Территориальное планирование организации азартных игр: возможны ли альтернативы

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ АЗАРТНЫХ ИГР: ВОЗМОЖНЫ ЛИ АЛЬТЕРНАТИВЫ

Е. В. КУДРЯШОВА

Кудряшова Е. В., доцент кафедры финансового права Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Осталось меньше года до того момента, когда по замыслам законодателя все игорные заведения Российской Федерации должны сконцентрироваться в четырех игорных зонах на территориях Алтайского, Приморского краев, Калининградской области и совместно на территории Краснодарского края и Ростовской области (данная игорная зона включает в себя часть территории каждого из указанных субъектов Федерации). С точки зрения юриспруденции такое действие законодателя можно отнести к разряду мер отраслевого и территориального планирования. Причем законодатель избрал наиболее жесткий вариант планирования, сопряженный с административным запретом существования игорных заведений за пределами игорных зон. В первоначальном проекте Закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр" предполагалось создать два вида игорных зон: игорные зоны поселений и особые игорные зоны <1>. -------------------------------- <1> Пояснительная записка "К проекту Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр".

Игорные зоны поселений согласно законопроекту могли создаваться на участках территории Российской Федерации, используемых и предназначенных для застройки и развития городских и сельских поселений. Второй вид игорных зон составляли особые игорные зоны, которые могли создаваться на землях, не являющихся землями поселений. Более того, земельные участки, входящие в состав таких территорий, и соответствующие объекты инфраструктуры могли находиться только в государственной или муниципальной собственности и предоставляться заинтересованным лицам на условиях аренды в общем порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации. Окончательный вариант Закона предусмотрел перевод всех игорных заведений в четыре зоны. Как прямо заявлено в статье 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", ограничения осуществления данной деятельности устанавливаются в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан. Норма статьи 1, по сути, отвечает на вопрос о соответствии Закона пункту 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы, включающие право на предпринимательскую деятельность, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Проблему регулирования организации азартных игр можно рассматривать несколько иначе: сквозь призму потребления услуг. В рамках обсуждения вопросов налогообложения потребления услуги игорных заведений рассматриваются наряду с табаком, алкоголем как товары и услуги, нежелательные для широкого потребления с точки зрения большинства граждан. Высокий уровень налогов на игорный бизнес является средством примирения различных взглядов на потребление нежелательных товаров в обществе, ограничивая возможности их потребления <2>. Таким образом, речь может идти о различии во взглядах в обществе на потребление определенных товаров и услуг, а не о защите нравственности общества в целом. -------------------------------- <2> James M. Buchanan and Marilyn R. Flowers. The public finance: An introductory text; Richard D. Irwin, Inc // Homewood Illinois. 4th ed., 1975. P. 307.

Административные запреты на потребление "нежелательных" товаров могут иметь непредсказуемые совершенно курьезные результаты. В Европейском союзе власти решили пойти не по пути повышенного налогообложения табака, а по пути тотального запрета курения. Еще в 1989 г. была принята резолюция Совета Европейского союза и министров здравоохранения о запрете курения в публичных местах <3>. Резолюция о запрете курения реализовывалась в национальных законодательствах стран - членов Европейского союза. В Нидерландах реализация общеевропейского административного запрета привела к абсурдным последствиям. Как известно, в Нидерландах разрешены легкие наркотики, предназначенные для курения. Причем обычно для смягчения действия их смешивали с табаком и курили в специально предназначенных кафе (coffee shops), т. е. в общественных местах. Теперь в результате принятого регулирования клиенты этих кафе вынуждены будут курить марихуану, не смешивая ее с табаком. Как пишет газета "Гардиан", это то же самое, что запретить употреблять пиво в барах и ресторанах, требуя пить его на улице, тем самым вынуждая употреблять в ресторане виски или водку <4>. -------------------------------- <3> Resolution of the Council and the Ministers for Health of the Member States, meeting within Counsil of 18 July 1989 on banning smoking in places open to the public // Official Journal. C 189 of 26.07.1989. <4> Kate Connolly Dutch smoking ban: No tabacco in your joints, cafes ordered // The Guardian. 2008. July 1. P. 17.

Путь повышенного налогообложения игорных заведений исторически оправдал себя и, очевидно, вызывает меньше противоречий, чем территориальное планирование и административный запрет. Упомянутый выше Федеральный закон искусственно создает игорные зоны, в то время как такие зоны чаще всего складывались в разных точках мира исторически, в ходе естественного развития событий (к таковым относится Лас-Вегас в Соединенных Штатах Америки и самая известная в Азии игорная зона Макао). Причем было бы заблуждением считать, что концентрация игорных заведений в определенной области навсегда решает все проблемы. Со временем властям приходится решать "концентрированные" проблемы игорной зоны. Самый известный и компактный азиатский игорный центр (Макао) в настоящее время испытывает кризис роста игорных заведений и связанные с такой концентрацией игорного бизнеса на небольшой территории региональные проблемы: транспортные, социальные и проч. <5>. -------------------------------- <5> Time called on Macau development boom // Casino review. 2008. June.

Насколько безальтернативным является уменьшение негативного эффекта азартных игр с помощью отраслевого и территориального планирования? Фактически защиты требуют не все граждане, а только попавшие в зависимость от азартных игр, а также их семьи. Те, кто просто имеет иной взгляд на азартные игры, вряд ли могут претендовать на такие радикальные способы защиты, как тотальный запрет азартных игр на всей территории и локализация их в четырех отдаленных игровых зонах. Защита прав граждан должна быть адресной и соразмерной. Право располагает "адресными" способами защиты зависимых от азартных игр граждан и их семей. Например, в Германии с декабря 2005 г. игорные заведения обязаны контролировать вход посетителей. При наличии такого контроля гражданин может заключить соглашение о том, чтобы его попросту не пропускали в игорные заведения. В настоящее время в Германии формируется судебная практика по искам людей, которые были допущены до азартных игр в казино вопреки такому соглашению. В частности, Федеральный суд Германии в конце 2007 г. рассмотрел дело по иску гражданина о возмещении убытков в результате игр после заключения такого соглашения. Суд пока отказал в иске на основании того, что спорная ситуация возникла до вступления в действие законодательства о контроле над входящими посетителями. Суд также поставил вопрос о возможности частичного самоограничения правоспособности гражданина на основе такого соглашения и вернул дело для нового рассмотрения в этой части <6>. Сразу оговоримся: такая практика не лишена недостатков и требует сложных механизмов реализации. Однако она непосредственно направлена на защиту конкретных людей, нуждающихся в такой защите. -------------------------------- <6> Time limits set on addiction claims // Casino review. 2007. December.

Договорная форма ограничения дееспособности трудно применима на практике, но в науке гражданского права и правоприменительной практике существует хорошо разработанный институт ограничения дееспособности граждан. Если мы обратимся к российскому Гражданскому кодексу, то в статье 30 "Ограничение дееспособности гражданина" прочтем о "нежелательных для потребления товарах и услугах" (алкогольные напитки и наркотики), а также о гражданско-правовых способах защиты граждан, попавших в алкогольную и наркотическую зависимость, и их семей. Указанная статья ГК РФ устанавливает, что гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается попечительство. Причем статья 30 предусматривает: если основания, в силу которых гражданин был ограничен в дееспособности, отпали, суд отменяет ограничение его дееспособности. На основании решения суда отменяется установленное над гражданином попечительство. Текст статьи 30 ограничивается упоминанием о спиртных напитках или наркотических средствах, в то время как очевидных отличий игорной зависимости от алкогольной или наркотической с точки зрения социального поведения и права не имеется. Злоупотребление услугами разного рода игорных заведений в рамках этой нормы может встать в один ряд со злоупотреблением алкоголем и наркотическими средствами без ущерба для общего смысла нормы. Статья распространяется именно на злоупотребление (в случае с алкоголем), что позволяет отличить зависимость от допустимого потребления "нежелательных товаров и услуг". Дополнение нормы статьи 30 словами о злоупотреблении азартными играми предполагает ограничение конституционных прав отдельных граждан в целях их защиты и может рассматриваться как альтернатива ограничению прав неопределенного числа предпринимателей. Ограничение дееспособности граждан, не способных контролировать свою страсть к азартным играм, более соответствует конституционному принципу соразмерности ограничения прав. В настоящее время реализация проектов по созданию игорных зон сталкивается с рядом сложностей в силу своей масштабности: мощную игорную инфраструктуру в конкретном месте требуется создать с нуля. Однако масштабная и неотложная задача по защите зависимых от азартных игр граждан может быть решена дополнением только одной нормы Гражданского кодекса, толкование общих принципов которой уже разработано в судебной практике.

Библиография

James M. Buchanan and Marilyn R. Flowers. The public finance: An introductory text; Richard D. Irwin, Inc // Homewood Illinois. 4th ed., 1975. Kate Connolly Dutch smoking ban: No tabacco in your joints, cafes ordered // The Guardian. 2008. July 1. Resolution of the Council and the Ministers for Health of the Member States, meeting within Counsil of 18 July 1989 on banning smoking in places open to the public // Official Journal. C 189 of 26.07.1989. Time limits set on addiction claims // Casino review. 2007. December. Time called on Macau development boom // Casino review. 2008. June.

------------------------------------------------------------------

Название документа