые следует административная ответственность, и, следовательно, ряд положений законодательства, в частности пункты 2 и 3 части 3 статьи 67 ЖК РФ ("обеспечивать сохранность жилого помещения"; "поддерживать надлежащее состояние жилого помещения"), требуют конкретизации. В статью 7.21 КоАП РФ необходимо внести изменения, отражающие положения статьи 16 ЖК РФ (в отношении сохранности помещений общего пользования в многоквартирном доме и помещений вспомогательного характера в квартире такого дома), статьи 17 (в части соблюдения прав и законных интересов соседей), статьи 67 (в отношении производства текущего ремонта занимаемого жилого помещения). Что касается договора коммерческого найма, то все изложенные выше позиции ЖК РФ (статьи 16, 17, 67) можно отнести и к этому договору (см. статьи 678, 681 ГК РФ, а также пункт 4 статьи 687 ГК РФ). Эти позиции можно относить и к членам жилищных и жилищно-строительных кооперативов (с невыплаченным паем). Положения в отношении самовольной перепланировки целесообразно перенести в пункт 1 статьи 7.21 КоАП РФ (они отражены в пункте 2 этой статьи). Терминологию рассматриваемой статьи следует привести в соответствие с положениями статей 25 - 29 ЖК РФ ("переустройство и перепланировка") и статьи 83 ЖК РФ (пункт 2 части 4 - "разрушение или повреждение жилого помещения" вместо термина "порча"). Следует иметь в виду, что статья 678 ГК РФ предусматривает иную редакцию. Согласно ей наниматель не вправе производить переустройство и реконструкцию жилого помещения без согласия наймодателя (кстати сказать, данная статья подлежит применению к договору социального найма - см. статью 672 ГК РФ, однако ЖК РФ "предпочел" иную терминологию). Что касается замены слова "порча", то статья 687 ГК РФ содержит такое понятие, как "порча жилого помещения", однако оно является синонимом термина "повреждение", следовательно, терминология статьи 83 ЖК РФ вполне приемлема. Положения в отношении собственников жилых помещений в многоквартирном доме следует изложить в отдельном пункте статьи 7.21 с учетом положений статей 29, 30, 36 ЖК РФ, а также статей 289, 293 ГК РФ: переустройство и (или) перепланировка в нарушение установленного порядка; использование жилого помещения не по назначению; нарушение прав и интересов соседей; бесхозяйственное обращение с жильем, допущение его разрушения; непроизводство текущего и капитального ремонта жилого помещения; разрушение или повреждение общего имущества дома, а также невыполнение обязанностей по содержанию и ремонту этого имущества в соответствии с долями в праве общей собственности на это имущество. Данные положения подлежат применению и к членам кооператива при условии выплаты пая полностью (статья 129 ЖК РФ), и к членам товарищества собственников жилья (пункт 5 статьи 138 ЖК РФ). В отношении ответственности следует сохранить и такие виды, как предупреждение и административный штраф. Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме (статья 3.4 КоАП РФ). Административный штраф является денежным взысканием. Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из минимального размера оплаты труда и налагаемого на граждан, не может превышать двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - пятидесяти МРОТ; на юридических лиц - одной тысячи МРОТ (статья 3.5 КоАП РФ). Как представляется, также возникла необходимость в пересмотре размера штрафа. Как отмечает Н. Г. Салищева, размеры административных штрафов, определяемых КоАП РФ, "не соответствуют тяжести содеянного", и "необходимо решать вопросы повышения административной ответственности за правонарушения, связанные с нанесением вреда здоровью граждан, за нарушение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также за нарушение некоторых других правил, имеющих федеральное значение" <*>. -------------------------------- <*> Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Сб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 13.

Данные позиции применяются и к статьям 7.22 и 7.23 КоАП РФ. Статья 7.22 КоАП РФ ("Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений") содержит положения о лицах, в обязанности которых входит обеспечение содержания и ремонта жилых помещений и общего имущества собственников квартир в многоквартирном доме. Ответственными за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме являются: наймодатель жилого помещения по договору социального найма (статья 65 ЖК РФ); наймодатель жилого помещения по договору "коммерческого" найма (статья 676 ГК РФ); управляющая организация (статьи 161, 162 ЖК РФ); а также орган управления жилищного кооператива (статья 115 ЖК РФ) и товарищества собственников жилья (статья 148 ЖК РФ). В обязанности наймодателя жилого помещения по договору социального найма (статья 65 ЖК РФ) входят: участие в надлежащем содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится сданное внаем жилое помещение; осуществление капитального ремонта помещения. Обязанности наймодателя жилого помещения по договору "коммерческого" найма определены статьей 676 ГК РФ, в число их входят: надлежащая эксплуатация жилого дома, в котором находится сданное внаем жилое помещение, обеспечение проведения ремонта общего имущества многоквартирного дома и устройств для оказания коммунальных услуг, находящихся в жилом помещении. Согласно статье 681 ГК РФ обязанностью наймодателя является капитальный ремонт сданного внаем жилого помещения, если иное не установлено договором найма жилого помещения. Наймодатель обязан также в случае переоборудования дома получить согласие на это нанимателя жилого помещения, если такое переоборудование существенно изменяет условия пользования жилым помещением (пункт 3 статьи 681 ГК РФ). Вопросам управления многоквартирным домом посвящен раздел VIII ЖК РФ. Управление многоквартирным домом может осуществляться любым способом, указанным в статье 161 ЖК РФ. Управляющая организация осуществляет управление многоквартирным домом на основании письменного договора с собственниками помещений в этом доме (статья 161 ЖК РФ). Управляющая организация должна обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление проживающим в доме гражданам коммунальных услуг. Изложенное свидетельствует о том, что, согласно редакции статьи 7.22 КоАП РФ, в ней обозначены все лица, ответственные за содержание жилых многоквартирных домов. Таким образом, данную статью следует дополнить положением, касающимся обязанности наймодателя осуществлять капитальный ремонт жилого помещения (если это возложено на него); а также в названии и в тексте слова "жилых домов и (или) жилых помещений" заменить словами "многоквартирных жилых домов и жилых помещений в этих домах". Что касается административной ответственности, то следует предусмотреть такой вид, как дисквалификация (статья 3.2 КоАП РФ). Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет (статья 3.11 КоАП РФ).

------------------------------------------------------------------

Название документа