Особенности субъектного состава дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами или их должностными лицами

ОСОБЕННОСТИ СУБЪЕКТНОГО СОСТАВА ДЕЛ О ВОЗМЕЩЕНИИ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ ИЛИ ИХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ

К. ЛАПЫКИНА

Лапыкина К., магистрант УрГЮА.

В статье автором на основании анализа законодательства Российской Федерации и постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрены некоторые проблемы, касающиеся вопросов гражданского правового регулирования участия государства в правоотношениях по возмещению убытков от действий (бездействия) его органов и должностных лиц. Исходя из буквального толкования норм, содержащихся в ст. ст. 1069, 1071 ГК РФ, ответчиком по искам о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями государственных органов или их должностных лиц, является казна соответствующего публично-правового образования. Анализ действующего законодательства Российской Федерации показывает, что термин "казна" рассматривается неоднозначно: и как совокупность имущества, и как участник гражданских правоотношений <1>. -------------------------------- <1> См.: Дегтев А. А. Понятие "казна" по гражданскому праву // Российский юридический журнал. 2002. N 3. С. 36 - 40; Нуртдинов А. А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны // Финансовое право. 2007. N 10; СПС "КонсультантПлюс"; Анохин В. С. Взыскание убытков (ущерба) хозяйствующих субъектов за счет казны: праворегулирование и правоприменение // Гражданское право. 2007. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

Такое двойственное понимание понятия "казна" порождает проблемы, связанные с гражданским правовым регулированием участия государства в правоотношениях по возмещению убытков от действий (бездействия) его органов и должностных лиц. Однако системный анализ норм действующего гражданского и бюджетного законодательства показывает, что казна представляет собой объект, а не субъект права. Так, абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ содержит легальное определение понятия "государственная казна", которую составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, т. е. под казной понимается совокупность имущества. В силу ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) под казной понимается форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Следует отметить, что законодатель ввел понятие "государственная казна", но до сих пор не конкретизировал его содержание и не урегулировал отношения, связанные с управлением и распоряжением ее имуществом. В результате в судебной практике под государственной казной де-факто понимается только государственный бюджет <2>. -------------------------------- <2> См.: Сауль С. Н., Бауэр А. В. Бюджет - еще не вся казна // ЭЖ-Юрист. 2005. N 28. С. 1.

Надлежащим ответчиком по искам о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями государственных органов, является соответствующее публично-правовое образование, т. е. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Указанная позиция отражена и в юридической литературе <3>, и в судебной практике <4>. -------------------------------- <3> См.: Комягин Д. Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10; СПС "КонсультантПлюс". <4> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (п. 12) // Российская газета (Ведомственное приложение). 1996. N 151. 10 авг.; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 8.

Однако, чтобы избежать в дальнейшем неоднозначного толкования ГК РФ и расхождений в понимании надлежащего ответчика, следует точно указать в ст. 1071 ГК РФ, что финансовые или иные органы, а также юридические лица либо граждане выступают от имени соответствующего публично-правового образования. В основу отечественной концепции регулирования участия государства в гражданском обороте положена концепция множественности субъектов, представляющих государство. Российская Федерация или субъект Российской Федерации в силу положений ст. ст. 124, 125 ГК РФ могут выступать в гражданском или арбитражном процессе в лице соответствующего государственного органа. В соответствии с п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <5> предъявление гражданами или юридическими лицами исковых требований непосредственно к государственным органам и органам местного самоуправления, действиями (бездействием) которых причинен вред, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд с соблюдением норм действующего процессуального законодательства, регулирующего вопросы замены ненадлежащей стороны, привлекает в качестве надлежащего ответчика по делу соответственно Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Непосредственно к участию в деле привлекаются те государственные органы, органы местного самоуправления, которые согласно ст. 1071 ГК РФ уполномочены представлять Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование по таким делам. -------------------------------- <5> Российская газета (Ведомственное приложение). 1996. N 151. 10 авг.

Определение надлежащего государственного органа, уполномоченного представлять интересы публично-правового образования по искам о возмещении убытков от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, до 2000 г. осуществлялось исходя из норм ГК РФ (ст. ст. 1069, 1071). Таким органом являлся финансовый орган <6>. -------------------------------- <6> Определение финансового органа впервые установлено Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", согласно которому финансовые органы - Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Основываясь на этих нормах, арбитражные суды и суды общей юрисдикции до 2000 г. в качестве представителя Российской Федерации по делам о возмещении убытков, причиненных федеральными государственными органами и их должностными лицами, привлекали только Министерство финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) либо органы Федерального казначейства, которые на тот момент являлись территориальными органами Минфина России <7>. -------------------------------- <7> В настоящее время Федеральное казначейство является самостоятельным федеральным органом государственной власти. Интересы Минфина России представляют территориальные органы Федерального казначейства. См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства от 25 августа 2006 г. N 114н/9н "О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации". Текст приказа официально опубликован не был.

Как отмечает Д. Л. Комягин, с этим подходом трудно согласиться, поскольку: во-первых, должностные лица финансовых органов не могут быть знакомы со спецификой работы органов внутренних дел, прокуратуры, службы судебных приставов, таможенных органов и пр., которые и являются непосредственными причинителями убытков. В принципе представителям Минфина России (финансового органа субъекта Российской Федерации) не могут быть известны обстоятельства, имеющие значение для дела: являются ли те или иные действия государственных органов (их должностных лиц), причинивших убытки, правомерными, кому и какой ущерб причинен. В итоге отсутствует возможность представить в суде обоснованную позицию, подтвержденную соответствующими доказательствами; во-вторых, полностью отсутствовала обратная связь между неправомерными действиями государственного органа или должностного лица и возмещаемыми убытками. Непривлечение к участию в деле органа (должностного лица) - непосредственного причинителя вреда означает, что их неправомерные действия не влекут неблагоприятных последствий для них. Кроме того, причинитель вреда может и не знать о том, что государство несет ответственность в результате его незаконных действий; в-третьих, нагрузка, которая ложится на один орган государственной власти, весьма значительна. Особенно это было заметно на федеральном уровне - Минфин России и территориальные органы Федерального казначейства были перегружены судебными делами, что неизбежно отражалось на качестве представления интересов Российской Федерации. 31 июля 1998 г. принят Бюджетный кодекс Российской Федерации <8>, который вступил в силу с 1 января 2000 г. <9>. Пунктом 10 ст. 158 БК РФ введена норма, согласно которой обязанность по представлению интересов казны Российской Федерации в судах возлагается на главного распорядителя средств федерального бюджета. Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ норма п. 10 ст. 158 БК РФ <10> изложена в новой редакции, в соответствии с которой по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту, от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в качестве представителя выступает главный распорядитель средств соответствующего бюджета (по ведомственной принадлежности). -------------------------------- <8> Федеральный закон N 145-ФЗ // Российская газета. 1998. N 153 - 154. 12 авг. <9> Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 28. Ст. 3492. <10> После внесения изменений в БК РФ - это п. 3 ст. 158 БК РФ.

В соответствии со ст. 6 БК РФ главным распорядителем средств является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ. Ведомственная структура расходов бюджета ранее определялась Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации" <11>, а также Законом о бюджете (соответствующим приложением к указанному закону) на соответствующий год. В настоящее время ведомственная классификация расходов определяется аналогично федеральным законом о бюджете на соответствующие три года. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030. Утратил силу с 1 января 2008 г. (Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ).

Таким образом, теперь законодательно определен орган, уполномоченный представлять интересы соответствующего публично-правового образования в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Следует отметить, что вышеуказанная норма на сегодняшний день непосредственно применяется только арбитражными судами, которые, руководствуясь также и Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", привлекают в качестве представителя ответчика - Российской Федерации - главных распорядителей средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности. Например, при предъявлении иска о возмещении убытков, причиненных судебным приставом-исполнителем, в качестве представителя ответчика привлекается Федеральная служба судебных приставов (ФССП России). Суды общей юрисдикции, как правило, игнорируют положения ст. 158 БК РФ и в качестве единственного ответчика или одного из соответчиков наряду с главным распорядителем привлекается Минфин России. Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики за I квартал 2001 г. (по гражданским делам) <12> указал, что необходимо по искам о возмещении физическим лицам вреда, причиненного незаконными действиями федеральных органов государственной власти, привлекать к участию в деле в качестве ответчика Минфин России в лице Главного управления Федерального казначейства. В связи с этим следует заметить, что на сегодняшний день Минфин России и Управление Федерального казначейства по соответствующему субъекту Российской Федерации являются отдельными органами государственной власти <13> и самостоятельными юридическими лицами, соответственно, не отвечают по обязательствам друг друга. -------------------------------- <12> Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля 2001 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 10. С. 21. <13> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. N 100. 13 мая; Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. N 50. 12 марта; Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" // Российская газета. 2004. N 162. 31 июля; Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 49. Ст. 4908.

Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации указал, что БК РФ регулируются бюджетные правоотношения, перечень участников бюджетного процесса определен в ст. 152 БК РФ. Физические лица в этом перечне не указаны, следовательно, они не являются участниками бюджетного процесса и положения БК РФ к отношениям с участием граждан не применимы. Данное утверждение Верховного Суда Российской Федерации некорректно по следующему основанию. Статья 152 содержится в части 3 БК РФ, которая именуется "Бюджетный процесс". В соответствии со ст. 6 БК РФ под бюджетным процессом понимается регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Верховный Суд Российской Федерации фактически отождествил два самостоятельных понятия "бюджетный процесс" и "бюджетное правоотношение". Бюджетный процесс - понятие, по своему содержанию более узкое, чем понятие "бюджетное правоотношение". Бюджетный процесс - разновидность бюджетных правоотношений. В силу указания закона граждане не являются участниками бюджетного процесса, но это вовсе не означает, что они не являются участниками бюджетных правоотношений. Так, в соответствии со ст. 1 БК РФ в предмет регулирования БК РФ входят отношения по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, участниками которых могут выступать физические лица. Следующим аргументом Верховного Суда Российской Федерации является то обстоятельство, что в соответствии с положениями гл. 24.1 БК РФ исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации в порядке ст. ст. 1069, 1070 ГК РФ осуществляет Минфин России. Именно Минфину России, а не главному распорядителю средств соответствующего бюджета выделяются денежные средства на исполнение судебных актов о возмещении вреда, причиненного государственными органами или их должностными лицами. Данный аргумент также не выдерживает критики, поскольку представление интересов Российской Федерации при рассмотрении дела в суде и исполнение вступившего в законную силу судебного акта являются разными стадиями гражданского процесса и отличаются качественно разными полномочиями <14>. -------------------------------- <14> См.: Комягин Д. Л. Указ. соч.

На основании вышеизложенного следует сделать вывод, что на сегодняшний день в правоприменительной деятельности судебных органов сложилась ситуация, когда в едином правовом пространстве Российской Федерации одни и те же нормы (ст. 125 и ст. 1071 ГК РФ, ст. 158 БК РФ) применяются по-разному арбитражными судами и судами общей юрисдикции. В юридической литературе высказывается суждение о необходимости привлечения в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, должностного лица - непосредственного причинителя вреда <15>. -------------------------------- <15> См.: Батурин В. А. Проблемы ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов внутренних дел // Юридический мир. 2008. N 1; СПС "КонсультантПлюс".

В п. 1 ст. 1081 ГК РФ указано, что лицо, возместившее вред, причиненный другим лицом (работником при исполнении им служебных, должностных или трудовых обязанностей, лицом, управляющим транспортным средством, и т. п.), имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. В силу норм АПК РФ и ГПК РФ при предъявлении такого искового заявления судебный акт, вынесенный по итогам рассмотрения иска к государству, будет обладать преюдициальностью, что, в свою очередь, освободит государство от необходимости доказывания ряда обстоятельств (факта причинения вреда, размера вреда и пр.). Таким образом, законодательно закреплена возможность возмещения государству сумм, которые с него взысканы, с виновного должностного лица. Это должно в какой-то степени дисциплинировать служащего, принудить его к надлежащему исполнению своих обязанностей в дальнейшем. Однако следует отметить, что законодательно не определен орган государственной власти, уполномоченный от имени государства предъявлять такие регрессные иски. В соответствии с нормами ГПК РФ и АПК РФ в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований может обратиться лишь прокурор, пользуясь при этом всеми правами и обязанностями истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате государственной пошлины. Анализ норм ст. 1071 ГК РФ, п. 3 ст. 158 БК РФ позволяет заключить, что ни Минфин России, ни главный распорядитель средств соответствующего бюджета не уполномочены предъявлять регрессные иски от имени Российской Федерации. В связи с вышеизложенным в юридической литературе предлагается изменить название ст. 1071 ГК РФ следующим образом: "Органы и лица, выступающие от имени публично-правовых образований при возмещении вреда за их счет", а сам текст статьи изложить в следующей редакции: "1. В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет имущества Российской Федерации, имущества субъектов Российской Федерации или имущества муниципального образования, от имени соответствующего публично-правового образования выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. 2. Финансовый орган, возместивший вред в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, имеет право на предъявление регрессного требования к непосредственному причинителю вреда" <16>. -------------------------------- <16> Там же.

Данная редакция ст. 1071 ГК РФ обладает следующим недостатком: в п. 2 не указано, что и главный распорядитель средств соответствующего бюджета может обратиться с регрессным иском. На сегодняшний день в отечественной судебной практике регрессные иски государства к должностным лицам - непосредственным причинителям вреда не предъявляются.

------------------------------------------------------------------

Название документа