В Вооруженных Силах Российской Федерации появилась правовая основа для создания воинских частей - юридических лиц (комментарий к ст. 11.1 Федерального закона "Об обороне")

В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОЯВИЛАСЬ ПРАВОВАЯ ОСНОВА ДЛЯ СОЗДАНИЯ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ - ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

(Комментарий к ст. 11.1 Федерального закона "Об обороне")

А. В. КУДАШКИН, А. Ю. ПЕРЕПЕЛКИН, Р. Н. ЯРМАК

Кудашкин А. В., доктор юридических наук, профессор.

Перепелкин А. Ю., действительный государственный советник 3-го класса.

Ярмак Р. Н., кандидат юридических наук, начальник направления ГПУ МО РФ, полковник юстиции.

9 апреля 2009 г. принят Федеральный закон N 57-ФЗ "О внесении изменения в Федеральный закон "Об обороне" (далее - Закон N 57-ФЗ), которым Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изменениями и дополнениями) дополнен ст. 11.1 следующего содержания: "Статья 11.1. Управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации в качестве юридических лиц

1. Управление объединения, управление соединения и воинская часть Вооруженных Сил Российской Федерации могут являться юридическим лицом в форме федерального бюджетного учреждения. 2. Решение о создании в качестве юридического лица управления сформированного объединения, управления сформированного соединения или сформированной воинской части Вооруженных Сил Российской Федерации, а также о реорганизации или ликвидации указанного юридического лица принимается министром обороны Российской Федерации. 3. В случае переформирования (расформирования) объединения, соединения или воинской части Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется реорганизация (ликвидация) соответствующего юридического лица. 4. Управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации в качестве юридических лиц действуют на основании общих положений, утверждаемых министром обороны Российской Федерации."

Комментарий к пункту 1

С принятием Закона N 57-ФЗ в целом разрешилась правовая неопределенность гражданско-правового положения управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации (далее, если не оговорено особо, - воинские части), существовавшая весь предшествующий период. До принятия Закона N 57-ФЗ правовое положение основного состава Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Вооруженные Силы) было не определено, исключение составляли только организации Вооруженных Сил, которые существуют в организационно-правовых формах федеральных государственных унитарных предприятий, в том числе казенных, федеральных бюджетных и автономных учреждений. Необходимость урегулирования данного вопроса обусловлена объективными обстоятельствами, предполагающими: - осуществление имущественных правоотношений в отношении федеральной собственности, закрепленной за воинскими частями на праве оперативного управления; - необходимость заключения трудовых договоров с лицами гражданского персонала воинских частей; - обеспечение законной уплаты в налоговые органы и соответствующие фонды положенных налогов и отчислений, связанных с занятостью лиц гражданского персонала, работающих по трудовому договору в воинских частях; - создание условий законного получения и расходования бюджетных средств в рамках бюджетных правоотношений, в том числе исполнения функций государственного заказчика поставок (работ, услуг) в пределах доведенных до воинских частей лимитов бюджетных средств. Как уже отмечалось на страницах журнала, указанные обстоятельства породили распространенную практику регистрации воинских частей в качестве юридических лиц без достаточных к тому оснований <1>. -------------------------------- <1> См., подробнее: Перепелкин А. Ю. Концептуально-правовые основы формирования системы юридических лиц в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 4.

Закон N 57-ФЗ прежде всего перечисляет следующие составные части общего состава Вооруженных Сил, которые могут приобретать статус юридического лица: - управления объединений (военный округ, флот; армия, флотилия, эскадра <2>); -------------------------------- <2> Приравненные к ним.

- управления соединений (дивизия, бригада <3>); -------------------------------- <3> Приравненные к ним.

- воинские части (полк, корабль 1 ранга, отдельный батальон, отдельная рота, корабль 2 или 3 ранга, штаб дивизиона кораблей IV ранга <4>). -------------------------------- <4> Приравненные к ним.

Так, например, к объединениям в Вооруженных Силах относятся военные округа (Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжско-Уральский, Сибирский, Дальневосточный), флоты (Северный, Балтийский, Тихоокеанский, Черноморский), флотилии, армии, эскадры и приравненные к ним. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 1998 г. N 900 "О военно-административном делении Российской Федерации" (с изменениями) и Положением о военном округе Вооруженных Сил, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 1998 г. N 901 (с изменениями), военный округ Вооруженных Сил является основной военно-административной единицей Российской Федерации, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением Вооруженных Сил, предназначенным для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности. Следует понимать, что в контексте военного округа, как и любого другого объединения, статус юридического лица приобретает только управление военного округа, а не сам военный округ, как совокупность органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей, организаций Вооруженных Сил и военных комиссариатов, входящих в его состав. Необходимо отметить, что по замыслу разработчиков Закона N 57-ФЗ все управления объединений и соединений должны быть наделены статусом юридического лица. В отношении воинских частей следует отметить, что в отличие от управлений объединений и соединений отдельные воинские части могут быть наделены статусом юридического лица. Проблема заключается в том, что этот процесс должен носить не стихийный, а упорядоченный характер, для чего должны быть выработаны определенные критерии необходимости наделения воинских частей статусом юридического лица. По мнению авторов настоящей статьи, такими признаками должны являться отсутствие организационного единства с объединением (соединением) Вооруженных Сил (невхождение воинской части организационно в их состав) либо дислокация на значительном удалении от соответствующего управления объединений (соединения) Вооруженных Сил, в состав которого воинская часть входит организационно, и осуществление самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности (т. е. одним из основных условий создания воинской части - юридического лица является необходимость отнесения ее к получателям бюджетных средств). При этом воинские части смогут осуществлять финансово-хозяйственную деятельность не только как самостоятельные юридические лица, но и как филиалы юридических лиц - управлений объединений (соединений). Закон N 57-ФЗ однозначно определил организационно-правовую форму, в которой могут создаваться военные организации в качестве юридического лица, - федеральное бюджетное учреждение. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что в названии организационно-правовой формы присутствует слово "федеральное", которое указывает на их принадлежность именно к Российской Федерации как публичному субъекту права, что, естественно, объясняется тем, что согласно Конституции Российской Федерации вопросы обороны и безопасности находятся в исключительном ведении Российской Федерации, а не иных публичных субъектов (ст. 71). Согласно ст. 120 ГК РФ бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества; они отвечают по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Учреждение не является собственником закрепленного за ним имущества, а пользуется правом оперативного управления на это имущество (ст. ст. 296, 298 ГК РФ). Оно не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Собственником этого имущества остается учредитель. Он вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество или перераспределить закрепленное за учреждением имущество. С учетом Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" Министерство обороны Российской Федерации вправе самостоятельно изъять для нужд Вооруженных Сил из оперативного управления воинской части - юридического лица излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество Вооруженных Сил, закрепленное за воинской частью - юридическим лицом либо приобретенное за счет средств, выделенных воинской части на приобретение этого имущества. В настоящее время в контексте Закона N 57-ФЗ (соответствующего законопроекта) ведется полемика в отношении возможной "коммерциализации" деятельности Вооруженных Сил в связи с предлагаемым наделением управлений объединений (соединений) и воинских частей Вооруженных Сил статусом юридического лица. Для установления правового статуса управлений объединений (соединений) и воинских частей Вооруженных Сил выбрана организационно-правовая форма юридического лица - федеральное бюджетное учреждение. Ключевым является учреждение, которое представляет собой некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, но не для извлечения прибыли. Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям. Подобное право предоставляется учреждению его учредительными документами. Представляется, что основным правилом для воинских частей - юридических лиц должно стать установление запрета на осуществление этими учреждениями предпринимательской деятельности, что, однако, не исключает возможности их участия в гражданском обороте, в частности заключение при необходимости и в установленном порядке договоров, направленных на обеспечение деятельности воинских частей. В любом случае нормы бюджетного законодательства требуют от бюджетных учреждений осуществлять расходование как бюджетных средств, так и средств, полученных от разрешенной приносящей доход деятельности, в соответствии с утвержденной уполномоченным органом сметой, с соблюдением целевого назначения и в пределах утвержденных лимитов.

Комментарий к пункту 2

Согласно п. 2 ст. 11.1 Закона N 57-ФЗ решение о создании в качестве юридического лица управления сформированного объединения, управления сформированного соединения или сформированной воинской части Вооруженных Сил, а также о реорганизации или ликвидации такого юридического лица принимается Министром обороны Российской Федерации. Указанная норма полностью соотносится с компетенцией Президента Российской Федерации - Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами и Министра обороны Российской Федерации. В соответствии с подп. 19 п. 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации", Министр обороны Российской Федерации принимает решения о формировании, переформировании и расформировании воинских частей и подразделений до полка включительно, а также о дислокации и передислокации воинских частей и подразделений до полка включительно. Принятие подобных решений в отношении объединений и соединений Вооруженных Сил - прерогатива Президента Российской Федерации. В отношении возможного противоречия при реализации комментируемой нормы Постановлению Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" (с изменениями от 20 декабря 2006 г.) отметим, что решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством Российской Федерации. В этом Постановлении речь идет об организациях Вооруженных Сил (так называемые обеспечивающие "небоевые" организации), к которым, несмотря на придание статуса юридического лица - федерального бюджетного учреждения, не относились и не будут относиться управления объединений, соединений и воинские части Вооруженных Сил. Таким образом, первичное решение о сформировании объединения (соединения) будет приниматься Президентом Российской Федерации, о сформировании воинской части - Министром обороны Российской Федерации, и только на базе сформированной военной организации (объединения, соединения, воинской части) будет создаваться соответствующее юридическое лицо, судьба которого будет неразрывно связана с судьбой объединения (соединения, воинской части). Предполагается, что решения о создании таких юридических лиц будут приниматься в форме приказов Министра обороны Российской Федерации, в которых будут указываться: - условное наименование; - место нахождения; - наличие обособленных подразделений (при необходимости); - общее положение, на основании которого будет действовать воинская часть - юридическое лицо. Представляется, что указанные меры позволят возможным контрагентам таких бюджетных учреждений иметь полную информацию о правах управлений объединений (соединений) и воинских частей Вооруженных Сил - федеральных бюджетных учреждений и не приведут к коммерциализации их деятельности и деятельности Вооруженных Сил в целом, так как действия с денежными средствами и имуществом, выходящие за рамки правоспособности бюджетного учреждения, будут противоправны, а соответствующие контрагенты обязаны знать нормативные правовые акты и не смогут применять сложившуюся судебную практику, согласно которой сделки бюджетного учреждения с превышением правоспособности не признаются недействительными, если контрагент не знал о подобном нарушении. В отношении воинских частей, которым будет придан статус юридических лиц, и их обособленных подразделений следует предположить, что данный вопрос должен быть решен по подчиненности заместителями Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующими видами Вооруженных Сил, командующими войсками военных округов, флотами, родами войск Вооруженных Сил с учетом утвержденного Президентом Российской Федерации перспективного облика Вооруженных Сил.

Комментарий к пункту 3

Согласно п. 3 Закона N 57-ФЗ в случае переформирования (расформирования) объединения, соединения или воинской части Вооруженных Сил осуществляется реорганизация (ликвидация) соответствующего юридического лица. Под переформированием воинской части понимается формирование на базе (основе) прежней воинской части новой воинской части (например, дивизия может быть переформирована в бригаду, полк - в батальон и наоборот и т. д.), т. е. в результате появляется новая воинская часть, которая в юридическом смысле будет правопреемником прежней. В результате расформирования воинская часть прекращает свое существование, что неизбежно влечет прекращение существования созданного на ее организационной основе юридического лица. Ликвидация в отличие от реорганизации представляет собой прекращение юридического лица без правопреемства (п. 1 ст. 61 ГК РФ), т. е. с момента ликвидации права и обязанности юридического лица не переходят к другим субъектам права. Процедура ликвидации юридического лица в целом выглядит следующим образом. Орган, принявший решение о ликвидации юридического лица (в комментируемом случае данные вопросы относятся к компетенции Министра обороны Российской Федерации или уполномоченных им лиц), обязан незамедлительно письменно сообщить об этом в уполномоченный государственный орган для внесения в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации. Назначается ликвидационная комиссия или ее функциями наделяется ликвидатор (п. 3 ст. 61, п. 2 ст. 62 ГК РФ). С момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходят полномочия по управлению делами юридического лица. Ликвидационная комиссия от имени ликвидируемого юридического лица выступает в суде (п. 3 ст. 62 ГК РФ). Работа комиссии начинается с извещения о предстоящей ликвидации, которое должно включать информацию о порядке и сроках обращения кредиторов со своими требованиями. Извещение необходимо поместить в печатном органе, который обычно публикует сообщения о государственной регистрации юридических лиц (п. 1 ст. 63 ГК РФ). Задача комиссии состоит в том, чтобы собрать долги юридического лица и рассчитаться с его кредиторами. В этой связи, не ограничиваясь общим извещением, комиссия должна направить персональное уведомление всем выявленным ею кредиторам, включая тех, у кого срок требования не наступил. После истечения указанного в извещении срока (он не может быть менее двух месяцев) ликвидационная комиссия составляет промежуточный баланс (п. 2 ст. 63 ГК РФ) и начинает выплаты кредиторам. И только требования тех кредиторов, которые не пользуются привилегиями, должны быть удовлетворены спустя месяц со дня утверждения промежуточного баланса. После погашения долгов юридического лица комиссия составляет ликвидационный баланс, которым завершает расчеты с кредиторами (п. 5 ст. 63 ГК РФ). После утверждения ликвидационного баланса собственником имущества или органом, принявшим решение о ликвидации, в Единый государственный реестр вносится запись о ликвидации юридического лица. Именно с этого момента юридическое лицо признается прекратившим свое существование в качестве субъекта гражданского права (п. 8 ст. 63 ГК РФ). Таким образом, необходимо обратить внимание на несколько принципиальных моментов. Прежде всего, как уже отмечалось, судьба юридического лица всегда связана с судьбой воинской части, т. е. в случае переформирования последней будет осуществляться реорганизация юридического лица; в случае расформирования - ликвидация юридического лица. В то же время, поскольку Министр обороны Российской Федерации принимает решения о судьбе юридического лица, им может быть принято решение о реорганизации или ликвидации юридического лица без принятия решения о переформировании или расформировании воинской части. Данный вопрос особенно актуален в отношении воинских частей, которые могут быть наделены статусом юридического лица только при наличии определенных вышеуказанных признаков, свидетельствующих о необходимости их самостоятельного участия в финансово-хозяйственной деятельности. Некоторые пояснения к реорганизации юридического лица. Согласно ст. 57 ГК РФ реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами (п. 1). Прежде всего, военные организации, являющиеся юридическими лицами в виде федерального бюджетного учреждения, не могут быть преобразованы в иные организационно-правовые формы юридических лиц. Закон N 57-ФЗ такой возможности не предоставляет. В случаях, установленных законом, реорганизация юридического лица в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда (п. 2 ст. 57 ГК РФ). В Законе N 57-ФЗ уполномоченным государственным органом будет являться Министерство обороны Российской Федерации в лице его руководителя - Министра обороны Российской Федерации. Юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц (п. 4 ст. 57 ГК РФ). При реорганизации юридического лица в форме присоединения к нему другого юридического лица первое из них считается реорганизованным с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица (п. 4 ст. 57 ГК РФ).

Комментарий к пункту 4

Одним из самых актуальных с практической точки зрения является вопрос об учредительных документах воинских частей - юридических лиц. Согласно ст. 52 ГК РФ юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора; в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Закон N 57-ФЗ в полной мере коррелирует с ГК РФ, поскольку согласно п. 4 ст. 11.1 комментируемого Закона управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил в качестве юридических лиц действуют на основании общих положений, утверждаемых Министром обороны Российской Федерации. Здесь возможны два подхода: - первый - издание единого общего положения об управлении объединения, управлении соединения и воинской части; - второй - издание отдельных общих положений о различных видах управлений объединения, управлений соединения и воинских частей. Следует иметь в виду, что правосубъектность управлений объединений, управлений соединений и воинских частей различна, что обусловлено необходимостью и возможностью различного участия в гражданском обороте. Так же дифференцирована деятельность воинских частей в видах и родах войск Вооруженных Сил. Данные обстоятельства предполагают необходимость не одного общего положения, а отдельных общих положений различных видов воинских частей - юридических лиц. Таким образом, предполагается возможность разработки следующих видов общих положений: - в зависимости от уровня (общее положение об управлении объединения, общее положение об управлении соединения, общее положение о воинской части); - в зависимости от специфики вида деятельности (общие положения о воинской части Сухопутных войск, Военно-Воздушных Сил, Военно-Морского Флота, Железнодорожных войск и др.). Принципиальным в данном вопросе является подход, согласно которому необходимо установить группы управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил с едиными функциями и видами деятельности, которые будут действовать на основании одного из общих положений о юридических лицах. Для этого необходимо определить конкретные общие виды деятельности юридических лиц для каждой из групп управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил, которым будет придан статус юридического лица.

***

Изменения, внесенные в статью 11.1 Федерального закона "Об обороне", позволяют: - урегулировать существующие пробелы в военном законодательстве, касающиеся государственной регистрации и обеспечения нормальной повседневной деятельности управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил в качестве юридических лиц; - усилить контроль за финансово-хозяйственной деятельностью Вооруженных Сил; - упорядочить имущественные правоотношения в отношении федеральной собственности; - создать условия законного расходования бюджетных средств в рамках бюджетных правоотношений.

------------------------------------------------------------------

Название документа