О некоторых аспектах государственного регулирования страховой деятельности в Российской Федерации

О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРАХОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

З. П. НОМОКОНОВА

Номоконова З. П., соискатель, ассистент кафедры административного права и таможенного дела ЧитГУ, г. Чита.

В целях создания стабильного страхового рынка, способствующего выполнению общесоциальных целей и задач по защите граждан и организаций от наступления неблагоприятных последствий, государство, уполномоченные им органы власти осуществляют особый вид деятельности - регулирование страхового дела. Проблемы развития и совершенствования государственного регулирования страховой деятельности особенно актуальны в Российской Федерации, поэтому на сегодняшний момент требуется более четкое законодательное обеспечение и создание действенной системы государственного надзора за страховой деятельностью. Правильная организация системы органов государственного регулирования страховой деятельности является непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами не способствуют успешному функционированию данного института. Изучив историю развития страхового дела в России, можно сказать, что для осуществления государственного регулирования в области страховой деятельности необходимо создание системы взаимодействующих органов, наделенных полномочиями по осуществлению соответствующих мероприятий. В дореволюционной России деятельность страховых обществ подлежала надзору со стороны Министерства внутренних дел. Первоначально надзор осуществлялся учрежденным в 1894 г. Страховым комитетом, позднее, с 1904 г., - Отделом страхования и противопожарных мер в Главном управлении по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел. В функции надзора входило наблюдение за исполнением правил о страховании, за сохранностью и правильностью помещения капиталов; рассмотрение проектов уставов и изменений в них, рассмотрение полисных условий, отчетов и балансов; назначение в случае необходимости ревизии акционерных страховых обществ и их ликвидация и т. д. Задачи страхового надзора были достаточно широкими, однако в полной мере никогда не выполнялись. Необходимость введения государственного страхового надзора в России обусловливалась нестабильностью финансового состояния отдельных страховщиков. Идея государственной монополии на страхование как единственный способ защиты страховщиков была реализована ленинским Декретом "О государственном имущественном страховании" от 6 октября 1921 г. В социалистической экономике роль государственного регулирования в области страхования ограничивалась управлением и контролем за деятельностью двух страховых организаций, являвшихся государственными учреждениями, - Ингосстраха и Госстраха СССР. При переходе к рынку механизмом, обеспечивающим защиту интересов страхователей, стала система лицензирования страховых организаций до начала их деятельности и последующий контроль за исполнением действующего законодательства в области страхования. Для реализации системы государственного регулирования страховой деятельности в России Указом Президента РФ в феврале 1992 г. была образована Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью. В 1996 г. функции Службы были переданы Департаменту страхового надзора Министерства финансов РФ. Затем страховому надзору в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 <1>, был возвращен статус Федеральной службы. -------------------------------- <1> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Справочно-правовая система "Гарант".

Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов. Росстрахнадзору переданы функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, а нормативно-правовое регулирование и выработка государственной политики в сфере страховой деятельности находятся в ведении Минфина РФ в соответствии с Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <2> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов РФ" // Справочно-правовая система "Гарант".

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 203 "Вопросы Федеральной службы страхового надзора" <3> Росстрахнадзор наделен контрольно-надзорными функциями в сфере страховой деятельности, а также осуществляет лицензирование и аттестацию субъектов страхового дела. Полномочия и вопросы организации Службы получили отражение в Постановлении Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 330 "Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора" <4>. -------------------------------- <3> Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 203 "Вопросы Федеральной службы страхового надзора" // Справочно-правовая система "Гарант". <4> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 330 "Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора" // Справочно-правовая система "Гарант".

В результате дальнейшей работы по созданию нормативно-правовой базы функционирования был подписан Приказ Министерства финансов РФ от 28 декабря 2004 г. N 126н "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы страхового надзора - Инспекции страхового надзора по федеральному округу" <5>. Данное Положение регулирует как полномочия, так и организационные основы деятельности территориальных органов Росстрахнадзора. -------------------------------- <5> Приказ Министерства финансов РФ от 28 декабря 2004 г. N 126н "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы страхового надзора - Инспекции страхового надзора по федеральному округу" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 8; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 27.

Система государственного надзора в современной России опирается на действующую систему законодательства, которая включает общие правовые акты, специальное страховое законодательство и комплекс подзаконных актов и ведомственных нормативных документов, принимаемых в пределах своей компетенции различными органами исполнительной власти. Важнейшим законодательным актом, регулирующим основы деятельности ФССН как надзорного органа, является Закон РФ "Об организации страхового дела в РФ" <6> (гл. IV), где отражен порядок осуществления государственного надзора за страховой деятельностью. -------------------------------- <6> Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" // Справочно-правовая система "Гарант".

Согласно ст. 30 Закона о страховом деле государственный надзор за деятельностью субъектов страхового дела осуществляется в целях соблюдения ими страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений участниками страховых отношений, регулируемых настоящим Законом, страхового законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела. Страховой надзор должен реализовываться на принципах законности, гласности и организационного единства. В соответствии с Законом об организации страхового дела страхование на территории Российской Федерации (за исключением перестрахования) интересов юридических лиц, а также физических лиц - резидентов Российской Федерации может осуществляться только страховщиками, имеющими лицензии, полученные в установленном порядке (п. 5 ст. 4). Лицензирование деятельности субъектов страхового дела включено в страховой надзор и является одной из основных функций Росстрахнадзора, оказывающей влияние на обеспечение надежности функционирования страхового рынка. В рамках осуществления данной функции Служба принимает решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензии субъектам страхового дела, за исключением страховых актуариев. Лицензирование субъектов страхового дела осуществляется на основании документов, представляемых соискателем лицензии в орган страхового надзора, перечень которых установлен Законом об организации страхового дела. Необходимо обратить внимание на некоторые важные организационные аспекты деятельности Росстрахнадзора, урегулированные в подзаконных актах разного уровня. В Положении о ФССН закреплено, что деятельность Службы осуществляется непосредственно и через свои территориальные органы. Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Росстрахнадзора и его территориальных органов осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете. Федеральная служба страхового надзора имеет двухуровневую систему управления. На верхнем уровне управления находится центральный аппарат, который является главным распорядителем средств федерального бюджета. Структуру центрального аппарата ФССН составляют управления, каждое из которых, в свою очередь, состоит из нескольких отделов. Наименование управлений позволяет составить представление о содержании деятельности Службы. На втором уровне управления находятся 7 инспекций страхового надзора, являющихся получателями средств федерального бюджета: Инспекция страхового надзора по Центральному федеральному округу; Инспекция страхового надзора по Приволжскому федеральному округу; Инспекция страхового надзора по Сибирскому федеральному округу; Инспекция страхового надзора по Дальневосточному федеральному округу; Инспекция страхового надзора по Южному федеральному округу; Инспекция страхового надзора по Уральскому федеральному округу; Инспекция страхового надзора по Северо-Западному федеральному округу. Как уже было сказано, их деятельность регламентируется утвержденным Министерством финансов РФ Положением о территориальных органах ФССН, где подробно регламентируются полномочия этих органов, закрепляются права и обязанности руководителя и сотрудников инспекций. Службу возглавляет руководитель, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ. Круг его прав и обязанностей, персональная ответственность также закреплены в Положении о ФССН. Отметим, что Росстрахнадзор вправе издавать правовые акты, не носящие нормативный характер. В частности, можно привести в пример Приказ ФССН от 5 марта 2007 г. N 194 "Об утверждении служебного распорядка центрального аппарата Федеральной службы страхового надзора" <7>, Приказ ФССН от 14 января 2008 г. N 5 "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата и территориальных органов Федеральной службы страхового надзора" <8>. Безусловно, принятие подобных внутриведомственных актов необходимо для регулирования и осуществления контроля за деятельностью как центрального аппарата, так и территориальных органов Службы. -------------------------------- <7> Приказ Федеральной службы страхового надзора от 5 марта 2007 г. N 194 "Об утверждении служебного распорядка центрального аппарата Федеральной службы страхового надзора" // Справочно-правовая система "Гарант". <8> Приказ Федеральной службы страхового надзора от 14 января 2008 г. N 5 "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата и территориальных органов Федеральной службы страхового надзора" // Справочно-правовая система "Гарант".

Государственная политика по развитию конкуренции и антимонопольному регулированию на рынке страховых услуг осуществляется Федеральной службой страхового надзора совместно с Федеральной антимонопольной службой (ФАС России) на основе функционального распределения обязанностей, соответствующей специализации и разграничения ответственности, определенных законодательством Российской Федерации. В настоящее время перед Федеральной службой страхового надзора и Федеральной антимонопольной службой стоит задача обеспечения прозрачности страхового рынка, усиления контроля за действиями органов государственной власти всех уровней, ограничивающих конкуренцию на рынке страховых услуг, осуществления мониторинга работы страховых организаций, занимающих доминирующее положение на федеральном и региональных рынках, государственного контроля за концентрацией капитала <9>. -------------------------------- <9> Аналитическая записка "Анализ выполнения основных функций Федеральной службы страхового надзора в целях повышения надежности функционирования страхового рынка" // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2007. N 8(116).

Чрезвычайно важно и взаимодействие ФССН и Министерства финансов РФ. В связи с тем что Служба не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов ее деятельности возлагается в основном на Минфин России. Для обеспечения эффективного выполнения Росстрахнадзором правоприменительных функций Министерство финансов РФ должно издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы, закрепленные в Положении. Однако нельзя забывать, что, несмотря на то что ФССН находится в ведении данного Министерства, она не подчиняется ему непосредственно, обладает независимостью, самостоятельно реализует свои полномочия. В процессе организации деятельности Службы Росстрахнадзор, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, обеспечивает в пределах своей компетенции соблюдение законодательства РФ всеми субъектами страхового дела, прозрачность и надежность функционирования страхового рынка. Контроль и надзор за соблюдением страховщиками страхового законодательства осуществляется посредством предварительного, текущего и последующего контроля и надзора за деятельностью субъектов страхового дела, в том числе путем проведения проверок представляемой отчетности и деятельности страховых организаций на местах. На этапе предварительного контроля проводится анализ документов, представленных субъектами страхового дела для получения лицензии. Текущий контроль осуществляется путем проведения проверок деятельности субъектов страхового дела, их отчетности на предмет достоверности и своевременности представления, а также выявления нарушений требований страхового законодательства, предъявляемых прежде всего к платежеспособности и обеспечению финансовой устойчивости субъектов страхового дела. Текущий контроль включает ведение Единого государственного реестра субъектов страхового дела и их объединений. Последующий контроль включает в себя проверки исполнения предписаний, а также выполнения субъектами страхового дела, в отношении которых принято решение об отзыве лицензии, требований по прекращению их страховой деятельности, а в случае неисполнения - обращение в суд с иском о ликвидации этих субъектов как юридических лиц. Согласно полномочиям ФССН разрабатывает и представляет в установленном порядке предложения по совершенствованию страхового законодательства, основанные на глубоком научном анализе законодательства Российской Федерации и практики его применения, международном опыте и стандартах, включающие в себя мероприятия по регулированию страхования как целостной системы страховой защиты граждан, организаций и государства. Надо отметить, что, несмотря на относительно недолгий период существования, ФССН ведет достаточно эффективную работу по осуществлению финансового контроля в сфере соблюдения страхового законодательства. Оценивая необходимость создания такого органа государственного финансового контроля, как Росстрахнадзор, и действенность проводимых им мероприятий, нужно обозначить, что в системе федеральных органов исполнительной власти создан обособленный орган, основной задачей которого является именно финансовый контроль в страховой сфере. Росстрахнадзор, обладая развитой системой территориальных органов, которые действуют в рамках общего плана, утверждаемого ежегодно, осуществляет страховой контроль и надзор в масштабе всей страны. С другой стороны, существуют и отрицательные моменты. Имеют место противоречия и нечеткость отдельных законодательных норм, отсутствует система мер по совершенствованию законодательства о налогах и сборах в сфере страховых услуг. Недостаточно сформирована территориальная система страхового надзора с учетом специфики регионов, количества страховых организаций на территории конкретного федерального округа. Процесс надзора за финансовой устойчивостью и платежеспособностью страховых организаций не в полной мере автоматизирован, требуется внедрение новых технологий страхового надзора, существует потребность в разработке механизма саморегулирования участников страхового рынка. Названные проблемы характерны для большинства финансово-контрольных органов РФ на современном этапе развития. Их решение должно осуществляться на единых началах при непосредственном участии и последовательной политике государства.

------------------------------------------------------------------

Название документа