Проблемы определения гражданской правосубъектности муниципальных образований

ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В. И. ГЛИНКА

Глинка В. И., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского экономико-лингвистического института, адвокат.

В представленной работе дан анализ понятия и признаков правоспособности, дееспособности и правосубъектности муниципального образования как участника гражданско-правовых отношений. Сделаны выводы относительно вида правосубъектности, присущего исключительно публично-правовому образованию. Внесены предложения законодательного закрепления специально-исключительной правосубъектности всех публично-правовых образований в целом и муниципального образования в частности. Субъекту гражданско-правовых отношений необходимо обладать правоспособностью и дееспособностью. Правоспособность в нашем понимании - это возможность, причем абстрактная <1>, приобретения определенных прав (в данном случае гражданских), т. е. установленная законом способность организации быть носителем субъективных прав и юридических обязанностей. Правоспособность выступает в качестве первоначального условия общей предпосылки к участию в правоотношениях <2>. -------------------------------- <1> См.: Пятков Д. В. Формирование правосубъектности предпринимателя // Журнал российского права. 2006. N 1. <2> См.: Российская юридическая энциклопедия. М.: Издательский дом "ИНФРА-М", 1999. С. 762.

Что касается дееспособности, то это не что иное, как юридически разрешенный процесс реализации правоспособности. В научной литературе можно встретить мнение, что в совокупности эти понятия означают правосубъектность (имеется в виду, что субъектом гражданского права может быть только лицо, обладающее как правоспособностью, так и дееспособностью). Понятие "правосубъектность" активно используется в научных трудах, несмотря на то что законодатель не употребляет данный термин. Классики цивилистики по-разному определяют значение правосубъектности, так как расходятся в определении сущности этого правового явления. По мнению Я. Р. Веберса, правоспособность и дееспособность являются основой правообладания и соответственно возникновения и существования правосубъектности в любом правоотношении <3>. -------------------------------- <3> См.: Веберс Я. Р. Правосубъектность граждан в советском гражданском и семейном праве. Рига, 1976. С. 24.

О. А. Красавчиков утверждает, что правоспособность выступает в виде общей основы, определяющей характер и объем прав, которые могут находиться в обладании данного субъекта, но юридическое понятие правосубъектности складывается из двух основных элементов: правоспособности и дееспособности <4>. В своих исследованиях С. Н. Братусь определял понятие "правосубъектность" как признанную способность лица иметь права и обязанности <5>. По мнению Р. О. Халфиной, понятие правосубъектности включает в себя нормы, образующие правовой статус и дающие возможность субъекту участвовать в правоотношениях <6>. Помимо этого, необходимо добавить, что само государство должно признавать и предоставлять правосубъектность. -------------------------------- <4> См.: Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве. М., 1958. С. 37 - 39. <5> См.: Братусь С. Н. Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. М.: Юридическая литература, 1984. С. 12. <6> См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974. С. 119 - 120.

С учетом того что в теории права существует предположение о разграничении двух видов правосубъектности - общей и отраслевой, можно утверждать, что муниципальное образование, помимо отраслевой (гражданской), в первую очередь приобретает общую правосубъектность. Говоря о гражданской правосубъектности муниципальных образований, мы проводим аналогию с юридическими лицами, несмотря на то что Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своем информационном письме от 30 июня 1993 г. N С-13/ОП-210 <7> указал: "...наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица". Законодатель уравнял муниципальные образования по своему статусу в гражданско-правовых отношениях с юридическими лицами, однако это не означает их юридического равенства. Можно утверждать, что государство наделило муниципальные образования всеми полезными свойствами юридических лиц и постаралось освободить их от обременительных обязанностей тех же лиц, тем самым сделав их с точки зрения гражданского права не определенными законодательством субъектами <8>. -------------------------------- <7> См.: Письмо ВАС РФ от 30 июня 1993 г. N С-13/ОП-210 "Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1993. N 9. <8> См.: Кондрашов Ю. Обладать или являться // ЭЖ-Юрист. 2004. N 15.

Закрепляя гражданскую правосубъектность, необходимо учитывать, что в отличие от юридического лица муниципальное образование после своего учреждения становится прежде всего субъектом публичного права, а потом, при наличии определенных обстоятельств, уже гражданского, т. е. допуск к гражданско-правовым отношениям происходит исключительно вследствие его публичного статуса. Правоспособность юридических лиц может быть общей (универсальной) и специальной (ограниченной, уставной, целевой). В п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 <9> дано разъяснение относительно того, каким образом определять правоспособность юридических лиц. -------------------------------- <9> См.: Постановление Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1996. N 9.

Общая (универсальная) правоспособность дает юридическим лицам возможность осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких организаций не содержится исчерпывающий (законченный) перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься. Что касается специальной (ограниченной, целевой, уставной) правоспособности, то ей обладают лишь те организации, для которых такая правоспособность прямо установлена законом или их учредительными документами. При этом установление специальной правоспособности обусловлено целями создания юридического лица, определенными учредителями. В теории гражданского права помимо общей и специальной присутствует понятие исключительной правоспособности, которое означает, что юридическое лицо обладает правом осуществлять только определенный вид деятельности, соответственно с запрещением на осуществление иных видов предпринимательской деятельности <10>. -------------------------------- <10> См.: Тосунян Г., Викулин А. Исключительная правоспособность банка // Хозяйство и право. 1999. N 5.

А. А. Слугин предлагает определять правоспособность коммерческих организаций с исключительным видом деятельности, определенным законом и некоммерческим характером цели, "специально-исключительной". По его мнению, общая, специальная и исключительная правоспособность являются самостоятельными видами гражданской правоспособности юридического лица. В свою очередь, исключительная правоспособность имеет два подвида: исключительную и специально-исключительную <11>. Как нам представляется, данная концепция обоснованна, однако неясно, в чем заключаются существенные различия между понятиями "исключительная" и "специально-исключительная". -------------------------------- <11> См.: Слугин А. А. Гражданская правосубъектность юридических лиц. Краснодар, 2003. С. 18.

В научной литературе существуют различные мнения относительно содержания гражданской правоспособности публично-правовых образований. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12> (далее - Закон) определены вопросы местного значения, т. е. те виды деятельности, которыми могут заниматься различные виды муниципальных образований: поселений, муниципальных районов, городских округов. При этом исчерпывающего перечня видов деятельности не существует, так как, например, возможность использования денежных средств муниципальной казны при заключении гражданско-правовых сделок предполагает заключение любых гражданско-правовых договоров, не запрещенных законом. При этом можно согласиться и с выводами Конституционного Суда РФ, который высказал свою позицию по данному вопросу: "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы" <13>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <13> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О переводном и простом векселе" // Информационная система "Гарант".

Согласно положениям Конституции РФ и Закона муниципальные образования учреждаются со специальной целью, во исполнение которой им приходится становиться субъектами гражданского права. В отличие от основной цели, которую преследует коммерческая организация, - систематическое извлечение прибыли с правом ее последующего распределения между участниками, целью муниципального образования является решение вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Соответственно правоспособность муниципальных образований отличается от правоспособности юридических лиц по своей сути, так как муниципальное образование не создается исключительно для участия в гражданско-правовых отношениях и соответственно гражданская правоспособность муниципального образования носит вспомогательный, по отношению к публичной, характер. Исходя из этого наиболее соответствующая современному статусу публичных образований является специально-исключительная правоспособность. Специальная - определяет цель создания данного субъекта и его специфическое право собственности на обособленное имущество, что касается исключительной, то при всем равенстве положения в гражданских отношениях с физическими и юридическими лицами, публично-правовые образования имеют особенные, присущие только им отличия. Соответственно и правосубъектность муниципальных образований отличается от иных лиц, участвующих в гражданско-правовых отношениях. Гражданская правосубъектность муниципального образования - это установленная и разрешенная нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации его юридическая способность осуществлять любые не противоречащие закону гражданско-правовые действия, необходимые для решения вопросов местного значения, возложенные на него законодательством и социальной необходимостью исходя из интересов населения. Для устранения споров относительно вида гражданской правоспособности публичных образований необходимо закрепить ее законодательно, внеся изменения в ч. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ: "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования - для осуществления возложенных на них полномочий согласно Конституции РФ, конституционным законам, федеральным законам, законам субъектов РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, уставам муниципальных образований выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами".

Название документа