Правовые аспекты повышения устойчивости российской банковской системы в условиях кризиса

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ РОССИЙСКОЙ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА

А. ТЮТЮННИК

Тютюнник А., партнер, руководитель группы консультационных услуг для финансовых институтов, КПМГ в России и СНГ, профессор, доктор экономических наук.

Разговоры о финансовом кризисе, начавшемся в России около года назад и затронувшем практически все сферы экономики, несколько утихли, однако экономический спад, неустойчивость банковской системы, безработица и другие его проявления по-прежнему налицо. Эксперты строят различные прогнозы как о завершении кризиса, так и об ожидании его "новой волны", вероятность и разрушительность которой также оцениваются по-разному. Но очевидно одно - банковская система ослаблена. Ей предстоит серьезная трансформация, собственных сил на которую точно не хватит. Этот небольшой материал и посвящен поиску эффективных мер помощи российской банковской системе. Начиная с сентября-октября 2008 г., когда банки испытывали наибольшие проблемы с ликвидностью, ожидалось сжатие банковской системы как по количеству участников, так и по размеру активов: сокращение количества банков за счет слияний и поглощений, а также ухода "сомнительных" банков, снижение темпов роста активов с 40 - 50% (в предыдущие годы) до 20 - 25%. Не все прогнозы оправдались, хотя с уверенностью можно констатировать существенное снижение банковской активности, сокращение объема ряда операций до минимума, замораживание новых направлений развития, приостановку реализации принятых стратегий. Ряд прогнозов остается актуальным. Так, в ходе грядущей неизбежной трансформации очевиден выход на транснациональный уровень ограниченного числа банков, имеющих доступ к государственному финансированию либо обслуживающих системообразующие предприятия. Кроме того, ожидается увеличение доли иностранных банков в банковском секторе, что будет являться стимулом к увеличению конкуренции, которая может вырасти и в связи с сокращением общего количества банков до 200 - 300 <1>. В результате снижения ликвидности кредитных организаций, а следовательно, и их возможностей в финансировании предприятий произойдет миграция клиентов между банками в поисках ресурсов. По этой же причине ожидается развитие квазибанковских услуг - увеличится доля разнообразных зачетов, вексельных кредитов, платежных услуг через терминалы. -------------------------------- <1> См.: Тютюнник А. В. Как будет выглядеть российская банковская система после кризиса? // Банковское обозрение. 2009. N 5.

В условиях кризиса наряду с развитыми странами государство усиливает регулирование банковских отношений, способствует повышению ликвидности банков, их надежности, создает условия для смягчения среды функционирования кредитных организаций <2>. -------------------------------- <2> См.: Кудрин А. Мировой кризис и его влияние на Россию // Вопросы экономики. 2009. N 1.

Так, был принят ряд позитивных мер, касающихся изменения действующего банковского законодательства. К ним, в частности, относятся как государственная финансовая поддержка банков посредством выделения им денежных средств, так и принятие законодательных актов, направленных на совершенствование условий деятельности банков. 27 октября 2008 г. был принят Федеральный закон N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года", наделяющий государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов" функциями по финансовому оздоровлению кредитных организаций; 3 июня 2009 г. - Федеральный закон N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами". Тем не менее для формирования государственной политики, которая будет реально создавать новые условия для банков, необходимо реализовать ряд крупных мер, которые позволят снять существующие проблемы. К основным таким проблемам можно отнести низкое доверие к банковской системе, неразвитость финансовой инфраструктуры (что, кстати, остается основной причиной, мешающей создать в Москве международный финансовый центр), "плохие долги", невысокая инвестиционная привлекательность для неспекулятивного капитала и низкая капитализация банковской системы. Эти проблемы выходят за рамки банковского сектора экономики, как и финансовой системы в целом, являясь приоритетными общегосударственными задачами. Ниже мы попытаемся остановиться на некоторых идеях, которые сейчас наиболее актуальны и, по нашему мнению, могут помочь российским банкам более эффективно преодолеть порожденные кризисом трудности. Совершенствование механизма управления банком и прежде всего риск-менеджмента. Для повышения надежности кредитных институтов необходимо качественное управление рисками (снижение уровня рисков является одним из факторов повышения стабильности системы в целом и отдельных ее элементов). По сути, складывающаяся ситуация показала, что управление рисками в банках находилось, за редким исключением, на крайне невысоком уровне. Да и в целом, на уровне банковской системы, оценка рисков была скорее формальной, с целью соответствовать установленным международным нормам и стандартам: национальные рейтинговые агентства, являющиеся одним из источников такой информации, находятся только в стадии становления (при этом каких-либо стандартов их деятельности не существует), а основной метод управления рисками, определенный нормами Банка России, создание и списание резервов, работает недостаточно эффективно. Всеобъемлющая система управления рисками существует во многих странах (например, "Базель-2" в Европе) и является краеугольным камнем банковского надзора, который должен быть построен на комплексной оценке основных видов рисков - кредитного, рыночного, операционного, ликвидности. Повышение доверия предприятий малого и среднего бизнеса к банкам. Один из способов решения этой задачи - страхование средств юридических лиц в банках. Эта мера наряду со страхованием средств физических лиц <3> широко распространена в развитых странах и позволяет существенно повысить уровень доверия юридических лиц к банковской системе, а также обеспечить единый подход ко всем клиентам банка (не только к физическим, но и к юридическим лицам, которые имеют право осуществлять расчеты только в безналичной форме). -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

Гарантирование государством всех счетов до определенной суммы (в ряде случаев включая средства банков-контрагентов) применяется как в развитых странах (например, в США, Канаде, Японии, большинстве стран ЕС), так и в странах с развивающейся экономикой (в Аргентине, Малайзии, Мексике, ряде стран Восточной Европы). Одним из преимуществ такой системы является то, что гарантирование всех счетов, на которые привлечены средства клиентов банка, делает систему расчета взносов и осуществления выплат простой и понятной для участников. Введение в перечень объектов страхования средств юридических лиц в большей степени адресовано тем клиентам, которые относятся к категории малых и средних предприятий, так как гарантии государства на сумму до 700 тыс. руб. незначительны для крупных организаций. Став клиентом, например, трех банков, предприятие сможет защитить средства на сумму около 2 млн. руб. (предприятие с такими остатками имеет обороты в среднем около 500 млн. руб., или 20 млн. долл. в год, т. е. составляет наиболее широкую прослойку предприятий среднего бизнеса). Таким образом, введение гарантий будет стимулировать средние предприятия дифференцировать размещение своих средств (малым предприятиям или частным предпринимателям с гораздо меньшими остатками этого даже не потребуется) и, следовательно, снижать риски. Банки, существенную долю клиентов которых составляют организации, относящиеся к категории малого и среднего бизнеса, заинтересованы в появлении такой системы страхования. Необходимо при этом иметь в виду предполагаемое сопротивление указанным нововведениям со стороны крупных банков, основную клиентскую базу которых составляют большие промышленные предприятия, так как, не получая видимых материальных преимуществ от введения системы, они будут вынуждены уплачивать взносы в общем порядке. Страхование средств, размещенных в негосударственных пенсионных фондах (НПФ). Введение страхования на средства пенсионных фондов будет способствовать повышению доверия субъектов финансового рынка к системе в целом, что, во-первых, позволит создать условия для более активного развития данного вида финансовых институтов, а во-вторых, обеспечит определенную степень их стабильности. Пенсионные фонды также могут являться источником долгосрочных ресурсов и капитала банковской системы. В этом отношении показателен опыт Великобритании, где функционирует Система компенсации финансовых услуг (Financial Services Compensation Scheme (FSCS)) - частная компания с ограниченной ответственностью. Система покрывает практически все виды страхования: общее страхование, страхование жизни, инвестиций и депозитов, за исключением перестрахования кредитов, морского, авиационного транспорта и полисов Ллойда. В США функции по страхованию пенсионных активов осуществляет специально созданное ведомство - Корпорация по гарантированию пенсионных выплат. Принципы функционирования системы гарантий пенсионных накоплений и страхования банковских вкладов во многом схожи. Это относится как к компенсационным, так и к финансовым механизмам. Источником для компенсаций может быть отдельный фонд, финансирование которого осуществляется за счет взносов НПФ либо в рамках существующего Агентства по страхованию вкладов. Форма - принятие федерального закона о страховании средств, размещенных в негосударственных пенсионных фондах. Основным сдерживающим фактором в российских условиях является отсутствие должной (по сравнению с банковской сферой) системы регулирования и надзора за пенсионными фондами. В связи с этим требуется сначала улучшение контроля за деятельностью данного вида организаций с целью предотвращения возможных злоупотреблений со стороны пенсионных фондов при использовании и размещении средств. Однако стоит отметить отсутствие достаточно развитой инфраструктуры и средств контроля (вновь по сравнению с системой инспекций Банка России) у надзорного органа - ФСФР России и, как следствие, сложность осуществления контроля на приемлемом уровне, что может актуализировать обсуждавшуюся некоторое время назад идею мегарегулятора. Становление системы страхования операций на финансовых рынках не должно ограничиваться лишь пенсионными фондами. Как показывает международная практика, в идеале для сбалансированного развития финансового рынка желательно введение системы страхования и в отношении остальных его субъектов - инвестиционных фондов, управляющих компаний, ипотечных агентов и др. Совершенствование инфраструктуры рынка проблемных активов. Сегодня активно обсуждается вопрос создания банка "плохих долгов", куда будут переведены/проданы активы низкого качества. Несмотря на то что в мировых банковских системах уже существуют аналоги таких организаций, эффективность создания "банка долгов" оценить сложно, так как история их деятельности слишком мала, чтобы судить о них как о реальных мерах стабилизации экономики. На сегодня достаточно перспективным представляется предложение наделить Агентство по страхованию вкладов, имеющее большой опыт работы с проблемной задолженностью <4>, правом выкупа проблемных активов банка на условиях РЕПО (с обязательством обратной продажи) на срок до 3 - 5 лет и передачи их в оперативное управление (этому же банку или третьему лицу). -------------------------------- <4> См.: Мы не совершили ни одной убыточной сделки. Интервью генерального директора Агентства по страхованию вкладов А. Турбанова // Коммерсантъ. 2009. 23 апр.

Более актуален для России вопрос неразвитости инфраструктуры проблемных активов. Одним из инфраструктурных недостатков рынка (а также активов, рыночная стоимость которых не определена) является сложность их цивилизованной правовой оценки и реализации по адекватной цене. Такие элементы, как механизмы торговли разного типа проблемными активами (пулами кредитов, векселей, других видов ценных бумаг), достоверная и полная информация по схожим объектам торговли (а также доступ к ней), отсутствуют или же требуют существенной доработки. Основные трудности, возникающие при законодательном обеспечении мер по совершенствованию инфраструктуры рынка проблемных активов, заключаются в следующем. Во-первых, не решен вопрос легитимизации деятельности коллекторских агентств в области урегулирования проблемных задолженностей, проведения открытых общероссийских аукционов, покупки и продажи прав требований по долгам, а также сопровождения исполнительного производства на досудебной и судебной стадиях взыскания. По действующему российскому законодательству заниматься коллекторской деятельностью могут не только коллекторские агентства, но и всевозможные юридические и частные фирмы. На сегодня их деятельность не подпадает под сферу какого-либо надзорного органа, являясь саморегулируемой. Это часто создает условия для злоупотреблений со стороны агентств в выборе методов взыскания задолженностей и воздействия на должников. В качестве положительного примера регулирования рынка коллекторских услуг можно привести опыт Великобритании, где создан регулятор этого рынка Credit Service Association (CSA) и разработан Кодекс профессиональной этики коллекторских услуг, определяющий работу агентств с различными клиентами. Во-вторых, остается открытым вопрос построения полноценного механизма реализации пулов просроченной задолженности. Его отсутствие объясняется в основном недостаточно развитым механизмом стоимостной оценки проблемных активов, их стандартизации, а также слабой открытостью деятельности коллекторских агентств, что также определяется отсутствием регулятора. В международной практике определения цены, по которой покупается актив, используется его текущая дисконтированная стоимость, для чего кредиты подразделяются на две категории: необеспеченные кредиты реализуются с большим дисконтом, обеспеченные - получают более высокую стоимостную оценку. Например, во время банковского кризиса 1997 г. в Южной Корее Корпорация по управлению активами (КАМСО) выкупала проблемные кредиты банков по цене, составлявшей 45% балансовой стоимости обеспеченных кредитов. Необеспеченные кредиты приобретались за 3% номинальной стоимости. В России определенный опыт выкупа проблемных активов накоплен Агентством по страхованию вкладов, использующим эту меру при реализации функции финансового оздоровления кредитных организаций. Этот опыт свидетельствует, что эффективность выкупа проблемных активов у банков, испытывающих финансовые затруднения, определяется как степенью готовности описанных выше механизмов оценки и реализации активов, так и уровнем финансирования данных операций. В условиях невысокой ликвидности банков потребность в средствах, направляемых на эти цели, возрастет. Поэтому с целью предотвращения временной нехватки средств для выкупа проблемных активов у банков представляется необходимым произвести анализ потребности финансирования указанных операций на ближайшие 1 - 2 года. Международный опыт показывает, что организация выкупа у банков проблемных активов может быть различна: в некоторых странах (Чили, Венгрия, Польша) его осуществляет Центральный банк, в других (Чехия, США, Мексика, Южная Корея) - агентства по реструктуризации. В США в качестве дополнительной антикризисной меры в октябре 2008 г. было принято решение о создании специализированного фонда по выкупу проблемных активов и выделении ему 700 млрд. USD из государственных средств. Сокращение оттока капитала. Отток капитала с российского рынка, вызванный кризисом, довольно существен - за 6 месяцев 2009 г. он составил около 30 млрд. долл. США (в 2008 г. - 130 млрд. долл.). Всего, по некоторым оценкам, общая сумма оттока за кризисный период приближается к 200 млрд. долл. США. Важнейшей мерой борьбы с этим явлением может стать открытие в России финансовой офшорной зоны. Каждая из развитых финансовых систем имеет сеть офшорных зон, обслуживающих интересы ее экономики. Они позволяют более эффективно осуществлять управление собственностью, защищать активы бизнеса при недостаточно стабильной политической ситуации или от криминальных посягательств, легально оптимизировать налоговые последствия крупных финансовых операций и сделок с собственностью, особенно при ее передаче, наследовании, и обусловливают ряд других не менее важных преимуществ. Учреждение такой зоны в одном из регионов России позволило бы осуществить отход от неэффективных жестких мер в области защиты иностранного капитала и повысить эффективность его использования. Низкая транспарентность банков и проблема достоверности отчетности - один из факторов повышения уровня рисков и углубления кризиса доверия. В частности, в российской практике практически отсутствует консолидированная отчетность в понимании МСФО, что связано, во-первых, с размытым понятием аффилированности в российском законодательстве, и во-вторых, со все еще запутанной и непрозрачной системой собственности финансово-промышленных групп. Учитывая то, что в планах Правительства Российской Федерации заявлено превращение Москвы в один из международных финансовых центров, было бы целесообразным установление для крупнейших 30 - 50 банков обязательности подготовки отчетности в полном соответствии с правилами МСФО. В заключение хотелось бы отметить, что обозначенные моменты - лишь часть большого массива проблем, решение которых требует не принятия отдельных мер, а проведения согласованной политики всех государственных органов. Более того, предложенные в статье меры, безусловно, не являются панацеей от финансовой нестабильности, они должны осуществляться в комплексе с общеэкономическими мерами в рамках общей экономической политики вне зависимости от того, является ли ситуация устойчивой или нет и какая волна кризиса ожидает Россию.

Название документа