Правовая природа согласия антимонопольного органа на совершение сделки юридическим лицом

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА СОГЛАСИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА НА СОВЕРШЕНИЕ СДЕЛКИ ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦОМ

Е. А. ВОРОБЬЕВА

Воробьева Елена Александровна - аспирантка ИЗиСП.

Приоритетными задачами антимонопольного органа являются контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы, а также контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Таким антимонопольным органом, призванным выполнять указанные задачи, в настоящий момент является Федеральная антимонопольная служба РФ (ФАС РФ) - уполномоченный орган исполнительной власти, который осуществляет свои функции и полномочия как непосредственно, так и с помощью своих территориальных органов. Действующий в настоящее время в сфере антимонопольного законодательства Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <1> (далее - Закон о защите конкуренции) направлен на совершенствование антимонопольного законодательства и, по сути, заменяет, а точнее, объединяет положения ранее действовавших Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <2> и Федерального закона от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" <3>. На сегодняшний день в первом чтении принят внесенный Правительством РФ проект Федерального закона N 148357-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" <4> (далее - проект Федерального закона N 148357-5). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3434. <2> Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499. <3> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3174. <4> См.: Постановление ГД ФС РФ от 20 февраля 2009 г. N 1750-5 ГД // СПС "КонсультантПлюс".

В целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных и финансовых рынков Федеральная антимонопольная служба проводит государственный контроль за экономической концентрацией, включающей действия по созданию и реорганизации коммерческих организаций и их объединений, а также контроль за сделками с акциями (долями) и активами коммерческих организаций, приводящих к изменению экономической концентрации и подпадающих под действие антимонопольного законодательства. Такой контроль может быть предварительным и последующим. Предварительный контроль предполагает получение согласия антимонопольного органа на совершение определенных сделок или тех или иных действий хозяйствующими субъектами. Что же представляет собой согласие антимонопольного органа, какова его правовая природа? Прежде всего рассмотрим понятие "согласие" в гражданско-правовых отношениях. Согласно теории права юридический факт - это такие жизненные обстоятельства, признанные нормой права, которые являются основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношения <5>. Юридические факты подразделяются прежде всего на действия и события. Действия, в свою очередь, делятся на правомерные и неправомерные. Правомерные действия подразделяются на юридические поступки и акты. В зависимости от субъекта, от которого исходит юридический акт, их можно подразделить на частные (сделки), административные акты и судебные акты. Такую классификацию предлагает В. А. Белов. -------------------------------- <5> Суханов Е. А. Гражданское право. Т. I. М., 2008. С. 431.

Рассмотрим предоставление согласия лицом - обладателем субъективного права в частноправовой сфере. По всей видимости, согласие в этом случае представляет собой определенное волеизъявление, направленное во вне и представляющее собой юридический факт частного права. Давая согласие, лицо формирует свою собственную волю и проявляет ее во вне, т. е. совершает определенное действие, причем волевое действие, это результат его волевых психических процессов, которые происходят внутри человека, и действие как раз служит выражением его воли. Д. И. Мейер отмечал, что "для того чтобы согласие признавалось юридическим действием, необходимо, чтобы оно было условием законности другого какого-либо действия" <6>. Лицо, которое дает согласие на совершение сделки, должно сознавать и сознает, что это приведет к определенным юридическим последствиям. Но здесь лицо, дающее согласие на сделку, одной из сторон сделки не является. Согласие, отдельно взятое, не приводит к юридическим последствиям. Это юридический факт, служащий условием, соблюдение которого дает право лицу, получающему согласие, совершить сделку. Примером может служить согласие собственника на распоряжение общим имуществом (п. 1 ст. 246 ГК РФ). -------------------------------- <6> Мейер Д. И. Русское гражданское право // СПС "КонсультантПлюс"; http://civil. consultant. ru/elib/books/45/page_21.php.

Другой пример. В соответствии с п. 1 ст. 26 ГК РФ несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет вправе совершать сделки только с согласия их законных представителей - родителей, попечителей, усыновителей (за исключением тех сделок, которые в соответствии с п. 2 ст. 26 ГК РФ они вправе совершать самостоятельно). В данном случае согласие на сделку также является волевым решением лица, дающего согласие, т. е. это юридический факт в виде действия. Но здесь воля лица, которое дает согласие, хотя и самостоятельна, автономна, но является восполнением недостающей воли несовершеннолетнего, восполнением его дееспособности. Для абсолютной полноценности воли несовершеннолетнего законом установлено обязательное согласие его законных представителей. Согласие направлено на возникновение правовых последствий, но не у лица, дающего согласие, а у лица, получающего его. И в данном случае также согласие является юридическим фактом, представляющим собой некое связующее звено для дальнейшего возникновения правоотношения. Само согласие не приводит к возникновению правоотношения у лица, дающего согласие. Это некое "сделкоподобное" действие, которое служит одним из оснований для возникновения, прекращения или изменения прав и обязанностей у других лиц. Так можно определить согласие в гражданско-правовых отношениях. Что же происходит с "согласием" при выдаче его антимонопольным органом, можно ли охарактеризовать его правовую природу так же, как и в частноправовых отношениях? Можно ли назвать такое согласие односторонней сделкой? Как антимонопольный орган выдает согласие субъекту, так же ли автономна воля лица, дающего согласие в публичной сфере, как это происходит, например, при выдаче согласия обладателем субъективных прав? Как видно, вопросов относительно правовой природы данного вида согласия много. Назвать согласие антимонопольного органа односторонней сделкой нельзя по тем же причинам, почему мы это не сделали в случае с согласием в частноправовой сфере. В этом случае согласие рассматривается так же, как некое условие дальнейшей судьбы сделки, требующей такого согласия. Это действие, и действие волевое, но, по всей видимости, воля лица, выдающего согласие, здесь не автономна. Выдача согласия органом исполнительной власти, коим является антимонопольный орган, относится к сфере публичного права. И несмотря на присутствие властных полномочий, власть эта все же не безгранична. Орган исполнительной власти, выполняя поставленные перед ним задачи, ограничен предписаниями закона в части выдачи согласий на совершение сделок или действий. Воля лица, выдающего согласие, не произвольна, оно (лицо) лишь руководствуется нормой закона при принятии решения и выражает, по сути, волю государства. Решение о выдаче согласия является юридическим фактом публичного права и будет являться административным актом органа исполнительной власти, изданным в рамках его компетенции. В частности, ФАС РФ руководствуется в своей деятельности законодательством, определяющим случаи, при которых получение подобного согласия хозяйствующими субъектами, и в частности юридическими лицами, обязательно. Выход за рамки, определенные законодательством, может рассматриваться как превышение полномочий, чего, конечно, нельзя сказать о получении согласия в гражданско-правовых отношениях, где, например, собственник общего имущества не обязан объяснять, почему он не дал согласия на сделку. Задача антимонопольного органа - не допустить развитие недобросовестной конкуренции и доминирования на рынке товаров и услуг, на это и нацелена выдача согласия антимонопольного органа. Н. М. Коркунов так характеризовал акты публичной власти: "В публичных отношениях, которым свойственна подчиненность одного лица другому, равнонаправленного изъявления быть не может, есть лишь обращение (просьба) и ее удовлетворение (акт публичной власти) <7>. ...Способность издавать публичные акты именуется компетенцией, а способность издавать частные акты - дееспособностью" <8>. -------------------------------- <7> Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 204 - 205. <8> Там же.

Информация, которая прилагается к ходатайству юридического лица о получении согласия антимонопольного органа на совершение тех или иных сделок или действий юридическим лицом, определена в ст. 32 Закона о защите конкуренции. Рассматривая ходатайства хозяйствующих субъектов, в том числе юридических лиц, на совершение тех или иных сделок или действий, антимонопольному органу предоставлено право запроса дополнительной информации по сделке или действию, являющемуся предметом получения согласия (ст. 25 Закона о защите конкуренции). Запрос дополнительной информации должен касаться по существу рассматриваемого ходатайства для того, чтобы антимонопольный орган смог полноценно определить соблюдение антимонопольного законодательства заявителем. Непредоставление запрошенной информации хозяйствующим субъектом в установленный срок служит основанием для вынесения антимонопольным органом определения о возбуждении в отношении юридического лица дела об административном правонарушении. Но для антимонопольного органа существует одно ограничение (и это прямо указано в Законе) - антимонопольный орган вправе запросить дополнительную информацию, обосновав необходимость в получении такой информации, т. е. запрос должен быть мотивированным (ч. 1 ст. 25 Закона о защите конкуренции). Быть мотивированным - означает содержать цель и задачи проверки соответствия сделки или действия антимонопольному законодательству, и эта информация должна быть необходимой для осуществления публичных функций антимонопольного органа. В целях сокращения числа судебных разбирательств, связанных с запросом информации от хозяйствующих субъектов, для получения согласия на совершение сделки или действий, проработав имеющуюся судебную практику, и для более оперативного решения возникающих вопросов необходимо не расширить, а более конкретизировать информацию, которую может запросить антимонопольный орган. Правом на непредоставление информации, являющейся предметом банковской тайны, обладают кредитные организации. Часть 2 ст. 25 Закона о защите конкуренции предусматривает данное положение. Закон о защите конкуренции содержит экономические величины, служащие пороговыми значениями, превышение которых является основанием получения согласия на совершение сделки или действий. На данный момент они повышены по сравнению с предыдущим законодательством. Это три млрд. руб. - стоимость сделки или суммарная стоимость активов приобретателя (их групп лиц) акций (доли), прав и (или) имущества и лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются; или шесть млрд. руб. - суммарная величина оборота таких организаций, подающих ходатайство на получение согласия антимонопольного органа. Дополнительным условием становится превышение величины в 150 млн. руб. стоимости балансовых активов (на последнюю отчетную дату перед подачей ходатайства) лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются. Критерий - нахождение организации (либо одной из организации, входящей в группу лиц) в Реестре хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35%, - остался прежним по сравнению с предыдущим антимонопольным законодательством. Согласно проекту Федерального закона N 148357-5 пороговые значения указанных выше величин должны составить семь млрд. руб. (суммарная стоимость активов приобретателя) и 10 млрд. руб. (для суммарной величины оборота) соответственно. Понижение экономических барьеров при контроле за экономической концентрацией благотворно влияет на снижение административных барьеров для хозяйствующих субъектов. Подобная тенденция является следствием процессов глобализации и концентрации в экономике, происходящих не только в России, но и охвативших весь мир. Это процессы, которые остановить невозможно, и в данном случае законодательство отвечает (реагирует) на сложившиеся общественные отношения и выступает их регулятором, как это в общем и должно быть. В то же время необходимо соблюсти и публичные интересы государства, обеспечить развитие экономики путем создания и поддержания условий конкуренции, недопущение монополизации рынков, на что и направлено антимонопольное законодательство. Кроме того, в Законе о защите конкуренции содержатся нормы по обязательному получению согласия антимонопольного органа на сделки по приобретению блокирующего пакета акций в 25%, контрольного пакета акций в 50% и пакета, исключающего возможность блокирования решений акционера третьим лицом, в 75% - для акционерных обществ. А для обществ с ограниченной ответственностью эти величины составляют 33, 50 и 66% пакетов долей соответственно. Однако Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <9> (далее - Закон об акционерных обществах), введя в гл. XI.1 правила, предусматривающие приобретение крупных пакетов акций (более 30%) российских открытых акционерных обществ, и в частности требования о направлении оферты лицом, обладателем 30% акций, акционерам - владельцам оставшихся акций о приобретении у них таких ценных бумаг (п. 1 ст. 84.2 Закона об акционерных обществах), а также процедуру выкупа ценных бумаг акционерного общества лицом, обладателем пакета в 95%, по требованию лиц, владельцев оставшихся акций (п. 1 ст. 84.7 Закона об акционерных обществах), не упоминает о необходимости согласования с антимонопольным органом указанных сделок, что может отрицательно сказаться на правоприменительной практике и привести к возможному нарушению антимонопольного законодательства. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

Таким образом, с одной стороны, по законодательству об акционерных обществах существует требование о совершении сделки с акциями, а с другой - существует обязанность в соблюдении антимонопольного законодательства и получении согласия (разрешения) на запрашиваемую сделку. Рассмотрение ходатайства на совершении сделок, закрепленных Законом о защите конкуренции, требует определенного времени, что, несомненно, может привести к возникновению экономических рисков у сторон сделки, связанных с изменением рыночных цен на акции. Кроме этого, несоблюдение требований ст. 28 Закона о защите конкуренции, устанавливающей предварительное согласование приобретения более 25% голосующих акций акционерного общества, влечет за собой возможность признания соответствующих сделок недействительными по иску антимонопольного органа, если они привели или могут привести к ограничению конкуренции (ч. 2 ст. 34 Закона о конкуренции), что, в свою очередь, не способствует защите владельцев акций. К тому же, несоблюдение указанных выше требований является основанием привлечения хозяйствующего субъекта к административной ответственности в соответствии со ст. 19.8 КоАП РФ. Существующая коллизия между правовыми нормами двух Законов не устранена и в проекте Федерального закона N 148357-5. Поэтому для поддержания экономической и правоприменительной стабильности необходимо внести изменения в законодательство об акционерных обществах, устанавливающие согласованность с применением антимонопольного законодательства и положения о возможном уведомлении продавца акций о полученном согласии антимонопольного органа на сделку. Таким образом, при решении такого дискуссионного вопроса, как определение правовой природы согласия антимонопольного органа на совершение сделки юридическим лицом, можно сказать, что такое согласие нельзя рассматривать, как одностороннюю сделку. Это юридический факт в сфере публичного права в виде действия, являющийся неким связующим звеном, условием для дальнейшего возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей у других лиц, в частности у заявителей ходатайств на совершение сделки или действия. Согласие антимонопольного органа является административным актом органа исполнительной власти, предоставление которого ограничено рамками закона и компетенцией должностного лица органа исполнительной власти. Это имеет значение и для момента запроса дополнительной информации, которая должна быть более конкретизирована и не выходить за рамки целей и задач проверки соответствия сделки антимонопольному законодательству, что может быть выражено в изменении формулировки ст. 25 Закона о защите конкуренции. Повышение экономических критериев отнесения сделок к числу согласуемых явилось положительным моментом в процессах снижения административных барьеров для хозяйствующих субъектов и одновременно явилось отражением происходящих процессов глобализации и концентрации. Проект Федерального закона N 148357-5 сохранил эту тенденцию. Кроме этого, устранение коллизии правовых норм Закона о защите конкуренции и Закона об акционерных обществах путем нормативного закрепления в Законе об акционерных обществах обязательного согласования определенных сделок с акциями и уведомления о таковом акционеров - владельцев акций явилось бы положительным моментом в целях защиты акционеров - владельцев акций и соблюдения антимонопольного законодательства.

------------------------------------------------------------------

Название документа