Саморегулирование в сфере банкротства как пример законодательной децентрализации сферы публичного управления

САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ БАНКРОТСТВА КАК ПРИМЕР ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ СФЕРЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

И. В. ФРОЛОВ

Фролов Игорь Валентинович - старший преподаватель кафедры трудового, земельного и финансового права Новосибирского юридического института (филиала) Томского государственного университета.

Защита публичных интересов в сфере экономической деятельности является ключевым элементом сферы государственного регулирования. Публичный интерес в сфере экономики проявляется в общественной потребности по устранению неэффективных хозяйствующих субъектов из общей схемы хозяйственного оборота страны для предотвращения негативных экономических факторов и восстановления эффективности всей системы <1>. При этом осознанный общественный интерес становится целью деятельности государства. По мнению Ю. А. Тихомирова, "данный интерес подлежит правовому опосредованию как стремлению к удовлетворению признаваемых обществом потребностей" <2>. -------------------------------- <1> Брусько Б. С. Категория защиты в российском конкурсном праве. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 14. <2> Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 4.

В связи с этим целесообразно провести анализ такой правовой категории, как саморегулирование, через исследование механизмов централизации и децентрализации института несостоятельности (банкротства) и их законодательное закрепление в действующей модели системы государственного управления сферой финансовой несостоятельности и банкротства. С этой целью необходимо дать современное определение категорий "централизация" и "децентрализация публичного управления". Под централизацией управления понимается сосредоточение управления в одном центре, в одних руках, в одном месте; создание иерархической структуры управления, в которой преобладают вертикальные связи, при этом верхние уровни обладают определяющими полномочиями в принятии решений, а сами эти решения строго обязательны для нижних уровней <3>. -------------------------------- <3> Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006.

Под децентрализацией публичного управления (государственным администрированием) понимаются распределение и реализация государственно-властных функций и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационно-правовых форм <4>. -------------------------------- <4> Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: Монография. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005. С. 21.

Формами децентрализации являются внешние степени использования метода (способа) децентрализации. К формам децентрализации относятся: деконцентрация; делегирование; передача власти <5>. -------------------------------- <5> Там же. С. 44.

Ранее действующая модель государственного управления в сфере финансового оздоровления неоднократно подвергалась критике <6>, так как не была достигнута одна из главных публично-правовых целей конкурсных отношений - поддержание баланса интересов кредитора и дебиторов при доминировании общего публичного (социального) интереса. Учитывая это, законодателем была принята новая модель системы государственного управления в сфере финансового оздоровления, несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации, введенная Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 296-ФЗ <7>, состоящая из двух уровней: "уровень органов публичного управления", "уровень делегированного публичного управления", и четырех подуровней управления: "высший орган управления", "органы публичного управления", "органы общего делегированного публичного управления", "органы специального делегированного публичного управления". При этом необходимо отметить, что в данной модели управления одним из главных принципов является принцип саморегулирования как результат проявления процессов государственного администрирования и децентрализации сферы публичного управления. Это проявляется в распределении и реализации государственно-властных функций и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней <8>. -------------------------------- <6> Тай. Правовые проблемы арбитражного управления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Шипицина О. В. Административно-правовые проблемы функционирования института несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 102; Рузин М. В. Административно-правовой статус регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства юридических лиц. Волгоград: Издательство ВИЭСП, 2004; Вакка А. Б. Деятельность органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства. Волгоград: Издательство института экономики, социологии и права, 2006; Фролов И. В. Административно-правовое регулирование в сфере несостоятельности (банкротства) в условиях крупной городской агломерации // Актуальные проблемы развития правовой системы государства: российский и международный опыт: Сборник научных трудов (Исследовательский центр публичного права) / Под ред. проф. А. К. Черненко. Новосибирск: НГУЭУ, 2008. С. 231 - 244; Он же. Административно-правовые проблемы функционирования института несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации // Современные проблемы юридической науки. Вып. седьмой: Сборник научных статей / Под ред. А. К. Черненко. Новосибирск: Сибирское книжное издательство, 2008. С. 133 - 139. <7> Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 296-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" // Российская газета. 2008. 31 дек. <8> Махина С. Н. Указ. соч. С. 5, 10; Она же. Особенности дальнейшего развития институтов административного принуждения и административной процессуальной деятельности в Российской Федерации с учетом принципов административной децентрализации // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия "Право". 2007. N 2(3). С. 147 - 149.

В исследовании общих процессов правового обеспечения экономического саморегулирования наиболее наглядным является реализация принципа саморегулирования в управлении механизмами несостоятельности хозяйствующих субъектов. Уровни и характер субординации данных отношений находятся в тесной зависимости с процессами, происходящими в управленческой системе банкротства, которая, в свою очередь, является causa finalis <9> взаимной связи юридической природы ее управленческих уровней. -------------------------------- <9> Конечной причиной - лат.

Данная функциональная зависимость взаимообусловлена и взаимосвязана с функциями управления. При анализе уровней делегированного публичного управления особо подробно следует остановиться на проблеме определения границ системы управления финансовым оздоровлением в общем и управлением в процедурах несостоятельности (банкротства) в частности. Проблема расположения границ управления основывается на общем уровне достаточности и эффективности структуры управления системой финансового оздоровления. Сегодня вопрос о границах управления, об уровне эффективности публичного воздействия в данной сфере и общей эффективности структур управления достаточно актуален. Определение правовой природы и публичного характера категории саморегулирования через анализ управленческих функций саморегулируемых организаций арбитражных управляющих требует подробного теоретического исследования. Целесообразно начать проведение данного исследования с обоснования включения в действующую модель системы государственного управления Российской Федерации в сфере финансового оздоровления, несостоятельности и банкротства саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Саморегулируемые организации как специальный субъект правоотношений в сфере несостоятельности и банкротства были введены Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <10>. Данный вид организации создается в форме некоммерческих организаций, деятельность которых основывается на членстве и которые включены в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

По мнению В. Н. Ткачева, идея включения данного вида организаций в систему конкурсных отношений предполагала, что их создание позволит существенно повысить качество управленческой деятельности арбитражных управляющих, а также сформировать инструмент контроля за их деятельностью <11>. -------------------------------- <11> Ткачев В. Н. Конкурсное право: Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в России: Учебное пособие. М.: Городец, 2006. С. 67.

К существенным особенностям правового статуса саморегулируемых организаций арбитражных управляющих следует отнести обязательное членство в них арбитражных управляющих, являющихся самостоятельными субъектами управления исследуемой нами сферы. Данное обстоятельство вытекает из положений п. 1 ст. 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". Если мы проведем сравнительный анализ норм об обязательном членстве иных видов саморегулируемых организаций, то увидим, что до недавнего времени в них отсутствовал признак обязательности членства. Критика принципа саморегулирования в процессах несостоятельности в общем и действующего управленческого статуса саморегулируемых организации в частности основывается на двух принципиальных моментах: 1) основная цель саморегулируемых организаций - регулирование и обеспечение деятельности профессионалов в той или иной экономической сфере деятельности <12>; 2) принцип добровольности членства субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях (п. 1 ст. 5 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <13>). -------------------------------- <12> Талапина Э. В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11. С. 10. <13> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Вместе с тем в соответствии с положениями п. 1 ст. 2 этого Федерального закона целью деятельности данного вида организаций являются разработка и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Необходимо отметить и противоположную точку зрения, сторонником которой является Э. В. Талапина, согласно которой "предметом регулирования в общей системе деятельности саморегулируемых организаций должно быть регулирование не их профессионального аспекта, а взаимоотношения с государством и порядка делегирования им государственных функций" <14>. -------------------------------- <14> Талапина Э. В. Указ. соч. С. 12.

Таким образом, мы видим, что концепция обязательного членства арбитражных управляющих в организациях данного вида имеет строго определенные управленческие цели: а) руководство субъектами путем разработки стандартов и правил деятельности; б) контроль за деятельностью своих членов. Конечно, на первый взгляд положения о добровольном членстве (п. 1 ст. 5 Федерального закона "О саморегулируемых организациях") и требования о допуске к профессиональной деятельности в сфере арбитражного управления при условии обязательного членства в саморегулируемых организациях арбитражных управляющих (п. 1 ст. 20, ст. 45 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)") якобы находятся в противоречии с точки зрения гражданской правосубъектности, но с точки зрения управленческих процедур и принципов административного права принуждение управляющего к вступлению в саморегулируемую организацию только увеличивает уровень его защищенности и повышает эффективность его управленческого статуса. Хотя, по мнению С. С. Трушникова, это снижает независимость арбитражных управляющих <15>. -------------------------------- <15> Трушников С. С. Возбуждение производства по делам о несостоятельности в России и Германии. СПб.: Издательство "ДОМ" Санкт-Петерб. гос. ун-та. С. 137.

Вместе с тем, исследуя роль и место саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в общей системе управления сферы финансового оздоровления и банкротства, мы обнаруживаем логическую обоснованность и законченность концептуальной идеи обязательного членства в данного вида организациях арбитражных управляющих. Систему управления необходимо рассматривать не из анализа процессуальных норм проведения процедур, не из особенностей гражданской правосубъектности ее участников, а из понятия управления в целом, "поднимаясь" над forma accidentalis <16> и выделяя forma substantialis <17>. Структуру управления необходимо рассматривать прежде всего из анализа управленческих форм и методов правового регулирования, т. е. из административно-правового характера данного вида отношений и деятельности. -------------------------------- <16> Случайная форма - лат. <17> Существенная форма - лат.

Подводя итог критическим высказываниям по данному вопросу, хочется ответить на предполагаемый вопрос: о каком характере административно-правового регулирования отношений "лица, участвующие в деле, - саморегулирующая организация" идет речь, если сфера правоотношений данных субъектов находится в гражданско-правовой плоскости в рамках частноправового регулирования? Отвечая на него, необходимо отметить, что система управления построена как на вертикальных, так и на горизонтальных связях и отношениях, на принципах соотношения субординации и координации. Вертикальная природа отношений вытекает из общепринятой точки зрения, выраженной Е. П. Губиным, о том, что "вся процедура банкротства в широком понимании этого института - публично-правовое средство регулирования отношений в сфере экономики" <18>. Природа данной категории дел имеет множество различных факторов <19>. Однако отмечается, что причины финансовой несостоятельности не имеют абсолютной силы. Одной из основных сложностей выявления подлинных причин возникновения данного характера отношений является взаимная зависимость (интердепенденция) промежуточных экономических явлений, принадлежащих, по мнению А. П. Градова и Б. Н. Кузина, "не только цепочке от данного исходного явления к завершающему, но и цепочкам, инициируемым другими исходными явлениями" <20>. В связи с тем, что интересы несостоятельного должника, кредитора, а также кредиторов в отношении друг с другом в процессе банкротства основаны на принципе Bellun omnium contra omnes <21> и взаимоисключающих потребностях - получении денежных средств и сохранении своей собственности, угрозе экономических потерь или разорении одного из участников рыночных отношений, это неотвратимо ведет к toto gentre <22> - возникновению конфликтных ситуаций. -------------------------------- <18> Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 173. <19> Райзенберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцев Е. Б. Современный экономический словарь. М., 1998. С. 32; Лозовский Л. Ш., Райзенберг Б. А., Ратновский Л. А. Универсальный бизнес-словарь. М., 1997. С. 94 - 95; Большая книга по экономике. М., 1997. С. 490; Банкротство: стратегия и тактика выживания: В 3 ч. / Под ред. В. А. Кашкина. М., 1993. С. 17. <20> Стратегия и тактика антикризисного управления фирмой / Под ред. А. П. Градова, В. Н. Кузина. СПб., 1996. С. 13. <21> Война всех против всех - лат. <22> Принципиальному - лат.

Учитывая то, что между саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих и ее членами возникают публично-правовые отношения и субъекты данных правоотношений являются участниками властно-управленческих отношений, государство вводит правила деятельности саморегулируемых организаций как властвующего субъекта административных отношений. Из вышесказанного можно сделать вывод, что саморегулируемые организации арбитражных управляющих обладают публично-правовым статусом и интегрированы в общую государственную систему финансового оздоровления. В данном случае применим юридический принцип ex facto eritur jus <23>. Несмотря на то, что публичные государственные функции управления переданы саморегулируемым организациям, сфера деятельности данных властвующих субъектов с делегированными публичными полномочиями в разрешении конфликтов находится в плоскости гражданских правоотношений. Это является особенностью данной группы правоотношений. Конституция РФ не запрещает государству передавать управленческие полномочия органов власти негосударственным органам, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. Содержание ст. ст. 78 (ч. 2 и 3) и 132 (ч. 2) Конституции РФ позволяет передавать публичные полномочия при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам <24>. По мнению С. А. Карелиной; "объективная потребность в государственном регулировании вытекает из специфики данного института, которая должна противостоять частным устремлениям отдельных кредиторов, обеспечивать потребность всех кредиторов и должника и в то же время сочетать в себе частные и публичные интересы без ущерба для тех и других" <25>. -------------------------------- <23> Из факта возникает право - лат. <24> Карелина С. А. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства): Учебно-практическое пособие. М., 2007. С. 92; Гусева Т. А., Владыка Е. Е. Арбитражный управляющий как участник процедур банкротства: Краткое практическое пособие. М., 2005. С. 25, 67. <25> Карелина С. А. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством), - сфера взаимодействия частноправовых и публично-правовых средств // Законодательство. 2008. N 8.

Исследуя дискуссионные вопросы данного направления, хочется обратить внимание теоретиков не на критику вопросов передачи публичного управленческого статуса саморегулируемым организациям арбитражных управляющих и даже не на споры о сфере расположения данного субъекта в системе отраслей российского права, а на реальные потребности в урегулировании специфических конфликтных отношений, теоретическом анализе реального положения дел, а также повышении эффективности их правового регулирования. По этому поводу вполне уместно привести высказывание Артура Шопенгауэра, изложенное им в работе "Мир как воля и представление": "Умозаключения по форме своей, правда, вполне верны: но они очень ненадежны по своему содержанию - понятиям, отчасти потому, что сферы последних не всегда строго разграничены, отчасти потому, что они многообразно перетекают одна в другую и одна сфера некоторой своей долей входит во многие другие, а затем далее, как уже было показано. Или, другими словами: terminus minor <26>, как и medius <27>, могут быть всегда подчинены разным понятиям, из которых по их желанию выбирают terminum majorem <28> и medius, сообразно с чем заключение выходит разное" <29>. -------------------------------- <26> Меньший термин - лат. <27> Средний - лат. <28> Большой термин - лат. <29> Шопенгауэр А. Афоризмы житейской мудрости / Пер. с нем. М.: Эксмо; СПб.: Миргород, 2005. С. 113.

Библиографический список

1. Банкротство: стратегия и тактика выживания: В 3 ч. / Под ред. В. А. Кашкина. М., 1993. С. 17. 2. Большая книга по экономике. М., 1997. С. 490. 3. Брусько Б. С. Категория защиты в российском конкурсном праве. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 14. 4. Вакка А. Б. Деятельность органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства. Волгоград: Издательство института экономики, социологии и права, 2006. 5. Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 173. 6. Гусева Т. А., Владыка Е. Е. Арбитражный управляющий как участник процедур банкротства: Краткое практическое пособие. М., 2005. С. 25, 67. 7. Карелина С. А. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства): Учебно-практическое пособие. М., 2007. С. 92. 8. Карелина С. А. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством), - сфера взаимодействия частноправовых и публично-правовых средств // Законодательство. 2008. N 8. 9. Лозовский Л. Ш., Райзенберг Б. А., Ратновский Л. А. Универсальный бизнес-словарь. М., 1997. С. 94 - 95. 10. Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: Монография. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005. С. 5, 10, 21. 11. Махина С. Н. Особенности дальнейшего развития институтов административного принуждения и административной процессуальной деятельности в Российской Федерации с учетом принципов административной децентрализации // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия "Право". 2007. N 2(3). С. 147 - 149. 12. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006. 13. Рузин М. В. Административно-правовой статус регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства юридических лиц. Волгоград: Издательство ВИЭСП, 2004. 14. Стратегия и тактика антикризисного управления фирмой / Под ред. А. П. Градова, В. Н. Кузина. СПб., 1996. С. 13. 15. Тай. Правовые проблемы арбитражного управления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 16. Талапина Э. В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11. С. 10, 12. 17. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 4. 18. Ткачев В. Н. Конкурсное право: Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в России: Учебное пособие. М.: Городец, 2006. С. 67. 19. Трушников С. С. Возбуждение производства по делам о несостоятельности в России и Германии. СПб.: Издательство "ДОМ" Санкт-Петерб. гос. ун-та. С. 137. 20. Фролов И. В. Административно-правовое регулирование в сфере несостоятельности (банкротства) в условиях крупной городской агломерации // Актуальные проблемы развития правовой системы государства: российский и международный опыт: Сборник научных трудов (Исследовательский центр публичного права) / Под ред. проф. А. К. Черненко. Новосибирск: НГУЭУ, 2008. С. 231 - 244. 21. Фролов И. В. Административно-правовые проблемы функционирования института несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации // Современные проблемы юридической науки. Вып. седьмой: Сборник научных статей / Под ред. А. К. Черненко. Новосибирск: Сибирское книжное издательство, 2008. С. 133 - 139. 22. Шипицина О. В. Административно-правовые проблемы функционирования института несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 102. 23. Шопенгауэр А. Афоризмы житейской мудрости / Пер. с нем. М.: Эксмо; СПб.: Миргород, 2005. С. 113.

------------------------------------------------------------------

Название документа