О практике применения Жилищного кодекса РФ и законопроектов, предлагаемых в его развитие, для реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса

(Мокрый В. С.)

("Государственная власть и местное самоуправление", 2006, N 5)

Текст документа

О ПРАКТИКЕ ПРИМЕНЕНИЯ ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РФ И

ЗАКОНОПРОЕКТОВ, ПРЕДЛАГАЕМЫХ В ЕГО РАЗВИТИЕ, ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ

ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

В. С. МОКРЫЙ

Мокрый В. С., председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, доктор юридических наук.

Анализ состояния применения Жилищного кодекса и возникающие при этом проблемы, требующие законодательного урегулирования, могут быть объединены по следующим направлениям.

Компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений установлена не идентично в Жилищном кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данное обстоятельство приводит не только к коллизиям в законодательстве, но, что еще важнее, к невозможности для органов местного самоуправления эффективно исполнять свои полномочия в данной сфере деятельности.

Так, на основании Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления (ст. 14) в соответствии со своими полномочиями должны все более активно заниматься организацией строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства.

Однако в Жилищном кодексе (ст. 14) компетенция органов местного самоуправления по данному направлению деятельности ограничена в основном согласованием переустройства и перепланировки жилых помещений, а также признанием жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.

Таким образом, органы местного самоуправления в соответствии с Жилищным кодексом не могут активно заниматься организацией строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства в целях обеспечения граждан жильем, развития рынка жилья, а только рутинной работой по содержанию существующего муниципального жилищного фонда.

Это требует приведения компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений, установленной Жилищным кодексом Российской Федерации, в соответствие с полномочиями этих органов, установленными Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Применение норм Жилищного кодекса на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфраструктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества.

Остается не до конца решенным вопрос, весь ли муниципальный жилищный фонд должен находиться в муниципальной собственности или только жилищный фонд социального использования. В соответствии с Жилищным кодексом муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Однако в соответствии со ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ в собственности поселений может находиться жилищный фонд социального использования, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда. От законодательного решения данного вопроса зависит объем полномочий, выполняемых органами местного самоуправления поселений в сфере ЖКХ.

В связи с тем что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, так важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса, между поселениями, муниципальными районами, городскими округами.

Такой порядок введен Федеральным законом N 199-ФЗ, принятым 31 декабря 2005 г. Однако его трудно назвать достаточным. Необходимы его дальнейшие детализация и уточнение путем внесения изменений в данный Федеральный закон. Так, следует определить, что входит в перечень передаваемого имущества, кроме муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, каковы особенности правового регулирования разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, при применении закона субъекта Российской Федерации о разграничении имущества и закона субъекта Российской Федерации о порядке решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях, а также ряд других вопросов.

Переход к профессиональному управлению жилищным фондом - специализированной (обособленной от функций собственника) предпринимательской деятельности по организации надлежащего содержания жилищного фонда, качественного обслуживания жильцов и развития объектов недвижимости в жилищной сфере - важнейшая область применений норм Жилищного кодекса.

В целях управления многоквартирными жилыми домами органами местного самоуправления исполняется полномочие по подбору управляющей компании. Вместе с тем на практике эта задача решается в ряде территорий путем преобразования ЖЭКов в общества с ограниченной ответственностью для выполнения функций управляющей компании. Неэффективность данного способа привлечения управляющей компании очевидна, поэтому необходимо поставить "законодательный заслон" или ограничить использование данного метода управления многоквартирными жилыми домами.

В соответствии с Федеральным законом N 199-ФЗ органы местного самоуправления поселений и городских округов должны осуществлять расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организацию предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение, в соответствии с жилищным законодательством. При этом размер платы за коммунальные услуги рассчитывается, исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии - исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления.

Однако до настоящего времени не установлены Правительством Российской Федерации (но подготовлены) Правила предоставления коммунальных услуг гражданам.

Меры социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг очень важны для создания условий по применению норм Жилищного кодекса. Для их эффективной реализации важно совершенствование порядка предоставления субсидий малоимущим гражданам, а также ведение персонифицированных счетов граждан для накопления средств, предоставляемых в виде субсидий. Следует отметить ряд возникающих при этом проблем.

В частности, в ряде случаев граждане, получающие субсидии, не оплачивают коммунальные услуги, что ведет к повышению задолженности предприятий коммунального комплекса перед местными бюджетами. В этой связи должностные лица органов местного самоуправления и руководители коммунальных предприятий неоднократно высказывали мнение о необходимости закрепления в законодательстве (жилищном, гражданском или банковском) целевого характера и порядка перечисления субсидий.

Представляется, что поспешность в этом вопросе может только навредить, так как Постановление Правительства N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" уже содержит механизмы ответственности получателей субсидий и необходимо дождаться проверки практикой созданного финансового механизма.

С другой стороны, в ряде регионов снижается объем льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемых населению. Все эти проблемы требуют законодательного урегулирования.

Кроме того, нормативная база субъектов Российской Федерации и муниципальных образований еще до конца не сформирована в части принятия предусмотренных Жилищным кодексом стандартов, нормативов и т. д. Наряду с этим наблюдаются отсутствие соответствующих органов на местах, нехватка кадров, особенно во вновь образованных поселениях, необходимость налаживания взаимодействия между органами местного самоуправления, банками и т. д.

Представляется, что решение указанных вопросов зависит от обеспечения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации инструктивно-методическими материалами. Несмотря на то что Правительством Российской Федерации 14 декабря 2005 г. принято Постановление N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг", на уровне субъектов Российской Федерации, и особенно на муниципальном уровне, ощущается нехватка инструктивно-методических материалов по данному вопросу. Полагаю, что работа в этом направлении должна быть активизирована.

Предоставление жилых помещений по договору социального найма является полномочием органов местного самоуправления.

В соответствии с нормой ч. 2 ст. 6 Федерального закона о введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г., сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. В то же время и Жилищный кодекс Российской Федерации (ст. 14 и 49), и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 14 и 16) относит к компетенции органов местного самоуправления обеспечение жилыми помещениями только малоимущих граждан.

Возможными путями решения этой проблемы представляется прежде всего уточнение норм законодательства о местном самоуправлении, Федерального закона о введении в действие Жилищного кодекса с целью устранения названной коллизии.

Еще одна проблема, корни которой уходят еще в советское прошлое, - это капитальный ремонт многоквартирных жилых домов.

Норма, содержащаяся в Жилищном кодексе, предусматривает, что капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда (п. 2 ч. 1 ст. 154 Кодекса). Данная норма правомерна, но в ней не учитывается специфика ранее действовавших жилищных отношений.

В течение длительного времени граждане, внося квартплату, осуществляли и отчисления на капитальный ремонт. В результате приватизации возникло право собственности граждан на жилье. С введением в действие Жилищного кодекса установлена обязанность граждан заново накапливать средства для проведения капитального ремонта жилых помещений. В результате граждане обращают свои претензии прежде всего к органам местного самоуправления, на которых и так лежит обязанность по проведению капитального ремонта в муниципальным жилищном фонде. В результате этого граждане, проживающие в более новых домах и в более старых домах, оказались в неравном положении.

При этом следует иметь в виду, что в среднем по Российской Федерации муниципальный жилищный фонд составляет, по различным оценкам, от 20 до 25% всего жилого фонда.

В то же время за последние пять лет площадь ветхого и аварийного жилья в Российской Федерации фактически удвоилась, при этом, по данным Росстроя, для приведения жилищного фонда в нормативное состояние потребуется не менее 500 млрд. рублей. Очевидно, что таких средств в местных бюджетах нет.

Представляется, что в качестве пути решения этой проблемы может быть привлечение финансовых ресурсов бюджетов всех уровней публичной власти. При этом в Федеральном законе о введении в действие Жилищного кодекса должна быть признана ответственность бюджетов всех уровней по обязательствам проведения капитальных ремонтов, возникшим за прошедшие годы.

В заключение нужно отметить, что решение перечисленных проблем требует внесения изменений в ряд федеральных законов для применения на практике Жилищного кодекса: в Жилищный кодекс и о введении в действие Жилищного кодекса, в законодательство о приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, в Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, законодательство о местном самоуправлении и другие законодательные акты.

------------------------------------------------------------------

Название документа