Проблемы выбора организационно-правовой формы многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг

ПРОБЛЕМЫ ВЫБОРА ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ ФОРМЫ МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНОГО ЦЕНТРА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

Ю. В. САВВИНА

Саввина Ю. В., старший юрист Департамента правового консультирования, ЗАО "Аудиторско-консультационная группа "Развитие бизнес-систем".

В настоящее время в рамках реализации административной реформы многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ) созданы и осуществляют свою деятельность в различных субъектах РФ. Анализ деятельности данных центров показывает, что создавались они по разным схемам и подходам, в связи с чем формы их организации и осуществления деятельности имеют существенные различия. Во-первых, это уровень организации, который может быть как региональный <1>, когда центр создается с участием органов государственной власти субъекта РФ, так и муниципальный <2>, когда центр создается с участием органов местного самоуправления. -------------------------------- <1> Например, в Курской и Тамбовской областях МФЦ - областное государственное учреждение. <2> Например, в Липецкой области МФЦ - муниципальное учреждение.

Во-вторых, их организационно-правовая форма. Согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 281-ФЗ) в настоящее время МФЦ создаются в форме государственных и муниципальных автономных или бюджетных учреждений. Однако до принятия Закона N 281-ФЗ центры создавались также в различных формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством для коммерческих и некоммерческих организаций <3>. Сегодня юридическая судьба МФЦ, созданных до вступления в силу Закона N 281-ФЗ, в иных организационно-правовых формах, отличных от предусмотренных Законом N 281-ФЗ, не определена. -------------------------------- <3> Например, Ульяновская область - ОАО, Саратовская область - МУП, Белгородская область - ГУП.

До вступления в силу положений ст. 30 Закона N 281-ФЗ МФЦ создавались в одной из следующих организационно-правовых форм: открытое акционерное общество, унитарное предприятие, бюджетное или автономное учреждение. Согласно гражданскому законодательству существует две группы организационно-правовых форм, в которых могут быть созданы юридические лица. Это коммерческие и некоммерческие организации. При этом первые являются организациями, преследующими извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а вторые - не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. То есть цель создания организации имеет первостепенное значение при определении формы его деятельности. Цели создания МФЦ, безусловно, далеки от извлечения прибыли. Это в первую очередь решение социально значимого вопроса создания системы "единого окна", повышение качества государственных и муниципальных услуг, работы государственных и муниципальных органов власти, реализация мероприятий административной реформы, облегчение доступа заявителей к государственным и муниципальным услугам, снижение уровня коррупции во взаимоотношениях граждан и власти. Главой 4 ГК РФ предусмотрены следующие организационно-правовые формы коммерческих организаций: - хозяйственные товарищества (полное товарищество, товарищество на вере) и общества (открытые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной и дополнительной ответственностью); - производственные кооперативы; - государственные и муниципальные унитарные предприятия. Важным моментом, заслуживающим внимания, является личность учредителя МФЦ. Статус предполагаемых участников его деятельности предполагает наличие адекватного статуса самого МФЦ и его учредителя. Очевидным представляется, что в качестве такового должны выступать субъект РФ или соответствующее муниципальное образование в лице уполномоченных органов. При этом согласно требованиям статей указанной главы ГК РФ и с учетом ограничений, установленных Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (далее - Закон N 208-ФЗ), Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", государство (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование) в лице уполномоченного органа власти может выступить учредителями коммерческих организаций, создаваемых в следующих организационно-правовых формах: - хозяйственные общества в форме открытого акционерного общества, учредителем которых являются субъект РФ или муниципальное образование (п. 4 ст. 7 Закона N 208-ФЗ); - хозяйственные общества в форме открытого и закрытого акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью, учредителем которых являются органы местного самоуправления (ст. 68 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); - государственные (муниципальные) унитарные предприятия. Следовательно, с точки зрения требований гражданского законодательства, предъявляемых к учредителю, МФЦ может быть создан исключительно в указанных организационно-правовых формах коммерческих организаций. ГК РФ и Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусматривают следующие организационно-правовые формы некоммерческих организаций: - потребительский кооператив; - общественные и религиозные организации (объединения); - общины коренных и малочисленных народов РФ; - фонды; - государственные корпорации; - некоммерческие партнерства; - учреждения (бюджетные, автономные, частные); - автономные некоммерческие организации; - объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Однако согласно требованиям гражданского законодательства с участием публично-правового образования (субъекта РФ или муниципального образования) как учредителя могут быть созданы некоммерческие организации исключительно в форме бюджетного или автономного учреждения <4>. -------------------------------- <4> Учредителями потребительских кооперативов могут быть исключительно граждане и юридические лица (п. 1 ст. 116 ГК РФ). Учредителями общественных и религиозных организаций (объединений) могут быть исключительно граждане (п. 1 ст. 6 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Учредителями общин коренных и малочисленных народов могут быть исключительно лица, относящиеся к таким народам (п. 1 ст. 6.1 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Учредителями фондов могут быть граждане и юридические лица (п. 1 ст. 7 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Учредителем государственной корпорации является Российская Федерация. Она создается на основании Федерального закона (ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Учредителями некоммерческого партнерства являются граждане и юридические лица (ст. 8 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Учредителями автономных некоммерческих организаций могут быть граждане и юридические лица (ст. 10 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Учредителями объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) могут быть исключительно юридические лица (ст. 11 ФЗ "О некоммерческих организациях").

Таким образом, анализ действующего законодательства с точки зрения требований, предъявляемых к учредителю, показывает, что МФЦ, создаваемый с участием публично-правовых образований, может быть создан в следующих организационно-правовых формах: - открытое акционерное общество; - государственное (муниципальное) унитарное предприятие; - бюджетное учреждение; - автономное учреждение. Такой позиции изначально придерживалось Министерство экономического развития РФ, что нашло свое отражение в проекте Рекомендаций по созданию и развитию многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в субъектах РФ. Важным вопросом при выборе организационно-правовой формы МФЦ является удовлетворение потребностей публично-правовых субъектов в объединении усилий региона и муниципалитета при создании МФЦ. Здесь следует отметить, что государственное (муниципальное) унитарное предприятие, бюджетное и автономное учреждения могут иметь только одного учредителя - Российскую Федерацию, либо субъект РФ, либо муниципальное образование. Открытое акционерное общество может быть создано как в рамках одного уровня власти (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), так и путем объединенного участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. В последнем случае учредителями открытого акционерного общества могут одновременно выступать Российская Федерация, субъект РФ, муниципальные образования. В форме открытого акционерного общества со 100-процентным участием высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ создан МФЦ в Ульяновской области. При выборе конкретной организационно-правовой формы любого юридического лица, в особенности МФЦ, необходимо определиться с целями его создания, а также понять специфику его деятельности. Применительно к МФЦ следует отметить, что его деятельность имеет ярко выраженный социально ориентированный характер, поскольку создается для организации доступа физических и юридических лиц к государственным и муниципальным услугам, что не предполагает под собой извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности. Единственными потенциальными доходными источниками его деятельности видятся: - сдача помещений в аренду (при их наличии) под дополнительные услуги; - предоставление платных дополнительных (сопутствующих) услуг. Деятельность коммерческой организации основывается на принципе самоокупаемости. Однако специфика деятельности МФЦ не позволяет уверенно сказать о возможности извлечения прибыли в размерах, достаточных, чтобы покрыть текущие расходы МФЦ. Таким образом, представляется, что наиболее приемлемыми организационно-правовыми формами МФЦ должны стать формы, предусмотренные для некоммерческих организаций, - бюджетное учреждение или автономное учреждение. Еще одним фактом, свидетельствующим в пользу данного вывода, является следующий тезис. В ряде субъектов РФ МФЦ созданы в организационно-правовой форме унитарных предприятий (например, в организационно-правовой форме муниципального унитарного предприятия МФЦ создан в Саратовской области). Однако согласно положениям Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ, одобренной Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024, для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. В случае принятия решений о несоответствии деятельности унитарных предприятий и учреждений определенным задачам осуществляется: - преобразование унитарных предприятий в акционерные общества, приватизация соответствующего государственного имущества иным способом; - реструктуризация унитарных предприятий, включая при необходимости реализацию интеграционных механизмов; - передача унитарных предприятий и учреждений в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность; - ликвидация унитарных предприятий и учреждений. Таким образом, поскольку МФЦ может быть создан не только в форме унитарного предприятия, но и в иных организационно-правовых формах, он согласно указанной Концепции не должен создаваться в форме унитарного предприятия. Учитывая вышеизложенное, исходя в первую очередь из характера деятельности МФЦ, представляется, что наиболее приемлемыми организационно-правовыми формами МФЦ являются формы, предусмотренные для некоммерческих организаций, - бюджетное учреждение или автономное учреждение. Именно это обоснование легло в основу при формировании положений ст. 30 Закона N 281-ФЗ. На основании изложенного можно дать следующие сопутствующие данным организационно-правовым формам характеристики. МФЦ - бюджетное учреждение. МФЦ может быть создан в виде бюджетного учреждения, т. е. государственного (муниципального) учреждения, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. В указанной организационно-правовой форме созданы МФЦ в таких городах, как Малоярославец, Курск, Тамбов, Салехард, Шелехов. Учредителем МФЦ, создаваемого в организационно-правовой форме бюджетного учреждения, и собственником его имущества является субъект РФ или муниципальное образование. От имени субъекта РФ учредителем и собственником имущества бюджетного учреждения МФЦ выступает орган государственной власти данного субъекта РФ в рамках его компетенции, установленной актами, определяющими статус этого органа. От имени муниципального образования соответствующего субъекта РФ учредителем и собственником имущества бюджетного учреждения МФЦ выступает орган местного самоуправления муниципального образования данного субъекта РФ в рамках его компетенции, установленной актами, определяющими статус этого органа. При этом МФЦ в организационно-правовой форме бюджетного учреждения не может быть создан совместным участием субъекта РФ и муниципального образования. Следует отметить, что МФЦ, созданный в организационно-правовой форме бюджетного учреждения, может быть реорганизован путем слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования, если указанная реорганизация предусмотрена законодательством РФ. Кроме того, МФЦ, созданный в организационно-правовой форме бюджетного учреждения, может быть ликвидирован по решению собственника его имущества, а также по решению суда по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством РФ. МФЦ - автономное учреждение. МФЦ может быть создан в организационно-правовой форме автономного учреждения, т. е. некоммерческой организации, созданной субъектом РФ или муниципальным образованием соответствующего субъекта РФ для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. В указанной организационно-правовой форме созданы МФЦ в г. Астрахань, г. Обь. Учредителем МФЦ, создаваемого в организационно-правовой форме автономного учреждения, и собственником его имущества является субъект РФ (муниципальное образование субъекта РФ). От имени субъекта РФ учредителем МФЦ, создаваемого в организационно-правовой форме автономного учреждения, и собственником его имущества выступает уполномоченный исполнительный орган государственной власти данного субъекта РФ в порядке, определяемом нормативными правовыми актами субъекта РФ. От имени муниципального образования соответствующего субъекта РФ учредителем МФЦ, создаваемого в организационно-правовой форме автономного учреждения, и собственником его имущества выступает орган местного самоуправления муниципального образования данного субъекта РФ в порядке, определяемом местной администрацией. МФЦ в указанной организационно-правовой форме не может быть создан совместным участием субъекта РФ и муниципального образования данного субъекта РФ. Автономное учреждение может иметь только одного учредителя. Финансовое обеспечение деятельности МФЦ, созданного в организационно-правовой форме автономного учреждения, осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Необходимо учитывать, что реорганизация МФЦ, созданного в организационно-правовой форме автономного учреждения, может быть осуществлена в форме: - слияния двух или нескольких автономных учреждений или присоединения к автономному учреждению одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности (в случае, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника); - разделения автономного учреждения на два учреждения или несколько учреждений соответствующей формы собственности; - выделения из автономного учреждения одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности. Кроме этого, МФЦ, созданный в организационно-правовой форме автономного учреждения, может быть реорганизован, если это не повлечет за собой нарушения конституционных прав граждан в социально-культурной сфере. В соответствии с законодательством РФ может быть изменен тип МФЦ, созданного в организационно-правовой форме автономного учреждения, и образовано бюджетное учреждение. Указанное изменение типа учреждения осуществляется в порядке, устанавливаемом уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ (органом местного самоуправления). МФЦ, созданный в такой организационно-правовой форме, может быть ликвидирован по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ. Принятие решения относительно выбора организационно-правовой формы должно носить консолидированный характер и стать предметом рассмотрения комиссии по проведению административной реформы в соответствующем субъекте РФ. В настоящее время обязательность реорганизации или иного изменения организационно-правовой формы МФЦ, действующих в иных организационно-правовых формах (открытое акционерное общество, государственное унитарное предприятие, муниципальное унитарное предприятие), законодательством РФ не предусматривается. Учитывая отсутствие должного нормативного правового регулирования в области деятельности МФЦ <5>, а также действенной системы управления, которая позволила бы координировать деятельность МФЦ по всей территории РФ, видится необходимым более глубокая и детальная проработка вопросов, касающихся деятельности МФЦ и закрепления соответствующих механизмов такой деятельности на законодательном уровне. -------------------------------- <5> Так, в настоящее время принят Закон N 281-ФЗ, однако Федеральный закон о государственных услугах, на который он ссылается, до сих пор находится в разработке, также нет иных нормативных правовых актов, закрепляющих деятельность МФЦ.

В целях решения вышеназванных проблем необходимы разработка и внесение соответствующих изменений в законодательство РФ. В частности, целесообразно, чтобы соответствующие положения были отражены в разрабатываемом проекте Федерального закона о государственных услугах.

Название документа