Исторические и социальные предпосылки выделения ответственности за вред, причиненный актами власти

ИСТОРИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ВЫДЕЛЕНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ АКТАМИ ВЛАСТИ

С. В. ФЕДОСЕЕВА

Федосеева С. В., юрист, г. Пермь.

Правовые нормы об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, находятся в интегрированном единстве с общими нормами о деликтной ответственности: соотносятся как особенное с общим. Институт деликтной ответственности государства не является новшеством для российского законодательства, поскольку существовал и в дореволюционном, и в советском праве, но регламентировался иначе <1>. Также такая ответственность существует практически во всех развитых странах, однако в каждой существуют свои особенности <2>. -------------------------------- <1> См.: Муравский В. Ф. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный в результате уголовного или административного преследования: исторический анализ российского законодательства // История государства и права. 2006. N 8. С. 15 - 17. <2> См.: Рипинский С. Ю. Институт внедоговорной имущественной ответственности государства в зарубежном праве и праве Европейского союза // Правоведение. 2002. N 4. С. 141 - 152.

Конституция СССР 1977 г. в ст. 58 устанавливала, что граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей <3>. -------------------------------- <3> Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 07.10.1977 // Ведомости ВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617.

Согласно ст. 52 Конституции РФ права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. В соответствии со ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Таким образом, конституционный принцип ответственности государства за вред, причиненный его органами и должностными лицами, появился еще в советский период и был закреплен в действующей российской Конституции. Возложение Конституцией РФ ответственности за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц), непосредственно на государство следует рассматривать как укрепление гарантий прав и свобод граждан. Одновременно эта норма имеет и превентивное значение, поскольку направлена на укрепление законности во взаимоотношениях субъектов власти с гражданами. Конституционное положение получило развитие в ГК РФ. Ранее действовавшее гражданское законодательство существенно отличалось от настоящего, предусматривалась ответственность самих органов за действия своих должностных лиц. Статья 407 ГК РСФСР 1922 г.: "Учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом. Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия. Учреждение вправе, в свою очередь, сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему вознаграждения" <4>. Статья 446 ГК РСФСР 1964 г.: "Государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях, если иное не предусмотрено специальным законом" <5>. Также следует упомянуть об актах, не относящихся к гражданскому законодательству, но регулирующих отношения по возмещению вреда (применяются до сих пор в части, не противоречащей законодательству): Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" и Положение "О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда" <6>. Однако данные акты носят комплексный характер (т. е. регулируют восстановление прав потерпевшего не только в гражданско-правовой сфере, но и в трудовой, пенсионной и др.), регулируют внесудебный порядок возмещения ущерба, относятся к институту реабилитации. -------------------------------- <4> Гражданский кодекс РСФСР, введенный в действие Постановлением ВЦИК от 11.11.1922 // Известия ВЦИК. 1922. N 256. <5> Гражданский кодекс РСФСР, утвержденный Законом РСФСР от 11.06.1964 // Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 406. <6> Ведомости ВС СССР. 1981. N 21. Ст. 741.

В прежнем российском законодательстве ответственность государственных органов за действия своих должностных лиц была приравнена к ответственности организаций за действия своих работников. С принятием первой части ГК РФ <7> ответственность органов государства перед потерпевшими исключена. Теперь за деяния своих органов и их должностных лиц отвечает непосредственно само публично-правовое образование. Статья 16 ГК: "Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием". В ст. 1069 ГК указано, что вред подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Таким образом, установлена деликтоспособность таких участников гражданских правоотношений, как публично-правовые образования. Непосредственные причинители вреда не являются субъектами ответственности по обязательствам, возникающим в этом случае <8>. Субъектом, обязанным возместить вред, является публично-правовое образование, а не конкретный орган, причинивший вред, так как последний может вступать в гражданско-правовые отношения лишь в сфере реализации обычной гражданской правосубъектности юридических лиц, но не как властный орган <9>. -------------------------------- <7> Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 (с послед. изм. и доп.) N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <8> См.: Толстой А. В. Участники правоотношений по реабилитации на досудебных стадиях уголовного судопроизводства // Российский судья. 2007. N 3. С. 41. <9> См.: Муравский В. Ф. Субъекты обязательства по возмещению вреда, причиненного правоохранительными органами // Российский следователь. 2006. N 6. С. 46.

Статья 124 ГК: РФ, субъекты РФ, муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Неравенство субъектов по правовому статусу в целом еще не означает их неравенства в конкретном правоотношении <10>. Мнение о том, что "на стороне должника выступают два субъекта: непосредственный причинитель вреда и субъект, ответственный за причиненный вред" <11>, ошибочно, поскольку субъекты гражданских правоотношений по возмещению вреда не совпадают с субъектами публичных правоотношений и органы (должностные лица) в сфере властеотношений действуют от имени публично-правовых образований, а не от своего имени. -------------------------------- <10> Кун А. П. Вопросы возмещения вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1983. N 6; http://www. law. edu. ru/magazine/article. asp? magID=5&magNum=6&magYear=1983&articleID=186957. <11> Диков А. В. Обязательства по возмещению вреда, причиненного органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2001. N 1; http://www. cfin. ru/press/black/2001-1/06_02_dikoff7.shtml.

С принятием ГК РФ изменился источник возмещения причиненного вреда. Если раньше вред подлежал возмещению непосредственно за счет средств того органа, должностные лица которого явились причинителями вреда, то теперь средства "берутся из общего котла", т. е. за счет казны, а не со счетов самого органа - причинителя вреда. Статьей 1071 ГК РФ предусмотрено, что от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Следовательно, если раньше в суде в качестве ответчика выступал тот орган, действия которого привели к причинению вреда, то теперь такой орган "не отвечает сам за себя", то есть поскольку данная ответственность возложена на государство, то само государство вправе устанавливать тот орган (или лицо), который представляет его в суде, защищает его интересы. В ГК 1964 г. предусматривалось возмещение вреда лишь гражданам. В настоящее время и организации имеют право на возмещение причиненного им вреда, что является, безусловно, положительным моментом в развитии института обязательств из причинения вреда. Конституция РФ в ст. 53 говорит о правах "каждого", но это не означает, что она не закрепляет права организаций. Эта статья нуждается в расширительном толковании (юридические лица - это объединения граждан, которые в качестве субъектов права могут свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной экономической деятельности, и права, предоставленные гражданам, не могут отличаться от прав юридических лиц). Однако есть мнение, что ГК РФ расширил по сравнению с Конституцией перечень субъектов, имеющих право на возмещение им вреда <12>. -------------------------------- <12> См.: Комментарий к Конституции РФ (постатейный). 2-е изд., доп. и перераб. / Под ред. Л. А. Окунькова. Издательство БЕК, 1996 // СПС "КонсультантПлюс".

Некоторые ученые считают, что предъявление требований к государственным органам и органам местного самоуправления, незаконными действиями которых или действиями должностных лиц которых причинен вред, не означало бы отступление от принципа ответственности государства, так как эти органы являются бюджетными учреждениями <13>. Данная точка зрения представляется необоснованной. Предъявление требований непосредственно к конкретным органам может повлечь замедление их работы, а это, в свою очередь, негативно отразится на выполнении функций государства. Взыскание средств непосредственно с органов повлечет за собой дополнительные споры, проблемы, связанные с восполнением или выделением им средств. Зачастую органам самим недостаточно предоставляемого им финансирования. А взыскание убытков с них отразится не только на их функционировании, но и на жизни всего общества. -------------------------------- <13> См.: Там же.

Ответственности за вред, причиненный актами власти, посвящены также нормы, содержащиеся в некоторых специальных законах, в том числе регулирующих деятельность определенных государственных органов. Вопросы такой ответственности решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно <14>. Сравнивая нормы о возмещении вреда в различных законах, можно сделать вывод, что законодатель еще не до конца определился в вопросе о возложении ответственности на определенный орган или на публично-правовое образование. К примеру, в ст. 16 и 60 Закона РФ "О залоге" <15>, в ст. 6 Федерального закона "О Федеральной службе безопасности" <16>, в п. 2 ст. 24 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <17>, в п. 2 ст. 14 Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" <18> гражданско-правовая ответственность возложена непосредственно на соответствующие органы. В п. 1 ст. 35 Налогового кодекса <19> закреплено, что отвечают за причинение убытков органы (за счет федерального бюджета), в п. 2 ст. 413 Таможенного кодекса <20> - органы возмещают вред, причиненный должностными лицами и иными работниками при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей. В других законах ("О милиции" <21>) есть отсылка к гражданскому законодательству или указывается, что вред возмещается за счет казны ("О защите конкуренции" <22>). Есть законы, в которых вообще отсутствуют нормы об имущественной ответственности ("О прокуратуре Российской Федерации" <23>), однако это не означает, что вред не подлежит возмещению. Таким образом, в различных законах отсутствует единообразие в регулировании одного и того же гражданско-правового института. -------------------------------- <14> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. С. А. Комарова. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2008. С. 152. <15> Закон РФ "О залоге" от 29.05.1992 N 2872-1 (с послед. изм. и доп.) // Российская газета. N 129. 1992. <16> Федеральный закон "О Федеральной службе безопасности" от 03.04.1995 N 40-ФЗ (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269. <17> Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" от 08.08.2001 N 129-ФЗ (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть 1). Ст. 3431. <18> Закон РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 (с послед. изм. и доп.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1005. <19> Налоговый кодекс (часть 1) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824. <20> Таможенный кодекс от 28.05.2003 N 61-ФЗ (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066. <21> Закон РФ "О милиции" от 18.04.1991 N 1026-1 (с послед. изм. и доп.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503. <22> Федеральный закон "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2006. N 31 (часть 1). Ст. 3434. <23> Федеральный закон "О прокуратуре РФ" от 17.01.1992 N 2202-1 (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

В абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ указано, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Режим ответственности в отношении различных органов должен быть одинаковым, ведь все они исполняют какие-либо функции государства (связанные с осуществлением власти), различающиеся по своему характеру. Следовательно, должны действовать общие правила, закрепленные в ГК РФ. В специальных законах достаточна лишь ссылка на гражданское законодательство. Целесообразно вообще исключить подобные нормы из специальных законов (чтобы не допускать недоразумения по этому поводу), ведь в ГК РФ содержатся общие нормы для всех органов, предусматривающие условия, при которых ответственность за вред возлагается на публично-правовые образования. Часть судов возлагают ответственность непосредственно на органы, чьи должностные лица причинили вред <24>, либо на орган, представляющий интересы публично-правового образования в суде <25>, что является ошибочным, поскольку должником в обязательствах по возмещению вреда, предусмотренных ст. 1069, 1070 ГК РФ, а следовательно, и ответчиком в суде является само публично-правовое образование <26>. Возложение ответственности на государство вызвано тем, что конкретное учреждение, действиями должностных лиц которого причинен вред, как юридическое лицо, обладающее имущественной обособленностью, может вступать в гражданско-правовые отношения лишь в сфере реализации обычной гражданской правосубъектности юридических лиц, но не как орган, наделенный властными полномочиями, поскольку публичные органы и их должностные лица не обладают гражданской правосубъектностью. При применении ст. 1069 ГК "речь идет исключительно о реализации органом (должностным лицом) властных полномочий и не имеет никакого правового значения, является орган юридическим лицом, участвует в обороте, не обладая самостоятельной правосубъектностью, или выступает в качестве юридического лица" <27>. -------------------------------- <24> Постановление Президиума ВС РФ от 10.10.2001 N 129пв01пр // Бюллетень ВС РФ. 2002. N 7. С. 7; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда N 17АП-5298/2008-АК от 15.08.2008 по делу N А71-2212/2008 // СПС "КонсультантПлюс". <25> Определение ВС РФ от 05.08.2008 N 56-В08-8; Постановление Президиума ВС РФ от 12.09.2007 N 287-П07; Постановления 17 арбитражного апелляционного суда N 17АП-6792/2008-ГК от 29.09.2008 по делу N А50-6499/2008; N 17АП-4827/2008-ГК от 04.08.2008 по делу N А60-33933/2007; N 17АП-4773/2008-ГК от 01.08.2008 по делу N А60-1557/2008 // СПС "КонсультантПлюс". <26> Пункт 12 Постановления Пленума ВС РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" // Вестник ВАС РФ. 1996. N 9; п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8. <27> Голубцов В. Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве: Опыт комплексного исследования: Монография. ПГУ. Пермь, 2008. С. 384.

Если говорить о правоохранительных органах, то им свою свободу, честь, имущественное положение гражданин, будучи вовлеченным в сферу уголовного судопроизводства, вверяет не конкретному властному субъекту, а государству. Эти органы являются лишь отдельными звеньями специально созданного государством аппарата в целях осуществления суверенного права на уголовное преследование виновных и отправления правосудия <28>. Другие органы как звенья государственного аппарата также действуют не сами по себе, а от имени государства, непосредственно исполняя его функции. -------------------------------- <28> См.: Муравский В. Ф. Субъекты обязательства по возмещению вреда, причиненного правоохранительными органами // Российский следователь. 2006. N 6. С. 47.

Действующий механизм возмещения вреда встречает как своих сторонников, так и противников. Противники аргументируют необходимость возврата к применению правила возмещения вреда непосредственным причинителем возможностями индивидуализировать причинителя, предупредить и устранить нарушения <29>. Приводится и аргумент экономии бюджетных средств. Сторонники же действующего механизма вполне обоснованно считают, что все эти проблемы должны найти свое разрешение и при возмещении вреда за счет казны. Неэтичность же аргумента экономии бюджетных средств очевидна перед фактами беспрецедентного расточительства государством народного достояния <30>. -------------------------------- <29> См.: Батурин В. А. Проблемы ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов внутренних дел // Юридический мир. 2008. N 1; СПС "КонсультантПлюс". <30> См.: Мацкевич А. В. Особенности реализации юридической ответственности государственных органов в современной России // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2006. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

По мнению К. Б. Ярошенко, возложение ответственности на государство объясняется прежде всего тем, что государство располагает большими возможностями, чем любой орган, по восстановлению потерпевшему его прежнего состояния, особенно в случаях, когда такое восстановление выходит за рамки выплаты денежного возмещения (восстановление жилищных, трудовых и других прав); в результате тесного переплетения деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, которой может быть причинен вред, бывает трудно определить конкретное виновное звено в цепи этой деятельности <31>. В таких случаях государство также обязано возместить вред, если установлено, что убытки возникли именно в результате незаконных действий органов или их должностных лиц. -------------------------------- <31> См.: Ярошенко К. Б. Возмещение вреда, причиненного действиями должностных лиц // Советское государство и право. 1982. N 8. С. 138.

Публичная деятельность приносит выгоды всем членам общества, поэтому обязанность компенсации причиненного вреда должна быть распределена между всеми членами общества. Каждый может оказаться в роли потерпевшего, поэтому ответственность государства в форме имущественной компенсации из государственных фондов отвечает и здравому смыслу <32>. Казна располагает большими возможностями, чем конкретный орган и тем более должностное лицо по восстановлению потерпевшему прежнего состояния. Установление правового режима, при котором вред возмещается за счет казны, существенно повышает эффективность института возмещения вреда, так как обеспечивает гражданам более надежный источник компенсации, своевременную защиту и полное восстановление социальной справедливости. -------------------------------- <32> См.: Муравский В. Ф. Субъекты обязательства по возмещению вреда, причиненного правоохранительными органами // Российский следователь. 2006. N 6. С. 45 - 48.

------------------------------------------------------------------

Название документа Вопрос: В каком порядке обращается взыскание в рамках исполнительного производства на земельный участок должника, занимаемый зданием, строением, сооружением? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2009) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Вопрос: В каком порядке обращается взыскание в рамках исполнительного производства на земельный участок должника, занимаемый зданием, строением, сооружением?

Ответ: В соответствии с ч. 4 ст. 35 Земельного кодекса РФ отчуждение здания, строения, сооружения (далее - ЗСС), находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком за исключением следующих случаев: - отчуждение части здания, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка; - отчуждение ЗСС, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии со ст. 27 ЗК РФ. Пункт 11 Постановления Пленума ВАС РФ N 11 от 24.03.2005 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъясняет данную норму: "Согласно п. 4 ст. 35 ЗК РФ отчуждение ЗСС, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, за исключением указанных в нем случаев, проводится вместе с земельным участком. Отчуждение земельного участка без находящихся на нем ЗСС в случае, если они принадлежат одному лицу, не допускается". Поэтому сделки, воля сторон по которым направлена на отчуждение ЗСС без соответствующего земельного участка или отчуждение земельного участка без находящихся на нем объектов недвижимости, если земельный участок и расположенные на нем объекты принадлежат на праве собственности одному лицу, являются ничтожными. Такой же порядок отчуждения принадлежащих одному лицу земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости должен применяться и при прекращении права на землю в случае реквизиции, конфискации ЗСС, обращения взыскания на указанное имущество по обязательствам его собственника. Таким образом, судьба земельного участка зависит от судьбы объектов недвижимости, расположенных на нем. Обращение взыскания на ЗСС без обращения взыскания на земельный участок является основанием для признания соответствующего постановления судебного пристава-исполнителя незаконным <1>. -------------------------------- <1> См., например: решение Арбитражного суда Московской области от 17.06.2009 по делу N А41-13055/09.

Однако порядок обращения взыскания на земельный участок несколько отличается от аналогичного порядка для ЗСС. Так, в соответствии со ст. 278 ГК РФ обращение взыскания на земельный участок по обязательствам его собственника допускается только на основании решения суда. Судебная практика трактует эту норму как требование отдельного судебного акта для обращения взыскания на земельный участок в рамках исполнительного производства помимо решения о взыскании долга или имущества, на основании которого выдан исполнительный лист. Для обращения взыскания на ЗСС отдельного судебного решения не требуется. В связи с этим возникает вопрос: если обращение взыскания на объект недвижимости влечет автоматическое обращение взыскания на земельный участок, то необходимо ли отдельное судебное решение при обращении взыскания на ЗСС? Полагаю, что при ответе на данный вопрос нужно учитывать следующее. Ст. 278 ГК РФ предусматривает необходимость отдельного судебного решения только в случае обращения взыскания на земельный участок, принадлежащий должнику на праве собственности. Поэтому очевидно, что если земельный участок, занимаемый ЗСС, принадлежит должнику на праве аренды или постоянного (бессрочного) пользования, то отдельного судебного решения для обращения взыскания на него не требуется. Впрочем, по моему мнению, даже если земельный участок принадлежит должнику на праве собственности, отдельного судебного решения также не требуется. Если взыскание на ЗСС обращается без такого решения, а право собственности на земельный участок в любом случае переходит к новому собственнику ЗСС, то и отдельное решение является излишним, так как является дополнительным условием обращения взыскания, не предусмотренным законодательством. Однако такая точка зрения является спорной. Так, безусловно, необходимо отдельное судебное решение в случае, когда основным объектом взыскания является именно земельный участок, а объект недвижимости вторичен и существенно уступает по стоимости земельному участку <1>. Такая ситуация весьма распространена в московском регионе, где стоимость земли чрезвычайно высока. -------------------------------- <1> См., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.12.2006; Определение ВАС РФ от 04.06.2007 по делу N А56-32235/2005.

В то же время установить и даже сформулировать требование к суду выносить отдельное судебное решение для обращения взыскания на земельный участок только в случае, если земельный участок представляет более высокую ценность, чем расположенные на нем ЗСС, довольно затруднительно. А определить на практике соотношение ценностей земельного участка и ЗСС может оказаться невозможным, тем более, что ценность в данном случае может быть субъективной и у разных покупателей может отличаться.

А. В.Тютюнников Заместитель начальника отдела правового обеспечения Управления ФССП России по Московской области

------------------------------------------------------------------

Название документа