Приватизация жилья: за и против

ПРИВАТИЗАЦИЯ ЖИЛЬЯ: ЗА И ПРОТИВ

В. В. ЛИСИЦЫН, С. С. АРБУЗОВ

Лисицын В. В., кандидат юридических наук, доцент.

Арбузов С. С., кандидат юридических наук, доцент.

К сожалению, это в последнее время происходит: после принятия закона, непосредственно затрагивающего права и обязанности граждан, государство сталкивается с серьезными проблемами. К решению этих проблем вынуждены подключаться все правоприменительные органы: суды, органы государственной власти и местного самоуправления. Так было с Законом о "монетизации льгот". Практически то же самое происходит и с ЖК РФ, отменившим приватизацию жилья. За тем лишь исключением, что мосты и магистрали пока не берут, а эпицентр баталий перенесен в суды и органы регистрации прав на недвижимое имущество. В разрешении конфликта власти и общества вынуждены участвовать и высшие судебные инстанции: в Конституционный Суд РФ поступила жалоба граждан Х. Ф. Орлова, З. Х. Орловой, М. Ш. Орлова на нарушение их конституционных прав и свобод положениями ст. 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации") <*>. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.

Причины, по которым заявители обратились в суд, понятны: ветеран Великой Отечественной войны, инвалид II группы Х. Ф. Орлов вместе с членами семьи: женой и внуком проживал в жилом помещении, полученном по договору социального найма. В 2003 г. отделом жилищного обеспечения одного из районов г. Москвы Орловы были приняты на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. После предоставления нового жилого помещения семья Орловых планировала его приватизировать. Таким правом были наделены все граждане России с 1991 г. - с момента вступления в силу Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР". К 60-летию Победы в Великой Отечественной войне 18 апреля 2005 г. Департаментом жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы взамен занимаемого жилого помещения Орловым было предоставлено другое жилое помещение по договору социального найма. Но в приватизации нового жилища им было отказано со ссылкой на ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "Вводного закона к ЖК РФ"), которая установила запрет на приватизацию жилых помещений, предоставленных гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. Так стало реализовываться на практике новое жилищное законодательство. Комментируя отдельные положения ЖК РФ 2004 г., мы уже говорили о том, что качество нормативно-правового акта может быть установлено лишь с помощью судебной практики, которая в кратчайшие сроки выявляет сильные и слабые стороны любого закона <*>. Очевидно, и ЖК РФ не стал в этом смысле исключением. -------------------------------- <*> См.: Лисицын В. В. Товарищество собственников жилья - субъект предпринимательской деятельности? // Судья. 2005. N 11. С. 35.

В связи с названными обстоятельствами в научных кругах и среди практикующих юристов развернулась оживленная дискуссия о конституционности обсуждаемых законоположений. Были высказаны две полярные точки зрения. Сторонники первой (они представлены разработчиками ЖК РФ) считают, что законодатель обоснованно прекратил "жилищную приватизацию" и избрал для этого верный, в том числе по срокам, механизм <*>. -------------------------------- <*> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу РФ / Под ред. докт. юрид. наук П. В. Крашенинникова. М., 2005. С. 15 - 16.

Приверженцы второй (они готовы оппонировать в Конституционном Суде) полагают, что государство допустило ошибку, которая вскоре будет исправлена. В преддверии острых судебных баталий мы попытаемся очертить канву развернувшейся дискуссии и обозначить наиболее интересные из представленных аргументов. Итак, в основу позиции противников "жилищной приватизации" положены следующие доводы: 1. Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" выполнил свою историческую миссию по созданию в стране рынка жилья и должен быть отменен. 2. Государство не в состоянии обеспечить всех желающих бесплатным жильем и должно оказывать адресную помощь только малоимущим. В обоснование высказанной точки зрения приводится довод, согласно которому право на приватизацию жилья не является конституционным. По этому поводу Н. С. Бондарь, в частности, пишет: "Право гражданина РФ на приватизацию жилья, как и других объектов, не имеет прямого конституционного закрепления. Это не есть конституционное право, которое подпадало бы под характеристики основных прав, неотчуждаемых и принадлежащих каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). В социально-юридическом плане данное право есть порождение рыночных преобразований, и оно относится к так называемым приобретенным социальным правам, которые возникают и приобретаются конкретным гражданином или субъектом соответствующего права на основе нормативного акта текущего законодательства" <*>. -------------------------------- <*> Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ. М., 2002. Т. 3. С. 450 - 452.

Не ставя под сомнение сделанный вывод, хотим обратить внимание на следующее обстоятельство. При характеристике социально-экономических прав граждан, закрепленных в Основном Законе, право на приватизацию жилья рассматривается в качестве важной составляющей конституционного права на жилище. Так, М. В. Баглай отмечает, что "в годы реформ право на жилище было существенно укреплено предоставлением гражданам возможности бесплатно переводить государственные и муниципальные квартиры в частную собственность (приватизация). Такая возможность была закреплена Законом РСФСР о приватизации жилищного фонда в РСФСР" <*>. На это же обстоятельство указывают и авторы известного Комментария к Конституции Российской Федерации <**>. К такому же выводу приходит и сам Н. С. Бондарь, развивая собственные доводы: "Не будучи конституционным по форме юридического закрепления, право на приватизацию жилья было установлено законодателем, как это вытекает в том числе из преамбулы названного Закона (Закона о приватизации. - В. Л., С. А.), в конституционно значимых целях: самим принятием закона преследовалась цель создания условий для осуществления гражданами свободного выбора способа удовлетворения потребности в жилье, гарантирования возможностей свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем, выступать с ним на рынке недвижимости, осуществлять накопление недвижимой собственности" <***>. -------------------------------- <*> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 249. <**> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В. В. Лазарев. М., 2001. С. 200. <***> Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ. Т. 3. С. 450 - 452.

Далее автор делает вывод, которым ставит под сомнение обжалуемые в Конституционном Суде законоположения: "В этом плане приобретенное социальное право на приватизацию жилья непосредственно, напрямую связано с реализацией одновременно нескольких конституционных прав - права на жилище (ст. 40), права собственности (ст. 35), права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27). Поэтому отмена или умаление права на приватизацию жилья, его ограничение по тем или иным критериям, не соответствующим требованиям Конституции РФ (ч. 3 ст. 55), неизбежно затронули бы и указанные конституционные права, в той или иной мере привело бы к их нарушению. Уже то обстоятельство свидетельствует, что конституционный императив равенства граждан в полной мере должен действовать и в сфере приватизации жилищного фонда" <*>. Таким образом, анализ юридической природы конституционного права граждан на жилище приводит к значительному ослаблению позиции сторонников скорейшей отмены приватизации. -------------------------------- <*> Там же.

Логическим продолжением приведенных выше рассуждений является рассмотрение аргументов противоположной стороны, которую в суде будут представлять податели жалобы. Уместным здесь представляется небольшой исторический экскурс. Отметим, что законоположения, вводящие ограничения права на приватизацию жилых помещений, уже являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в Постановлении от 3 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" Конституционным Судом были сформулированы правовые позиции общего характера. В соответствии с указанными позициями государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить гражданам возможность его реализации, гарантируя при передаче имущества в собственность соблюдение принципов и норм, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Ограничение прав и свобод человека и гражданина путем определения круга объектов, не подлежащих приватизации, допустимо только в том случае, если целевое назначение жилого помещения, место его нахождения и другие обстоятельства, обусловливающие особенности правового режима жилья, исключают возможность передачи его в частную собственность. Эти подходы были положены в основу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений п. 13 ст. 39 Закона Российской Федерации "Об образовании", ст. 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" и п. 7 ст. 27 Федерального закона от 24 октября 2000 г. N 13-П "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Названным Постановлением положения, содержащие запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, закрепленных за государственными и муниципальными образовательными учреждениями и высшими учебными заведениями, были признаны не соответствующими ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 2 и 3 ст. 55 Основного Закона. Поскольку указанные акты органа конституционного контроля сохраняют свою силу, то и сделанные в них выводы должны распространяться и на оспариваемые положения ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и пп. 1 п. 2 ст. 2 и ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации". Согласно ст. 19 Конституции Российской Федерации все равны перед законом и судом. При этом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. По смыслу данной нормы во взаимосвязи со ст. 17, 18 и 55 Конституции Российской Федерации конституционный принцип равенства распространяется не только на права и свободы, непосредственно провозглашенные Конституцией Российской Федерации, но и на связанные с ними другие права граждан, приобретаемые на основании федерального закона. Как следует из преамбулы Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда предполагает создание гражданам равных правовых условий для осуществления выбора способа удовлетворения потребности в жилье, а также возможности эффективно использовать свои средства для улучшения жилищных условий, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться жильем, выступать с ним на рынке недвижимости. Запрет приватизации жилых помещений, предоставленных гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. (ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", пп. 1 п. 2 ст. 2 и ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"), лишает граждан права получить в порядке приватизации наравне с другими гражданами жилье из государственного и муниципального жилищного фонда в собственность. Следовательно, исключают возможность наряду с другими гражданами владеть, пользоваться и распоряжаться жилыми помещениями как единолично, так и совместно с иными лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции Российской Федерации). Утрачивается также возможность требовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечения одинаковых правовых предпосылок для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40 Конституции Российской Федерации). Фактически это свидетельствует об отступлении от провозглашенного ст. 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства прав и свобод граждан и о дискриминации их в зависимости от места жительства и рода занятий. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Поэтому ограничения, которые вводит законодатель, должны обеспечивать достижение конституционно значимых целей, не являясь при этом чрезмерными. Прекращая приватизацию жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., законодатель исходил из необходимости обеспечения условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе путем содействия развитию рынка недвижимости в жилищной сфере, использования бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, предоставления в установленном порядке гражданам жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда, стимулирования жилищного строительства. В действительности же этот запрет не способен обеспечить выполнение поставленных законодателем задач: низкий платежеспособный спрос населения не позволяет подавляющему большинству граждан реализовать свое право на обеспечение себя жильем. Особенно это касается граждан, относящихся к категории малоимущих. Отсюда следует, что предложенный законодателем механизм, одним из элементов которого и является запрет на приватизацию жилых помещений, предоставленных гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., не способствует выполнению государством своих обязанностей по обеспечению права на доступное жилье и созданию условий для его реализации. По нашему мнению, такой подход потенциально взрывоопасен в социальном плане, является ошибочным, а следовательно, недопустимым. В соответствии с ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Во всех предыдущих редакциях Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" все граждане вне зависимости от времени получения ими жилья по договорам социального найма имели право на приватизацию занимаемого ими государственного и муниципального жилья, могли его реализовать и во многих случаях реализовывали. Запрет на приватизацию жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., неосновательно лишил права на приватизацию жилья тех лиц, которые его не реализовали по каким-либо причинам. Более того, законодатель не предоставил этим людям адекватной замены утраченного права. Полагаем, что такой подход не согласуется с ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., относятся либо к государственному, либо к муниципальному жилищному фонду. При этом законодатель имеет в виду не то жилье, которое обладает целевым, особым, назначением и которое в силу этого не должно подлежать приватизации, а любые жилые помещения, относящиеся к жилищному фонду, принадлежащему государству или муниципальным образованиям. Введя запрет на приватизацию данных жилых помещений по единственному признаку - времени предоставления этих помещений по договорам социального найма и не установив иных факторов, определяющих особенности правового режима указанного жилищного фонда, законодатель фактически создал препятствия в реализации права на жилище и права собственности для значительного количества граждан, предусмотренных ст. 35 и 40 Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, из приведенных выше рассуждений может следовать лишь один вывод: положения пп. 1 п. 2 ст. 2 и ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", ст. 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в редакции ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации") не соответствуют ст. 19, 35, 40, ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации и нуждаются в признании таковыми Конституционным Судом Российской Федерации.

Название документа