Некоторые положения правоприменительной практики в сфере земельных правоотношений на территории субъекта Российской Федерации

НЕКОТОРЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И. В. КОЧНЕВА

Кочнева И. В., начальник Управления правового и организационного обеспечения Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края.

Поскольку земля представляет собой "кладовую" полезных ископаемых и необходимых для людей природных и экономических технологий, в рамках раскрытия темы правового регулирования земельных отношений (в плоскости одного субъекта РФ - Забайкальского края) существует необходимость выделения нескольких наиболее общих комплексных аспектов, входящих в понятие вышеуказанной темы. В условиях глобализации процесса, взаимосвязывающего национально-экономические преобразования с общественной системой, земельное законодательство, безусловно, является одним из основных элементов правового регулирования земельных отношений. Земля как продукт природы, требующая к себе особого внимания и защиты, получила особый статус, тесно связанный с всеобщими цивилизационными интересами и определяющий необходимость мер охраны и рационального ее пользования. Интенсивно складывающиеся тенденции в развитии федерального земельного законодательства и правоприменительной практики земельных отношений на территории Российской Федерации демонстрируют, что принципиальным становится вопрос о реализации пункта "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ путем совершенствования правового регулирования земельных отношений субъектами РФ, а в рамках нашей темы - непосредственно Забайкальским краем. В этой связи, учитывая политические условия (объединительные процессы двух субъектов РФ в один субъект РФ в переходный период), при которых развиваются земельные отношения в Забайкальском крае, необходимо сказать о специфике становления регионального земельного законодательства. На основании сказанного в рамках становления земельного законодательства Забайкальского края в переходный период перед новым субъектом РФ стояла и стоит задача учета следующих положений: формирование земельного законодательства нового объединенного субъекта РФ, отвечающего всем нормам федерального законодательства и ликвидирующего его существующие пробелы; формирование системы органов государственной власти нового субъекта РФ, обладающего полномочиями по управлению и распоряжению земельными ресурсами, как находящимися в собственности вновь образованного Забайкальского края, так и в случаях, установленных федеральным законодательством, государственная собственность на которые не разграничена. На сегодняшний день в Забайкальском крае до принятия соответствующих правовых актов Забайкальского края, регулирующих земельные правоотношения, в рамках норм Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" <1> действуют нормативные правовые акты Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 30. Ст. 3745.

Постепенно происходит замена нормативных правовых актов ранее существовавших субъектов РФ с одновременным их совершенствованием. При этом установленный объем полномочий в сфере земельных правоотношений органов государственной власти ранее существовавших субъектов РФ (Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа) определялся различными импульсами частного характера, которые в значительной мере сопровождались требованиями как социального, так и экономического характера того или иного ранее существовавшего субъекта РФ. В качестве одного из определяемых таким образом региональных аспектов можно назвать реализацию права на установление случаев бесплатного предоставления земельных участков в собственность гражданам: Читинской областью по сравнению с Агинским Бурятским автономным округом был установлен более расширенный перечень групп лиц, обладающих правом на бесплатное оформление права собственности на земельные участки. Данный подход был определен с учетом социального фактора региона на указанный период времени. Учитывая политические условия, существовавшие в Читинской области в период вступления в законную силу Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <2>, можно сказать как о региональном аспекте об установлении Читинской областной Думой момента приватизации земель сельскохозяйственного назначения - 1 января 2053 г. (Закон Читинской области от 17 декабря 2003 года N 518-ЗЧО "О начале приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных на территории Читинской области") <3>. В настоящее время принят Закон Забайкальского края от 1 апреля 2009 г. N 152-ЗЗК "О регулировании земельных отношений на территории Забайкальского края" <4>, нормами которого данный момент изменен на 1 января 2010 года. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3018. <3> Забайкальский рабочий. 2003. 23 дек. N 238. <4> Забайкальский рабочий. 2009. 6 апр. N 62.

Установлением особенности предоставления земельных участков российским юридическим лицам, имеющим долю иностранных инвестиций (приватизация земельных участков в Забайкальском крае российскими юридическими лицами допускается в случае, если в их уставном (складочном) капитале доля иностранных инвестиций не превышает 50 процентов), подчеркнута специфика ранее существовавшего субъекта РФ (Читинской области) как приграничного региона. На стадии согласования также находится проект Закона Забайкальского края "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Забайкальского края". Вторая поставленная в переходный период становления нового субъекта РФ задача также решена, в Забайкальском крае создан орган исполнительной власти, обладающий полномочиями по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности Забайкальского края, а также земельными участками на территории города Читы, государственная собственность на которые не разграничена. Несмотря на решение таких задач, как становление земельного законодательства нового субъекта РФ и формирование соответствующих органов исполнительной власти, на территории Забайкальского края остаются актуальными следующие проблемы. Разграничение государственной собственности на землю на территории Забайкальского края осуществляется по общим основаниям, установленным Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" <5>. При этом основная проблема в данной сфере - отсутствие финансовой основы муниципальных образований на формирование земельных участков, которые относятся к муниципальной собственности. Данная проблема может быть решена лишь при наличии программных мероприятий при поддержке муниципальных образований за счет средств федерального бюджета. -------------------------------- <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4148.

Проблема субъекта РФ возникает также при разграничении государственной собственности в соответствии с п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <6> при передаче Территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Забайкальскому краю (далее - ТУ "Росимущество") субъекту РФ имущества (здания, строения, сооружения) или государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, как имущественных комплексов, без земельных участков, которые зарегистрированы в федеральную собственность. В соответствии с нормами ст. 31 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <7> права на находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ объекты недвижимости регистрируются одновременно с правами на земельные участки, на которых расположены данные объекты недвижимости, на основании решений, подписанных передаточных актов и иных документов, предусмотренных законодательством РФ. На основании вышеизложенного, принимая во внимание то, что право собственности РФ на земельные участки уже зарегистрировано, право собственности субъекта РФ на них автоматически возникнуть не может. -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607. <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 10.

Согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374 <8> для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта РФ необходимо представить установленный пакет документов. -------------------------------- <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 25. Ст. 2734.

В связи с этим возникает следующая ситуация: объекты недвижимости переданы в собственность субъекта РФ (право собственности на них зарегистрировано), а земельные участки под ними продолжают оставаться в федеральной собственности. Реализовывая принцип единства судьбы имущества и земли, данные земельные участки должны были быть переданы вместе с объектами недвижимости как самостоятельные объекты в собственность субъекта РФ, чего на практике не происходит. Предложения ТУ "Росимущество" о необходимости передачи в собственность субъекта РФ земельных участков, на которых расположены уже переданные в собственность субъекта РФ объекты недвижимости самостоятельно либо в составе имущественных комплексов предприятий и учреждений, неоднократно направлялись. Результатов решения данной проблемы пока нет. Нерешенной остается серьезная проблема взаимодействия органов федеральной власти в лице Министерства обороны РФ и органов государственной власти субъекта РФ. В соответствии со ст. 11 Федерального закона N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" <9> (далее - Федеральный закон) Забайкальским краем подготовлено предложение по передаче органам государственной власти Забайкальского края полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности. -------------------------------- <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617.

Поскольку на территории Забайкальского края земли в основном находятся в ведении Министерства обороны РФ, наибольшая часть направленных земельных участков для передачи полномочий по распоряжению ими Забайкальскому краю являются таковыми. При этом отмечаем, что Министерство обороны РФ в лице соответствующих воинских и квартирно-эксплуатационных частей является нерациональным пользователем данных земельных участков: земельные участки захламлены, в том числе опасными для жизни и здоровья веществами, иногда боеприпасами, на них расположены брошенные объекты недвижимости. Для реализации механизма передачи полномочий по распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности, требуется прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками Министерства обороны РФ (его подведомственных организаций) в установленном порядке. В связи с отсутствием действий Министерства обороны РФ по прекращению права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками реализация процедуры, установленной Федеральным законом, не представляется возможной. Поскольку нормами Федерального закона установлены ограничения только в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, изъятых из оборота, а земельные участки, находящиеся в ведении Министерства обороны РФ, в обороте лишь ограничены, существует необходимость принимать к рассмотрению заявки субъектов РФ по передаче полномочий по распоряжению земельными участками, предоставленными для нужд обороны и не используемыми по целевому назначению, для реализации приоритетных проектов субъектам РФ.

Название документа