Вещные права казенных предприятий и учреждений: особенности правового регулирования

ВЕЩНЫЕ ПРАВА КАЗЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ И УЧРЕЖДЕНИЙ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Ю. Г. ЛЕСКОВА

Лескова Ю. Г., к. ю.н., доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета.

Собственник передает имущество казенному предприятию и учреждению для осуществления управления этим имуществом в своих интересах, т. е. указанные права учреждения есть средство удовлетворения интересов другого лица, а значит, и его обязанность. Однако права учреждения на указанное имущество не утрачивают своего вещного характера. В настоящее время вопрос о принадлежности права оперативного управления к вещным правам может быть решен достаточно просто - в п. 1 ст. 216 ГК РФ указано, что право оперативного управления относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками (другой вопрос, что в юридической литературе само существование института вещного права, а также сами его признаки, позволяющие отграничить первые от обязательных прав, носят дискуссионный характер). Таким образом, особенностью права оперативного управления как гражданской категории является его способность быть вещно-правовым механизмом имущественного обособления субъекта права. Общая характеристика права оперативного управления дана в ст. 296 ГК РФ: "Казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества". Данная статья упоминает лишь об общих пределах осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения субъектами оперативного управления, но допускает установление и специальных границ его правомочий, которые устанавливаются не только законом, но и собственником закрепленного за учреждением или казенным предприятием имущества. Так, собственник, реализуя возможность конкретизации правового режима передаваемого в оперативное управление имущества, уже на этапе разработки и утверждения учредительных документов определяет в них цель деятельности учреждений и казенных предприятий, а также назначение передаваемого имущества. Позднее собственник может давать казенному предприятию и учреждению конкретные указания, касающиеся управления имуществом. И в тех случаях, когда учреждение или казенное предприятие использует не по назначению закрепленное за ним на праве оперативного управления имущество либо приобретенное им за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества, собственник вправе изъять такое имущество (п. 2 ст. 296 ГК РФ). На уровне закона специальные границы осуществления права оперативного управления касаются непосредственно правомочия распоряжения. Применительно к каждому субъекту права оперативного управления законодателем закрепляется различный объем правомочия распоряжения, что позволяет говорить о соответствующей содержательной "окраске" права оперативного управления в зависимости от субъекта права оперативного управления. Казенное предприятие как субъект права оперативного управления имеет право распоряжаться закрепленным за ним имуществом исключительно с согласия собственника имущества только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия (ст. 297 ГК РФ, п. 2 ст. 19 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <1>). Своей готовой (произведенной) продукцией казенное предприятие по общему правилу вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом или иным правовым актом (п. 1 ст. 19 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", ст. 297 ГК РФ). Порядок распределения доходов такого предприятия определяет собственник соответствующего имущества. В соответствии с п. 2 ст. 297 ГК РФ данные действия собственник вправе осуществлять, даже не согласовывая такой порядок с казенным предприятием. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

Объем правомочия распоряжения права оперативного управления учреждений определяется в зависимости от типа учреждений. Статья 298 ГК РФ устанавливает различный порядок распоряжения имуществом автономными учреждениями (создаются РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, культуры...), с одной стороны, и частными (создаются гражданами или юридическими лицами), бюджетными учреждениями (создаются органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов), с другой стороны. Так, бюджетные и частные учреждения не вправе распоряжаться закрепленным за ними имуществом (за исключением денежных средств, выделенных им по смете). Многие авторы при этом отмечают, что отдельным видам бюджетных и частных учреждений предоставлено право распоряжения закрепленным за ними имуществом (такую же позицию занимает Высший Арбитражный Суд РФ <2>). В качестве примера в юридической литературе приводятся образовательные учреждения, учреждения культуры, искусства и науки (согласно п. 11 ст. 39 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (в ред. от 25.12.2008) "Об образовании" <3>, п. 3 ст. 27 Федерального закона от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <4>, ст. 29 Федерального закона от 26.05.1996 N 54-ФЗ (в ред. от 23.07.2008) "О музейном фонде РФ и музеях в РФ" <5>). При этом отмечается, что, если отсутствуют специальные нормы закона и иных правовых актов, позволяющих учреждению сдавать в аренду закрепленное за ним имущество, заключение подобных сделок следует признать неправомерным даже при наличии согласия собственника <6>. Мы не согласны с тем, что в этом случае следует рассматривать сдачу имущества в аренду как реализацию правомочия распоряжения. Считаем, что в данном случае следует говорить об осуществлении правомочия пользования <7>, но и в этом случае законодателем уже в зависимости от вида учреждений (образовательные, медицинские, культурные...) определяется различный объем правомочия (пользования), входящего в содержание права оперативного управления. -------------------------------- <2> См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением ст. 120 ГК РФ" // Документ опубликован не был. ИПС "КонсультантПлюс", 2008. <3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797. <4> Собрание законодательства РФ. 1996. N 35. Ст. 4135. <5> Собрание законодательства РФ. 1996. N 22. Ст. 2591. <6> См.: Феофилактов А. С. Право оперативного управления государственных и муниципальных учреждений: реализация и защита // Арбитражная практика. 2007. N 6. С. 13. <7> См.: Лескова Ю. Г. Учреждение как субъект гражданского права: отношения с собственником // Проблемы правового положения участников юридических лиц: Сб. науч. тр. / Отв. ред. С. В. Мартышкин. Самара, 2008. С. 35 - 36.

Согласно п. 11 ст. 39 Закона РФ "Об образовании", п. 4 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" границы осуществления права оперативного управления государственного и муниципального образовательного учреждения уточняются применительно к вопросу о возможности заключения договора безвозмездного пользования: названные учреждения могут с согласия собственника или самостоятельно (если вправе распоряжаться соответствующим имуществом самостоятельно) предоставлять медицинскому учреждению в пользование движимое и недвижимое имущество для медицинского обслуживания воспитанников, обучающихся и работников образовательного учреждения и прохождения ими медицинского обследования на безвозмездной основе. Высшие учебные заведения (государственные и муниципальные) с согласия собственника имеют право предоставлять на безвозмездной основе в пользование имущество также научным организациям (государственным и муниципальным) (п. 4 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). Остается не совсем понятной формулировка нормы п. 4 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" о возможности образовательной организацией на основании договора использовать безвозмездно имущество, принадлежащее научным организациям на праве собственности, оперативного управления или хозяйственного ведения. Думается, здесь законодатель должен уточнить, в каких пределах и целях высшее образовательное учреждение может использовать такое имущество бесплатно и в каких случаях это допускается применительно к научным организациям (не всегда объем правомочий вещного права позволяет это сделать). Можно отметить, что для отдельных видов учреждений заключение договора безвозмездного пользования является их прямой обязанностью, что предопределяется целью их деятельности. Так, Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ (в ред. от 27.10.2008) в п. 4 ст. 7 закрепил право каждого гражданина или юридического лица получать бесплатно во временное пользование любые документы из фондов библиотек (согласно ст. 1 названного Закона библиотека - информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражирования документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам) <8>. -------------------------------- <8> Собрание законодательства РФ. 1995. N 1. Ст. 2.

Одной из существенных особенностей автономного учреждения по сравнению с частными и бюджетными учреждениями является объем имущественных прав, предоставляемых названному учреждению. Автономные учреждения могут распоряжаться имуществом самостоятельно, за исключением особо ценного движимого имущества и недвижимого имущества, закрепленных за ними учредителем или приобретенных автономными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение этого имущества. При этом Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ (в ред. от 18.10.2007) "Об автономных учреждениях" <9> устанавливает одно ограничение для автономных учреждений по распоряжению имуществом - им запрещено без согласия своего учредителя вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника. Как видно из анализа приведенных норм, автономное учреждение наделяется большим объемом правомочия распоряжения в рамках права оперативного управления. В этой связи в юридической литературе отмечается, что имущество автономного учреждения, находящееся у него на праве оперативного управления, не имеет общего правового режима; специальных же режимов два, в зависимости от того, к какой категории оно относится <10>. Рассматривая содержание права оперативного управления автономного учреждения, ряд авторов приходит к выводу о том, что наряду с вещным правом (правом оперативного управления) у автономного учреждения возникает право частной собственности (в отношении имущества, не относящегося к особо ценному движимому и недвижимому имуществу, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества) <11>. Прежде чем прийти к какому-либо заключению в отношении данной позиции, необходимо остановиться на понятии права собственности. В субъективном смысле право собственности - это сфера внешней свободы, которая предоставляется собственнику нормами объективного права <12>. Содержание права собственности раскрывается законом путем перечисления правомочий собственника: права владения, права пользования и права распоряжения. Однако показанные правомочия могут принадлежать не только собственнику, но и другим лицам. Следовательно, право собственности должно обладать специфическим признаком, который выделяет его среди других вещных прав. Действительно, в соответствии с п. 2 ст. 209 ГК РФ собственник осуществляет принадлежащие ему правомочия по своему усмотрению, т. е. сам решает, что делать с принадлежащим имуществом исходя исключительно из собственных интересов. Что же касается субъектов других вещных прав, то их воля опирается не только на закон, но и зависит от воли самого собственника <13>. "Для всех вещных прав, разумеется, кроме права собственности, характерно то, что за каждым из них "маячит" фигура самого собственника" <14>. Вследствие этого субъекты других вещных прав владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в меньшем объеме, чем собственники, и только в определенных целях. Вставая на позицию авторов, считающих возможным рассматривать автономные учреждения как собственников имущества, мы должны будем констатировать тот факт, что право собственности автономного учреждения в данном случае будет зависимым и производным от права собственности самого собственника (учредителя), а это никак не соответствует сущности права собственности. Сущность отношений собственности, как видим, такова, что и в этом случае право собственности учредителя распространяется на все имущество автономного учреждения. Именно это и установлено в ст. 48 ГК РФ, где сказано, что учреждение относится к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности. Отсюда следует не согласиться с точкой зрения, согласно которой в отношении имущества, не относящегося к особо ценному движимому имуществу и недвижимому имуществу, закрепленным учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем, у автономного учреждения возникает право частной собственности. Существование такой позиции мы связываем с тем, что в данной ситуации достаточно сложно по объему правомочий разграничить названные вещные права. -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2006. N 45. Ст. 4626. <10> См.: Григорьева Н. С. Правовой режим имущества автономных учреждений // Юрист. 2008. N 8. <11> См.: Андреев В. К. Об автономных учреждениях // Российская юстиция. 2007. N 2; Батяев А. А. Комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (постатейный) // КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства, 2007. <12> См.: Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 42. <13> См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2000. С. 408. <14> Там же. С. 332.

Правовая характеристика имущественных прав учреждений будет не полной, если не остановиться на вопросе о сущности "самостоятельного распоряжения" названных субъектов. В соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ учреждению может быть предоставлено право заниматься приносящей доходы деятельностью. Полученные учреждением доходы от такой деятельности поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Ряд авторов считают, что в этом случае можно вести речь об определенном "расширенном" праве оперативного управления <15>. Е. А. Суханов делает вывод о том, что сегодня теоретическая дискуссия о характере предусмотренного п. 2 ст. 298 ГК РФ "права самостоятельного распоряжения" разрешена путем признания этого права арбитражно-судебной практикой разновидностью права оперативного управления <16>. Как указывается в юридической литературе, "трудно представить себе, что органы Федеральной регистрационной службы зарегистрируют право учреждения на приобретенное им недвижимое имущество иное, чем право оперативного управления" <17>. Не вступая в дискуссию о правовой характеристике права самостоятельного распоряжения учреждением, отметим, что в случае поддержания позиции авторов о возможности существования "расширенного" права оперативного управления мы можем отметить, что границы осуществления правомочия распоряжения права оперативного управления определяются не только в зависимости от субъекта, но и ставятся в зависимость от возможности осуществления учреждением деятельности, приносящей доход. -------------------------------- <15> См., например: Чередникова М. В. О вещных правах по ГК РФ // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. С. С. Алексеева. М., 2000. С. 123; Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. С. 202; Феофилактов А. С. Право оперативного управления государственных (муниципальных) учреждений: проблемы реализации и защиты // Арбитражная практика. 2007. N 6. С. 13; Мошкович М. Аренда имущества ГУПОВ и МУПОВ // ЭЖ-Юрист. 2007. N 21. <16> См.: Суханов Е. А. О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений // Законодательство. 2006. N 12. С. 18. <17> Сорокина С. Я. Вещные права учреждений и их осуществление // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б. Л. Хаскельберга / Под ред. Д. О. Тузова. М., 2008.

Таким образом, в настоящее время законодатель до сих пор не устранил многих неясностей в понимании содержания права оперативного управления. По мнению В. А. Дозорцева, "было бы неправильным считать, что Гражданский кодекс создал единую категорию "права оперативного управления". По тексту ГК с совершенной очевидностью прослеживаются две разные категории. Одна - это оперативное управление имуществом учреждения (ст. 120 ГК), другая - право оперативного управления имуществом казенного предприятия <18>. В современной литературе А. Б. Целовальников также считает, что сегодня "мы, по сути, имеем как минимум два вида права оперативного управления" <19>. Однако не все ученые единодушны в выделении различных категорий права оперативного управления. Д. В. Петров отмечает, что различие объемов правомочий тех или иных субъектов права вовсе не обязательно должно повлечь вывод о "разных категориях"; "объем правомочий, закрепленный тем или иным правом, не так важен при выявлении его сущности" <20>, а сущность права оперативного управления проявляется в способность быть вещно-правовым механизмом имущественного обособления субъекта права, когда последний приобретает возможность владеть как собственным любым имуществом <21>. Вряд ли можно согласиться с такой позицией, поскольку выявление только такой особенности права оперативного управления не позволяет его отграничить от другого вещного права - права хозяйственного ведения, имеющего ту же самую особенность. "Право оперативного управления имеет ту же природу, что и право хозяйственного ведения, отличаясь от него только объемом" <22>. Достаточно сложно разграничить эти вещные права на основе общей формулировки законодательства (ст. ст. 294, 296 ГК РФ). Так, в соответствии со ст. 294 ГК РФ государственное и муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ. Вместе с тем гражданское законодательство позволяет собственнику имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, как и при закреплении имущества на праве оперативного управления, вводить для унитарного предприятия два ограничения: цели и предмет деятельности; назначение имущества. Таким образом, основное разграничение названных вещных прав должно проводиться по объему предоставляемых правомочий, что является в настоящее время достаточно затруднительным. Нельзя не заметить, что право хозяйственного ведения было создано по правовой модели права оперативного управления с целью обосновать значительную самостоятельность государственных предприятий, которая требовалась для реформирования экономики в тот период. Субъекты права хозяйственного ведения наделялись большим объемом правомочий владения, пользования и распоряжения, что и служило, и служит до сих пор одним из оснований для разграничения права оперативного управления и права хозяйственного ведения <23>. -------------------------------- <18> Дозорцев В. А. Принципиальные черты собственности в ГК // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. М., 1998. С. 248. <19> Целовальников А. Б. Автономное некоммерческое учреждение - новелла современного гражданского законодательства // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Международной научной конференции молодых ученых (г. Самара, 27 - 28 апреля 2007 г.) / Отв. ред. Ю. С. Поваров, Н. П. Кабытов. Самара, 2007. С. 102. <20> Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. С. 114. <21> Там же. С. 110. <22> Комментарий к части первой ГК РФ (постатейный) / Под ред. С. П. Гришаева, А. М. Эрделевского // ИПС "КонсультантПлюс", 2006. <23> До сих пор в учебной литературе многие авторы при разграничении права хозяйственного ведения и права оперативного управления указывают на различный объем правомочий названных вещных прав, отмечая, что право хозяйственного ведения шире права оперативного управления, с чем можно сегодня не согласиться исходя из ныне действующего гражданского законодательства (см., напр.: Комментарий к ГК РФ: В 3 Т. Т. 1. Комментарий к части первой ГК РФ / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. М., 2007; Комментарий к части первой ГК РФ (постатейный) / Под ред. О. Н. Садикова. М., 2005).

Таким образом, анализ гражданского законодательства позволяет сегодня говорить о различном понимании права оперативного управления с точки зрения объема правомочий, включаемых в него. В ГК РФ речь идет об одном и том же вещном праве - праве оперативного управления, но с разным объемом правомочий, закрепляемых им применительно к тем или иным ситуациям гражданского оборота, что вряд ли является оправданным. Остаются не решенными вопросы о том, что следует вкладывать в это понятие (до сих пор в законодательстве не дается точная формулировка самого понятия, определяется только его содержание), как и где определяются границы существования этого права (в настоящее время отграничить право оперативного управления от права хозяйственного ведения и от права собственности возможно только по субъектам гражданского оборота). Все эти вопросы требуют пристального внимания со стороны законодателя. Еще один вопрос, который также должен быть решен в нашем законодательстве, касается имущественного положения структурных подразделений отдельных видов некоммерческих организаций. В ряде законов предусматривается возможность наделения структурных подразделений некоммерческих организаций правом оперативного управления. В соответствии с ч. 2 ст. 32 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ (в ред. от 23.07.2008) "Об общественных объединениях" структурные подразделения общественных организаций имеют право оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником <24>. Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (в ред. от 08.11.2008) "О политических партиях" такое же право признается за региональными отделениями и иными структурными подразделениями партии в отношении имущества, закрепленного за ними собственником, которым является партия (п. 2 ст. 28) <25>. В юридической литературе Р. З. Хузин высказал точку зрения, согласно которой праву, на основании которого обособленное подразделение юридического лица пользуется и распоряжается закрепленным имуществом, наиболее присущи черты права оперативного управления <26>. Такая точка зрения вызывает возражения. Как нами было показано, особенностью права оперативного управления как гражданской категории является его способность быть вещно-правовым механизмом имущественного обособления субъекта права. Бесспорно, структурные подразделения обладают имуществом, необходимым для осуществления поставленных перед ними задач, но это не может рассматриваться как основа признания имущественной обособленности для них. Сама же формулировка норм ч. 2 ст. 32 Федерального закона "Об общественных объединениях" и п. 2 ст. 28 Федерального закона "О политических партиях" является не только не соответствующей ст. 296 ГК РФ, но и представляется некорректной и не имеющей смысла, в том числе с точки зрения ее применения, поскольку в настоящее время объем правомочий права оперативного управления наполняется различным содержанием в зависимости от субъектного состава, применительно же к структурным подразделениям общественных объединений законодателем не определяется объем правомочий, входящих в право оперативного управления. -------------------------------- <24> Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. <25> Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950. <26> См.: Хузин Р. З. Обособленные подразделения юридических лиц: Автореф. дис. ... к. ю.н. Казань, 2002. С. 17.

Название документа