Особенности реализации государством права на управление акционерными обществами

ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВОМ ПРАВА НА УПРАВЛЕНИЕ АКЦИОНЕРНЫМИ ОБЩЕСТВАМИ

А. Е. МОЛОТНИКОВ

Молотников А. Е., ассистент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В настоящем исследовании основное внимание будет уделено участию в управлении акционерными обществами таких публично-правовых образований, как Российская Федерация и ее субъекты <1>. Автор настоящей статьи уже рассматривал исторический аспект участия публично-правовых образований в акционерном движении. Также исследовался порядок возникновения у государства права на управление акционерными компаниями (подробнее см.: Молотников А. Е. Особенности участия государства в управлении АО // Слияния и поглощения. 2009. N 4). В продолжение поднятой темы следует изучить, каким же образом государство осуществляет свои права на управление акционерными обществами и насколько это эффективно. -------------------------------- <1> Далее в целях простоты восприятия участие Российской Федерации и ее субъектов в акционерных обществах также будет обозначаться как участие государства в акционерных обществах или государственное участие в акционерных обществах.

The present research draws special attention to the participation in management of joint-stock societies of such public-law formations as the Russian Federation and subjects thereof (Further on for the purposes of simplicity the participation of the RF and subjects thereof in joint-stock companies will be defined as participation of the state in joint-stock companies or state participation in joint-stock companies). The author has already considered the historical aspect of participation of public-law formations in joint-stock movement. He also considered the procedure of creation of the right of the state to participate in management of joint-stock companies (see: Molotnikov A. E. Peculiarities of participation of the state in management of JSC // Mergers and Acquisitions. 2009. N 4). In continuation of this subject the author shows how the state effectuates its rights to management of joint-stock companies and the efficiency of such management <*>. -------------------------------- <*> Molotnikov A. E. Peculiarities of realization by the state of the right to manage joint-stock companies.

Изучая особенности реализации государством права на управление акционерным обществом, автор настоящей статьи исходит из следующих выводов, сделанных в предыдущих исследованиях: 1. В дореволюционный период в России вопрос об участии государства в капиталах акционерных компаний практически не рассматривался. Государство осуществляло хозяйственную деятельность при помощи иных организаций или, как указывал в то время законодатель, заведений, например казенных заводов, фабрик и мануфактур. 2. Активное участие государства в акционерных обществах посредством государственных предприятий и учреждений началось после возрождения этой организационно-правовой формы в начале 1920-х годов. При этом помимо государственных акционерных обществ, акции которых полностью находились под контролем государства, появились и т. н. смешанные общества, участниками которых являлись как государственные (центральные или местные) учреждения и предприятия, так и частные предприниматели (отечественные или иностранные). 3. В течение нескольких лет после принятия в 1927 г. Положения об акционерных обществах в связи с целенаправленной политикой государства акционерные компании практически полностью были выведены из хозяйственного оборота. Их возвращение связано с начавшейся в СССР перестройкой, затронувшей и сферу юридических лиц. 4. Исходя из анализа действующего законодательства, можно выделить две разновидности участия таких публично-правовых образований, как Российская Федерация и ее субъекты (государство), в управлении акционерными обществами: 1) прямое участие; 2) косвенное участие. В первом случае государство участвует в управлении либо путем реализации своих прав как акционера определенного общества, являясь собственником соответствующего количества акций, либо используя специальное право на участие соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотая акция"). Во втором случае публично-правовые образования имеют возможность участвовать в управлении теми или иными акционерными компаниями посредством иных юридических лиц. Это проявляется в двух случаях: 1) при нахождении в собственности публично-правового образования доли в уставном капитале, позволяющей контролировать принятие решений данным обществом, которое, в свою очередь, владеет акциями другой компании; 2) наличие иных обстоятельств, способствующих установлению контроля государства над процессом принятия решений в юридическом лице, которое владеет акциями акционерного общества (прежде всего участие осуществляется посредством следующих юридических лиц: унитарные предприятия, государственные учреждения и государственные корпорации, а также Центральный банк Российской Федерации). 5. Государство может стать собственником акций в акционерных компаниях следующими способами: 1) в силу приватизации государственного имущества; 2) в результате наследования выморочного имущества; 3) вследствие предоставления бюджетных инвестиций. При этом в действующем законодательстве отсутствует системный подход к порядку приобретения государством акций в акционерных компаниях. В связи с противоречивостью законодательства государству зачастую становится невозможно (наследование выморочного имущества) или экономически нецелесообразно (бюджетное инвестирование) приобрести акции акционерных компаний. Итак, непосредственно обращаясь к теме настоящей статьи, следует отметить, что управление хозяйственными обществами является наиболее сложным звеном в системе управления собственностью публично-правовых образований. Это вызвано несколькими факторами. Во-первых, акции являются довольно сложным объектом управления, требующим постоянного вмешательства со стороны собственника. Например, недвижимое имущество можно предоставить в аренду коммерческой организации и регулярно получать прибыль, не уделяя ему особенного внимания. Применительно к акциям политика невмешательства лишь снизит стоимость принадлежащего государству акционерного пакета <2>. -------------------------------- <2> В частности, это может произойти в случае неучастия публично-правового образования в общем собрании акционеров, на котором принимается решение об одобрении крупной сделки - об отчуждении недвижимого имущества, принадлежащего обществу.

Во-вторых, акции, в отличие от уже упоминавшейся недвижимости, не являются имуществом, способным приносить своему владельцу постоянный доход. Действующее законодательство не позволяет акционеру превратиться в беспечного рантье (конструкция договора аренды к акциям неприменима). Вопрос о допустимости предоставления акций в заем, что позволит владельцу регулярно получать суммы процентов, также неоднозначен <3>. Доверительное управление акциями (прежде всего миноритарными пакетами) не всегда приводит к получению прибыли. Это вызвано тем, что публично-правовое образование не имеет возможности предоставить управляющему право отчуждения акций <4>, в таком случае доход от управления акциями будет иметь место лишь при выплате дивидендов. Управляющий, реализуя только права, вытекающие из акций, не сможет обеспечить поступление публично-правовому образованию иного дохода, кроме дивидендов, решение о выплате которых может быть принято на общем собрании акционеров. Если пакет акций не является контрольным, то управляющий, скорее всего, будет не в состоянии оказать влияние на увеличение размера дивидендов через делегированных им представителей в совет директоров, а также напрямую, участвуя в общем собрании акционеров. -------------------------------- <3> Ни в судебной практике, ни в доктрине нет единого мнения по вопросу возможности передачи акций по договору займа. Одни выступают резко против подобной конструкции, обозначая ее как мошенническую (см., например: Авилов Г. Е., Суханов Е. А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. N 1), другие, ссылаясь на потребности бизнеса и п. 4 ст. 3 Закона о рынке ценных бумаг (т. н. маржинальные сделки), настаивают на возможности передачи акций в заем (см., например: Чикулаев Р. В. Вопросы эмиссионных ценных бумаг как объектов гражданско-правовых сделок // Журнал российского права. 2008. N 10). К сожалению, судебная практика также неоднозначна по этому вопросу. В практике арбитражных судов округов встречается подход как в поддержку передачи акций по договору займа (Постановление ФАС Московского округа от 27 июля 2006 г. N КГ-А40/6397-06 по делу N А40-54147/05-19-327), так и против (см.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 3 мая 2005 г. N Ф03-А51/05-1/872). В 2006 г. Президиумом ВАС РФ был подготовлен проект информационного письма "О заключении договоров займа бездокументарных именных акций", который тем не менее так и остался проектом // URL: http://www. arbitr. ru/presidium/prac/17105.php. <4> Обычно управляющие обеспечивают доход от управления ценными бумагами, совершая с ними сделки купли-продажи на фондовом рынке.

В-третьих, перед публично-правовым образованием могут стоять иные, нежели получение прибыли, цели, что не может не сказаться на самом процессе управления <5>. -------------------------------- <5> Например, бюджет международного музыкального конкурса "Евровидение-2009", который пройдет в Москве в мае, был рассчитан до экономического кризиса, в результате чего уже зимой 2009 г. стало ясно, что первоначально запланированная сумма расходов на проведение конкурса должна быть увеличена. В этой ситуации генеральный директор ОАО "Первый канал" Константин Эрнст заявил, что "всю нехватку бюджета Первый канал возьмет на себя" // URL: http://www. newsmusic. ru/news_3_14222.php. Подобное поведение лица, осуществляющего функции органа управления открытого акционерного общества, нельзя было бы признать допустимым для акционеров, если бы не одно обстоятельство. Основным акционером компании является Российская Федерация (как посредством прямого участия - 38,9% акций, так и косвенного - ФГУП "Информационное телеграфное агентство России" принадлежит порядка 9,1% акций, а ФГУП "ТТЦ "Останкино" еще 3% (по информации http://www. wikipedia. org/)). Очевидно, что в данной ситуации для контролирующего акционера вопрос об извлечении прибыли из проведения конкурса "Евровидение-2009" стоит на втором месте. Ведь для государства важен именно факт проведения данного конкурса в России. Очевидно, именно поэтому из федерального бюджета ОАО "Первый канал" выделяются субсидии на организацию и проведение этого конкурса (подробнее см.: Приказ Минкомсвязи РФ от 11 февраля 2009 г. N 21).

Для того чтобы исследовать особенности управления государством акционерными обществами, целесообразно обратиться к нормативным актам, регулирующим данную сферу. В нашей стране отсутствует единый законодательный акт, который бы регламентировал вопросы управления государственной собственностью, в том числе акциями. О необходимости данного закона неоднократно заявляли различные исследователи <6>, однако на федеральном уровне этот нормативный акт так и не появился. В то же время вопросы управления государственной собственностью активно регулируются на уровне субъектов Федерации. Причем не только в Москве <7>, но и в иных регионах <8>. Такая законодательная политика со стороны субъектов Федерации, по мнению ряда авторов, обусловлена поиском региональными властями более эффективных путей управления собственностью и получения от нее не единовременных, а стабильных источников бюджетных средств <9>. -------------------------------- <6> См., например: Андреев В. К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Государство и право. 1999. N 4. С. 46; Фролова Н. В. Институт управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ в рамках правовой реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 3. Цитируется по правовой системе "КонсультантПлюс"; Губин Е. П. Стенограмма Круглого стола, организованного кафедрой предпринимательского права МГУ им. М. В. Ломоносова 18 ноября 2008 г. "Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы" // URL: http://www. law. msu. ru/. <7> Закон города Москвы от 19 декабря 2007 г. N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы". <8> См., например: Закон Астраханской области от 19 апреля 2006 г. N 7/2006-ОЗ "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Астраханской области"; Закон Ульяновской области от 6 мая 2002 г. N 020-ЗО "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Ульяновской области" и т. д. <9> Лепехин А. А. Государственная собственность в субъектах Российской Федерации: региональный уровень правовой институционализации. М., 2005. С. 17.

Появление специального федерального закона, посвященного вопросам управления государственной собственностью, необходимо. Именно подобный нормативный акт и должен содержать цели, задачи, а также принципы управления государственным имуществом. В нем должны определяться базовые подходы к организации управления. В настоящее время всю совокупность действующих на федеральном уровне нормативных актов, регулирующих процесс участия государства в управлении акционерными обществами, можно разделить на две группы: 1. Базовые нормативные акты. 2. Вспомогательные нормативные акты. К первой группе прежде всего относится Закон об акционерных обществах, а также Закон о приватизации. Первый Закон определяет общие требования к порядку управления акционерными компаниями, а также затрагивает некоторые моменты, связанные с участием публично-правовых образований в акционерном обществе <10>. В Законе о приватизации более подробно рассматриваются вопросы, связанные с осуществлением прав государства как акционера. -------------------------------- <10> Например, о праве государства на включение своих представителей в ликвидационную комиссию см. п. 4 ст. 21 Закона об АО.

К числу вспомогательных нормативных актов относятся различные документы, среди которых необходимо выделить следующие: - Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ" (далее также - Концепция управления госимуществом или Концепция); - Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")" (далее - Положение об управлении акциями); - Приказ Росимущества от 26 июля 2005 г. N 228 "Об упорядочении деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в сфере корпоративного управления" и ряд других. Отсутствие в федеральном законодательстве стройной системы управления государственными акциями, основывающейся на соответствующем законе, негативно отражается на деятельности самих акционерных компаний. Частично регламентировать общие вопросы, связанные с управлением, пытается уже упоминавшаяся Концепция. Например, в ней определены цели, а также принципы и подходы к управлению акциями, принадлежащими Российской Федерации. Однако этот нормативный акт имеет подзаконный характер, что позволяет легко обходить его положения в иных ведомственных актах. К тому же во многом он носит описательный характер, анализируя сложившуюся в конце 90-х годов прошлого века ситуацию в сфере управления государственной собственностью. Это тоже не способствует широкому применению его положений. Значимость положений, определяющих цели и задачи управления государственными акционерными пакетами, связана с тем, что именно нормы-принципы, закрепляющие основополагающие подходы к решению тех или иных проблем общественной жизни, помогают создавать эффективную систему управления. В условиях недостаточной проработанности этих положений значительно снижается эффективность применения всего массива нормативных актов, регламентирующих участие государства в акционерных обществах. Нельзя забывать, что выработка решений должна базироваться на соответствующих принципах, а не на усмотрениях чиновника, которые меняются в зависимости от его субъективных предпочтений. Ведь еще десять лет назад в уже упоминавшейся Концепции отмечалось, что цели государства и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных обществах, не всегда очевидны не только для управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих. К сожалению, за прошедшие годы ситуация коренным образом не поменялась. Известно, что в Концепции к числу целей управления акциями помимо увеличения неналоговых доходов бюджета (очевидно, имеются в виду дивиденды) отнесено обеспечение выполнения компаниями общегосударственных функций. Однако ни сам этот документ, ни иные нормативные акты не содержат принципов, на основании которых государству как акционеру и следует либо стремиться к достижению общественно полезных целей, либо настаивать на повышении компанией размера выплачиваемых дивидендов. К сожалению, ситуацию с нормами-принципами, содержащимися в региональном законодательстве, также нельзя признать удовлетворительной. В частности, ст. 4 московского Закона об управлении собственностью обозначена как "Цели и задачи управления собственностью города Москвы". При этом разработчики данной правовой нормы не проводят различия между двумя этими категориями, смешивая понятие целей и задач <11>. -------------------------------- <11> Сама статья сформулирована следующим образом: "Управление собственностью города Москвы направлено на создание благоприятных условий для жизнедеятельности населения города Москвы, развитие экономики города Москвы и предпринимательства, повышение эффективности использования собственности города Москвы".

Кроме того, действующее законодательство регламентирует лишь вопросы, связанные с управлением акциями, напрямую принадлежащими публично-правовым образованиям. Однако, как уже отмечалось в первой части статьи, государство имеет возможность косвенного участия в управлении акционерными компаниями, например посредством иных хозяйственных обществ, унитарных предприятий, государственных корпораций и т. д. Игнорировать данное обстоятельство опасно для качества управления акционерными обществами. Однако отечественное законодательство не определяет принципов управления обществами, одна часть акций которых принадлежат государству, а другая - подконтрольным ему юридическим лицам <12>. Иногда из-за неясности с косвенным участием публично-правового образования в акционерных обществах вообще становится неясно, подконтрольна ли конкретная компания государству или нет <13>. Ситуация может и осложниться, если акциями одной компании владеет и Российская Федерация, и ее субъект <14>. В этой связи отсутствие единых принципов и системы управления приводит к снижению качества управления, несогласованному голосованию по вопросам повестки дня общих собраний акционеров и заседаний советов директоров. Практику же ненормативного урегулирования данных управленческих отношений на уровне неформальных договоренностей государственных служащих и членов органов управления компаний нельзя признать удовлетворительной ввиду опасности отказа от взятых на себя обязательств отдельными участниками подобных договоренностей и возможной коррупционности таких отношений. -------------------------------- <12> В частности, можно обратиться к типовым документам, утвержденным Приказом Росимущества от 26 июля 2005 г. N 228. Среди прочих там присутствуют Рекомендации для формирования позиции Российской Федерации по вопросу об утверждении годового отчета открытого акционерного общества, акции которого находятся в собственности Российской Федерации. В данном документе содержатся графы для заполнения, чтобы детально описать ситуацию в конкретном акционерном обществе. Однако при этом отсутствует особая графа, в которой бы учитывались акции, косвенно контролируемые публично-правовым образованием. Казалось бы, эти акции могут быть учтены в графе "Основные акционеры общества (доля в уставном капитале более 5%)", однако ни для кого не секрет, что в ряде случаев решающее значение для внутрикорпоративной обстановки играют более мелкие пакеты акций, не попадающие в отчетную документацию, что искажает принимаемое управленческое решение. И действительно, как уже отмечалось выше, контроль государству над ОАО "Первый канал" (в собственности РФ находится только 38,9% акций) помимо 9,1% акций, относящихся к ФГУП "Информационное телеграфное агентство России", обеспечивают 3% акций, принадлежащие ФГУП "ТТЦ "Останкино". Схожая ситуация наблюдается в ОАО "Газпром". <13> Например, на сайте ОАО "Газпром" размещена информация о том, что по состоянию на 2007 г. "доля, контролируемая Российской Федерацией", составляет 50,002% (http://www. gazprom. ru/articles/article2449.shtml). Однако согласно ежеквартальному отчету общества за IV квартал 2008 г. напрямую Российской Федерации принадлежит только 38,37315035% акций, при этом она косвенно участвует в газовой компании посредством стопроцентного контроля акций ОАО "Роснефтегаз" (см.: www. rosneft. ru), которому принадлежит 10,73985095% акций (http://www. gazprom. ru/articles/article25767.shtml). Иных крупных акционеров, связанных с государством в отчетности газовой компании, не выявлено. Остается загадкой, каким образом государству удается обеспечивать контроль в газовой компании. <14> Ярким примером сочетания федеральной и иных уровней собственности является ЗАО "Акционерная компания "АЛРОСА". Согласно ежеквартальному отчету компании за IV квартал 2008 г. (http://www. alrosa. ru/investment/info/otchet/page/4_2008.pdf) Российской Федерации принадлежит 50,9256% акций, Республике Саха (Якутия) - 32,0002%, и вдобавок ко всему восьми муниципальным образованиям принадлежит в общей сложности порядка 8% акций.

К сожалению, действующее законодательство и правоприменительная практика не позволяют с уверенностью говорить о допустимости в России акционерных соглашений. Имеющиеся законопроекты, разрешающие акционерам заключать подобные соглашения, до сих пор так и не были внесены в Государственную Думу. Однако данная юридическая конструкция могла бы быть использована в том числе и в ходе упорядочивания отношений между различными группами акционеров в компаниях с участием государства, что, несомненно, повысило бы эффективность управления подобными обществами. Таким образом, на законодательном уровне необходимо закрепить цели, задачи, а также принципы управления акциями, находящимися в собственности государства. Это может быть сделано как путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство, так и путем принятия отдельного закона, посвященного управлению государственной собственности. Кроме того, следует закрепить принципы и особые подходы к управлению компаниями, поставив их применение в зависимость от прямого или косвенного участия государства в управлении обществом, сочетания способов такого участия, а также нахождения акций в собственности различных публично-правовых образований. Теперь необходимо рассмотреть действующий в России порядок участия в управлении публично-правовых образований. В мировой практике встречаются различные схемы управления компаниями с государственным участием (т. н. SOE - state owned enterprises или GOC - government owned corporations) <15>. Зарубежные авторы <16> выделяют три основных варианта организации управления компаниями с государственным участием: -------------------------------- <15> В связи с тем что данный термин отсутствует в законодательстве зарубежных стран, в настоящей статье будет использована трактовка SOE и GOC именно как компаний с контрольным или крупным участием государства в уставных капиталах. Хотя в иностранной литературе встречается и иная точка зрения, согласно которой SOE и GOC являются компаниями, созданными государством для определенных целей, причем не обязательно в форме акционерных обществ. Общества же с участием государства вне зависимости от уровня контроля обозначают как Government-Linked Companies - GLC. <16> Подробнее см.: Vagliasindi M. Governance Arrangements for State Owned Enterprises World Bank Policy Research Working Paper. No. 4542. March 2008 (http://ssrn. com/abstract=1102837). Описание мирового опыта конструирования моделей управления в компаниях с государственным участием основано на материалах данной статьи.

1) децентрализованная или отраслевая модель (decentralized or sector model); 2) двойная модель (dual model); 3) централизованная модель (centralized model). Децентрализованная модель уже давно применяется на практике. Она характеризуется распределением прав по управлению акционерными обществами между несколькими профильными министерствами и ведомствами. Данная модель управления используется в Финляндии и Великобритании. Несмотря на то что узконаправленные ведомства лучше разбираются в специфике управляемых ими компаний, чем иные структуры, тем не менее ее серьезным минусом является смешение как функций по управлению (определенным предприятием), так и по регулированию (соответствующей отраслью). Двойная модель является наиболее распространенной среди стран - участниц ОЭСР (например, Италия, Корея, Греция, Новая Зеландия). Здесь управление осуществляется совместными усилиями профильных и т. н. общих министерств. При этом в большинстве государств развитие двойной модели стало результатом возрастания силы и влияния их национальных министерств финансов. Серьезным плюсом этой модели является возможность эффективного использования системы сдержек и противовесов, учитывая интересы как определенных отраслей, так и экономики в целом. Негативными моментами данной модели является возможность размывания ответственности в связи с наличием двух источников формирования управленческих решений, а также дезориентация руководителей компаний, которые вынуждены принимать к сведению руководящие указания нескольких министерств. Централизованная модель характеризуется созданием единого центра управления большинством компаний с государственным участием - министерства или агентства. В большинстве случаев в этом качестве выступает Министерство финансов (Дания, Королевство Нидерландов, Испания), Министерство промышленности (Норвегия и Швеция). Наряду с плюсами данной модели - возможность проведения единой государственной политики в отношении компаний с государственным участием имеются и минусы - возможность игнорирования специфики отдельных отраслей. Кстати, существует и еще одна альтернативная модель управления, которая основывается на передаче акций, принадлежащих государству, специально созданным холдингам, контроль над которыми также находится в руках государства. Подобная схема широко используется в Австрии. В российской практике также можно встретить использование холдинговой структуры в целях управления акциями, принадлежащими государству. Например, ОАО "Объединенная авиастроительная корпорация", ОАО "Объединенная судостроительная корпорация". Как видно, указанные холдинги образовывались по отраслевому признаку. Правда, холдинговая конструкция не стала широко применяться в управлении акциями государства, возможно, причиной этого стало отсутствие закрепления на законодательном уровне понятия холдинга. Какая же модель применяется в России? Очевидно, что в нашей стране используется централизованная модель управления. Права акционера компаний, акции которых принадлежат Российской Федерации, осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) <17>. При этом управление государственными акциями напоминает французский подход - там также действует особое агентство, которое подчиняется вышестоящему министерству. В России это Министерство экономического развития, а во Франции - Министерство финансов <18>. -------------------------------- <17> Абз. 1 п. 1 Положения об управлении акциями. <18> Vagliasindi M. Указ. соч.

Следует отметить, что в процессе выработки решений по вопросам деятельности отдельных акционерных компаний Росимущество должно осуществлять акционерные права либо по согласованию, либо на основании предложения или с учетом позиции соответствующего федерального ведомства. Важный момент: как бы ни проходила процедура выработки решения, позиция акционера выражается Росимуществом. С одной стороны, данное обстоятельство помогает избежать минусов децентрализованной модели - прежде всего путаницы в выработке решения. Однако на практике возможны ситуации, когда отдельные ведомства будут затягивать выработку позиции государства, причем не только по причине халатности, но и исходя из ведомственных или (что хуже) личных интересов отдельных чиновников. К сожалению, привлечь к ответственности государственных служащих за такие деяния крайне сложно, что в перспективе может провоцировать снижение эффективности управления компаниями с государственным участием. Например, по информации издания "Газета", на практике возникало много ситуаций, когда проекты директив представителям РФ для голосования на общих собраниях акционеров и советах директоров поступали на согласование в Правительство за несколько дней до даты соответствующего корпоративного мероприятия, а иногда и после него! <19> Известно, что по причине отсутствия директив для голосования на заседании совета директоров в 2006 г. откладывался срок проведения внеочередного акционерного собрания в ОАО "РАО "ЕЭС России" <20>. В 2005 г. в связи с отсутствием директив было сорвано годовое общее собрание акционеров в ОАО "Связьинвест" <21>. -------------------------------- <19> Цитируется по: http://pass. rzd. ru/wps/portal/press? STRUCTURE_ID=2&layer_id=463&id=47495. <20> См. по сообщению http://www. ma-journal. ru/news/22139 22.09.2006. <21> По сообщению www. rbc. ru 30.06.2005.

Очевидно, подобные ситуации с задержкой в разработке управленческих решений и снижение эффективности управления государственными пакетами акций и подтолкнули Минэкономразвития к пересмотру действующей модели управления. По имеющейся информации, право формирования позиции государства при управлении акционерными компаниями планируется передать именно отраслевым министерствам <22>. -------------------------------- <22> Письменная Е. В ответе за своих // Ведомости. 2008. N 172(2194). 12 сент.

Как уже отмечалось выше, действующее законодательство обходит вниманием вопрос об управлении акционерными обществами, в которых государство участвует не прямо, а косвенно. Например, Закон об унитарных предприятиях фактически предоставляет руководителю унитарного предприятия право самостоятельно решать вопрос о порядке голосования на общем собрании акционеров. С подобной ситуацией еще можно смириться применительно к государственным корпорациям, ведь право собственности на акции принадлежит именно им, но ведь собственником имущества унитарного предприятия является публично-правовое образование, однако оно может лишь контролировать вопрос о создании акционерных обществ либо отчуждении акций. Итак, возможен вопрос: необходимо ли предусмотреть в законодательстве право государства вмешиваться в процесс выработки управленческих решений относительно акционерных обществ, в случае если их акции принадлежат на праве собственности или иных правах унитарным предприятиям, государственным учреждениям, государственным корпорациям и Банку России (случаи косвенного участия в управлении)? Очевидно, к решению этого вопроса следует подходить дифференцированно. Применительно к случаям, когда акции, принадлежащие юридическим лицам, не являются их собственностью (унитарные предприятия и государственные учреждения, Банк России), публично-правовые образования должны иметь право оказывать влияние на выработку управленческих решений. Это может происходить как в виде согласования позиции хотя бы по наиболее важным управленческим решениям (например, применительно к вопросам о реорганизации, увеличении/уменьшении уставного капитала и т. п.), так и посредством постановки целей, к достижению которых следует стремиться указанным юридическим лицам при самостоятельной выработке управленческой позиции. Когда же акции находятся в собственности юридического лица, как в случае с государственными корпорациями, активное вмешательство государства вряд ли можно признать уместным. Ведь при создании государственной корпорации, имеющей в собственности пакеты акций крупных компаний, скорее всего, предполагалось повысить оперативность принятия решений, что вряд ли возможно при прямом государственном вмешательстве. В то же время государственные корпорации призваны выполнять и общественно значимые цели, а значит, Российская Федерация должна иметь возможность осуществлять постановку общих целей по всем или отдельным компаниям, акции которых принадлежат государственным корпорациям. Для достижения этих целей и необходимо осуществлять управление акционерными компаниями. Очевидно, обозначенная проблема нуждается в законодательной регламентации. После выработки позиции по вопросу повестки дня ее необходимо выразить либо на общем собрании акционеров, либо на заседании совета директоров. Прежде всего нас будут интересовать представители государства, являющиеся членами совета директоров. На протяжении долгого периода времени публично-правовые образования осуществляли управленческое воздействие на хозяйственные общества именно при помощи представителей государства <23>. Аналогичный принцип управления закреплен и на уровне законодательства субъектов Федерации (например, в Москве) <24>. -------------------------------- <23> Статьи 38, 39 Закона о приватизации. <24> Статья 15 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 г. N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы".

В зависимости от права государства на участие в управлении компанией можно разделить представителей государства на две большие группы: 1) представители государства, являющиеся государственными служащими и назначаемые в совет директоров или ревизионную комиссию на основании использования в отношении акционерного общества специального права на управление ("золотая акция"); 2) представители интересов государства в совете директоров и ревизионной комиссии акционерного общества, акции которого принадлежат публично-правовому образованию. В число первой группы представителей государства могут входить исключительно государственные служащие, которым зарезервировано место в органе общества. Во втором же случае представители интересов государства могут и не являться чиновниками, на свои позиции они избираются в общем порядке в ходе общего собрания акционеров. Обычно свои голоса за них отдает выдвинувшее их публично-правовое образование, однако никто не мешает и остальным акционерам отдать свои голоса в их пользу. Однако за долгое время использования данного юридического института накопилось и недовольство его эффективностью. Прежде всего претензии относятся к представителям интересов государства из числа второй группы. В частности, Е. В. Гаврилин указывает, что участие представителей государства в собраниях акционеров и советах директоров, как правило, осуществляется без учета финансово-экономического состояния обществ, их отраслевых особенностей, без представления о перспективах их развития <25>. Другие авторы подчеркивают пассивность представителей в органах управления открытых акционерных обществ. Почти все представители являются государственными служащими, а подавляющее большинство трудится в федеральных министерствах и ведомствах. И что самое печальное - среди них немало и таких, которые одновременно представительствуют в десяти и более акционерных обществах <26>. Правда, следует отметить, что пассивность государственных представителей во многом обусловлена самим фактом несамостоятельности их статуса. Ведь фактически они всего лишь доводят до акционерного общества волю публично-правового образования, голосуя так, как указано в директиве <27>. Кстати, из этого вытекает еще одна проблема, связанная с привлечением к ответственности государственного представителя, голосующего на основании директивы. Дело в том, что вне зависимости от директивы он может быть привлечен к ответственности в рамках ст. 71 Закона об АО <28>. -------------------------------- <25> Гаврилин Е. В. Управление государственными активами (акциями и долями) в хозяйственных обществах. Теория, методология, практика. М., 2006. С. 117. <26> Жилинский С. Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник. М., 2004. С. 443, 444. <27> Участие представителя в голосовании при отсутствии директивы в ряде случаев может привести к признанию недействительным решения совета директоров (см., например: Постановление ФАС Уральского округа от 24 мая 2006 г. N Ф09-4083/06-С5 по делу N А50-31187/2005-Г-26). <28> Подробнее см.: Молотников А. Е. Ответственность в акционерных обществах. М., 2006. С. 194 - 196.

Следует подчеркнуть, что обозначенные проблемы не являются исключительно российскими. Они встречаются и в иных странах, причем иностранные исследователи отмечают, что советы директоров компаний с государственным участием в основной своей массе заполнены т. н. служащими среднего звена (middle-level civil servants) <29>. -------------------------------- <29> Vagliasindi M. Governance Arrangements for State Owned Enterprises World Bank Policy Research Working Paper. No. 4579. March 2008 (http://ssrn. com/abstract=1149082).

Неэффективность государственных служащих заставила органы государственной власти РФ искать иные, более эффективные пути управления хозяйственными обществами. В частности, Президентом РФ Д. А. Медведевым было заявлено, что "необходимо расширить практику представления интересов государства в органах управления акционерных обществ независимыми директорами вместо государственных служащих" <30>. -------------------------------- <30> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23 июня 2008 г. "О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах". Цит. по правовой системе "КонсультантПлюс".

Позиция Президента РФ нашла отражение и в нормативных актах. В частности, в настоящее время началось планомерное изменение действующего законодательства в сторону активного использования института независимых директоров <31>. -------------------------------- <31> Пункт 16 Положения об управлении акциями.

Немаловажная деталь: нормативные акты города Москвы задолго до изменения федерального законодательства стали содержать нормы, относящиеся к независимым директорам <32>. Однако есть все основания полагать, что данные положения остались всего лишь декларативным принципом. Это подтверждается и неразработанностью нормативной базы. В уже упоминавшемся подпункте Стандартов корпоративного поведения города Москвы содержится положение о том, что привлечение независимых директоров осуществляется в порядке, определенном Департаментом имущества города Москвы. Однако вплоть до настоящего момента это положение не принято. -------------------------------- <32> Пункт 2.2.3 Постановления Правительства Москвы от 2 мая 2006 г. N 304-ПП "Об итогах деятельности хозяйственных обществ с долей города Москвы и утверждении стандартов корпоративного поведения города Москвы как акционера".

Несмотря на появление в законодательстве понятия независимого директора, остается неясным, каковы критерии его независимости. Дело в том, что в различных государствах, а также в нормативных актах подобные директора определяются по-разному. Нет единства и в терминологии: это и незаинтересованные директора (noninterested), и независимые (independent), и внешние (outside), и неисполнительные (non-executive), и не являющиеся работниками компании (nonemployee) и т. д. <33>. -------------------------------- <33> Подробнее см.: Donald C. Clarke. The independent director in chinese corporate governance delaware. Journal of corporate law. Vol. 31. 2006 (http://ssrn. com/abstract=913784).

К сожалению, пока критерии, по которым должны подбираться независимые директора в российские компании с государственным участием, неясны. Кстати, имеется и еще одна проблема: в чьих интересах должен действовать директор? Исходя из слов Президента, в интересах государства, являющегося акционером. Однако такое понимание института независимых директоров идет вразрез с распространенным пониманием данного явления в мировой практике - как действующих в интересах социума, а не только выдвинувших их акционеров, осуществляя контроль за соблюдением законов внутри компании <34>. Кроме того, п. 1 ст. 71 Закона об АО четко указывает, что члены совета директоров должны действовать в интересах акционерного общества. Данные обстоятельства усложняют правовое положение независимых директоров, которых предлагается в массовом порядке избирать в советы директоров компаний с государственным участием. -------------------------------- <34> Подробнее см.: Jeffrey N. Gordon. The rise of independent directors in the United States, 1950 - 2005: Of shareholder value and stock market prices. Columbia Law and Economics Working Paper. No. 301. 2006 (http://ssrn. com/abstract=928100).

Итак, понятие независимого директора требует дополнительного нормативного уточнения. При этом для управления акционерными компаниями государству целесообразно разумно сочетать использование государственных представителей и независимых директоров.

------------------------------------------------------------------

Название документа